III OSK 2555/24

III OSK 2555/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 491/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 122 ust. 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 491/24 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 grudnia 2023 r. Nr 72/2023/KUZ w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 491/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. (dalej jako strona, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako organ odwoławczy lub Prezes PGWWP) z dnia 22 grudnia 2023 r., Nr 72/2023/KUZ, w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddalił skargę.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 30 listopada 2017 r. strona zwróciła się do Starosty O. (dalej jako Starosta) o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z utworów jurajskich ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w S., gmina B., dla potrzeb gospodarstwa ogrodniczego oraz o ustanowienie strefy ochrony bezpośredniej wokół tego ujęcia wody.
Starosta decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., znak: RS.II.6341.42.2.2017, udzielił stronie pozwolenia, jednocześnie ustanawiając strefę ochrony bezpośredniej ujęcia na wskazanej działce, na obszarze wygrodzonego terenu wokół studni, zaznaczoną kolorem czerwonym na zał. nr 3 w operacie wodnoprawnym. Dodatkowo Starosta w pkt III decyzji, w związku z ustanowieniem strefy ochronnej, wprowadził na jej obszarze zakazy: budownictwa nie związanego ściśle z pracą ujęcia, zajmowania terenu strefy na inne cele poza ujmowaniem wody, przebywania osób postronnych, wprowadzania i wypasania zwierząt, rolniczego i ogrodniczego wykorzystywania tego terenu, lokalizacji zbiorników i rurociągów do magazynowania lub transportu olejów i substancji ropopochodnych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako Spółka), a Prezes PGWWP decyzją z dnia 9 września 2020 r., Nr 134/2020/KUZ, uchylił rozstrzygnięcie Starosty i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako organ pierwszej instancji lub Dyrektor ZZ), jako organowi pierwszej instancji, właściwemu na mocy art. 397 ustawy Prawo wodne.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Dyrektor ZZ wezwał stronę do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie ujęcia wód podziemnych, a także do uzupełnienia operatu wodnoprawnego o brakujące dane, tj. o stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z oznaczeniem zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią oraz opis techniczny urządzeń do poboru wód w zakresie dostosowania wydajności urządzeń do poboru wód do zakresu korzystania z wód określonego we wniosku.
W odpowiedzi na powyższe strona przedłożyła dane dotyczące nieruchomości, jednocześnie oświadczając o bezprzedmiotowości wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego legalność wykonania studni podnosząc w tym zakresie, iż "prawo nie działa wstecz". Zdaniem strony wykonanie ujęcia nastąpiło w 2001 r. na podstawie stanu prawnego istniejącego w 2001 r., który nie przewidywał obowiązku uzyskania tego typu uprawnień. Wykonanie studni przypadało na okres obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, którego art. 53 ust. 3 stanowił, iż "Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń". Z powyższego strona wywodziła legalność wykonania przedmiotowej studni. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że Zakład rozważał przeprowadzenie próbnego pompowania i ponowne zbadanie parametrów ujęcia, jednak porównanie parametrów i wydajność studni z okresu jej wykonania i późniejsze próbne pompowania w 2008 r. nie wykazały różnic w jakości wody i parametrach ujęcia.
Dyrektor ZZ ponownie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty jednocześnie informując, iż ujęcie wód podziemnych w miejscowości S., zlokalizowane na przedmiotowej działce nr ewid. [...], znajduje się w granicach strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej "K.", ustanowionej rozporządzeniem Nr 5/2006 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 26 września 2006 r. w sprawie ustanowienia strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej "K." dla O. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2006 r., Nr 257, poz. 2956, dalej jako rozporządzenie DRZGW). Organ pierwszej instancji, w kontekście rozpoznawanej sprawy, wskazał na konieczność udokumentowania przez stronę spełnienia warunku określonego w § 5.1. pkt 1 powyższego rozporządzenia DRZGW.
W odpowiedzi strona pismem z dnia 27 września 2021 r. przedstawiła:
- stan prawny nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód podając siedziby i adresy ich właścicieli, dołączył kopię uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] z 2019 r.,
- kopię mapy ewidencyjnej oraz kopię fragmentu mapy bez wskazanej skali, opis techniczny urządzeń stanowiący zlecenie realizacji zadania z 2002 r. w zakresie montażu urządzeń, m.in. pompy głębinowej i przepływomierza,
- kopię decyzji Starosty O. z dnia 4 października 2007 r., znak: RS.11-752/5/6/2006, o zatwierdzeniu "Projektu prac hydrogeologicznych w celu wykonania kontrolnego pompowania otworu studziennego wykonanego dla potrzeb zaopatrzenia w wodę gospodarstwa ogrodniczego w S., gmina B., powiat o.",
- kopię postanowienia Wójta Gminy B. z dnia 19 marca 2007 r., znak: TI-2288/5/07, dotyczącego zaopiniowania projektu decyzji Starosty O.
Spółka pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. poinformowała, że studnia objęta wnioskiem zlokalizowana jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody "K.", którego jest właścicielem i które to ujęcie stanowi jedyne źródło zaopatrzenia w wodę miasta Ostrowiec Ś., a nadto powołała się na obowiązujące rozporządzenie DRZGW. Jednocześnie Spółka zwróciła uwagę, że gospodarstwo ogrodnicze "B." sp.j. do 2003 r. było zaopatrywane w wodę z ujęcia "K." poprzez wodociąg należący do gospodarstwa ogrodniczego na podstawie zawartej umowy. Zdaniem Spółki wodociąg ten, po przeprowadzeniu generalnego remontu, nadal może stanowić źródło zaopatrzenia w wodę dla potrzeb przedmiotowego gospodarstwa. Wykonanie zaś w strefie ochronnej studni głębinowej dla potrzeb przedmiotowego gospodarstwa ogrodniczego stanowi ryzyko związane z ewentualnym zanieczyszczeniem jedynego źródła wody pitnej dla Miasta O.
W odpowiedzi na powyższe strona wskazała, iż Spółka kieruje się w swoich działaniach złą wolą oraz chęcią zysku wykorzystując praktyki monopolistyczne, a w przeszłości także wobec strony - formę szantażu.
Dyrektor ZZ decyzją z dnia 29 maja 2023 r. odmówił stronie udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona, natomiast Prezes PGWWP wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. utrzymał ją w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego znajdujące się w aktach dokumenty nie stanowią o posiadaniu obowiązkowego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac objętych postępowaniem, a z akt sprawy nie wynika, aby takie pozwolenie wodnoprawne zostało w ogóle wydane. Zarówno decyzja zatwierdzająca projekt prac hydrogeologicznych, jak i zawiadomienie o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji hydrogeologicznej, nie zastępują tego pozwolenia, jak i należą do zupełnie innych obszarów prawa niż decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W przekonaniu organu odwoławczego wykonanie ujęcia wód podziemnych, tj. wykonanie obudowy i zamontowanie osprzętu, bezwzględnie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Prezesa PGWWP, prawidłowo w kontrolowanym rozstrzygnięciu przyjęto, że objęte wnioskiem szczególne korzystanie z wód narusza ustalenia § 5.1.rozporządzenia DRZGW, co ma zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się strona, natomiast Sąd Wojewódzki wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 maja 2024 r. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć wydanych w sprawie stanowiły przepisy art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 1 oraz art. 123 ust. 2, art. 126 pkt 1, art. 127 ust. 2, art. 128, art. 131 ust. 1, ust. 2 i ust. 2b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, dalej jako u.P.w. z 2001 r.) z uwagi na treść przepisów art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, dalej jako u.P.w. z 2017 r.), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.
Wyjaśniono jednocześnie, że zgodnie z art. 122 ust. 1 u.P.w. z 2001 r. dla szczególnego korzystania z wód w zakresie poboru wód podziemnych dla potrzeb gospodarstwa ogrodniczego z utworów jurajskich ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w S. oraz ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia na obszarze wygrodzonego terenu wokół studni wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd Wojewódzki podkreślił nadto, że skarżący pomimo dwukrotnego wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego legalność wykonania w 2000-2001 r. studni, takiego dokumentu nie przedstawił stwierdzając, iż inwestycja ówcześnie nie wymagała uzyskania stosownego pozwolenia. W tym też zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykonanie studni przypadało na okres obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, której przepis art. 53 ust. 3 stanowił, iż "pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń." W ocenie Sądu Wojewódzkiego oznaczało to, że należało przedstawić pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, które było jednocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń. Jak zaznaczono skarżący nie okazał pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, umożliwiającego pobór wód podziemnych.
Dalej Sąd Wojewódzki podniósł, że własne ujęcie (wybudowanie studni) wykonane zostało w 2001 r. na podstawie zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 18 stycznia 2001 r. "Projektu prac hydrogeologicznych ujęcia wód podziemnych z utworów jury górnej dla potrzeb awaryjnego zaopatrzenia w wodę gospodarstwa ogrodniczego "B." sp.j. w S. k/O." Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego o czym świadczy "Dokumentacja hydrogeologiczna ujęcia wód podziemnych z utworów jury górnej dla potrzeb zaopatrzenia w wodę przedmiotowego gospodarstwa ogrodniczego w S., gmina B., powiat o., województwo świętokrzyskie".
Sąd Wojewódzki stwierdził w konsekwencji, że przedmiotowa inwestycja została przeprowadzona bez umocowania (wymaganego pozwolenia), nielegalnie. W rezultacie nie podzielono stanowiska skarżącego, iż w stanie faktycznym sprawy doszło do legalizacji powstałego urządzenia wodnego (studni).
Sąd pierwszej instancji przyznał rację organom obu instancji, iż dołączone do akt sprawy kopie dokumentów, tj. decyzji Starosty z dnia 4 października 2007 r. o zatwierdzeniu "Projektu prac hydrogeologicznych w celu wykonania kontrolnego pompowania otworu studziennego wykonanego dla potrzeb zaopatrzenia w wodę gospodarstwa ogrodniczego w S., gmina B., powiat o.", jak i zawiadomienie Starosty z dnia 28 maja 2008 r. o przyjęciu bez zastrzeżeń "Dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wód podziemnych z utworów jury górnej dla potrzeb zaopatrzenia w wodę gospodarstwa ogrodniczego w S., gmina B., powiat o., województwo świętokrzyskie", nie stanowią dokumentów legalizujących wykonanie studni. Jak zaznaczono nie są one tożsame z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie inwestycji polegającej na obudowie i zamontowaniu osprzętu, a którego uzyskanie było niezbędne. Nadto, czym innym jest pozwolenie wodnoprawne na wykonanie ujęcia wód podziemnych, którego skarżący nie przedłożył, a czym innym pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, które stanowi przedmiot niniejszego postępowania.
Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z § 5.1. rozporządzenia DRZGW na terenie ochrony pośredniej zabronione jest wykonywanie robót i czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęć w pkt 1 lokalizowanie nowych ujęć wód podziemnych z wyłączeniem modernizacji i rozbudowy przedmiotowego ujęcia oraz ujęć dla innych potencjalnych użytkowników nie mogących korzystać z sieci wodociągowej, których łączny pobór wody przekraczałby 2% poboru wody z ujęcia "K.". Sąd Wojewódzki jednocześnie przypomniał, że przedmiotowe ujęcie wód podziemnych znajduje się w granicach strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej "K.", ustanowionej wskazanym rozporządzeniem DRZGW, co oznacza, iż brak legalizacji przedmiotowego urządzenia stanowi o niemożliwości wyłączenia wobec niego stosowania powyższej regulacji prawnej.
Podkreślono także, że zgodnie z aktualnie obowiązującym przepisem art. 190 ust. 1 u.P.w. z 2017 r.: “Jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422." Sąd pierwszej instancji wskazał, że to w tym trybie skarżący ma możliwość w pierwszej kolejności podjąć działania celem legalizacji przedmiotowego urządzenia wodnego.
Sąd Wojewódzki przypomniał także, że ustawa Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. zalegalizowała urządzenia istniejące w dniu jej wejścia w życie, a przepisem art. 53 ust. 3 uznała, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń służących do tego korzystania. Jak wyjaśniono regulacja ta do lipca 2005 r. obowiązywała również w u.P.w. z 2001 r. Ponadto, część urządzeń i robót zalegalizował też przepis art. 206 ust. 1 u.P.w. z 2001 r. Zgodnie z jego treścią, w przypadku urządzeń wodnych wykonanych przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie decyzji lub dokumentów odpowiednich organów, innych niż pozwolenie wodnoprawne, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 3 lat, tj. do końca 2004 r., mógł nałożyć obowiązek dostosowania tych urządzeń do przepisów ustawy. Jak podkreślono w aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na podejmowane przez skarżącego w tym zakresie działania. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że przedmiotowy wniosek został wniesiony dopiero pismem z dnia 30 listopada 2017 r., tj. już po upływie wskazanych wyżej terminów.
Końcowo Sąd Wojewódzki stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie. W jego ocenie prawidłowo zostały zinterpretowane normy prawne, mające zastosowanie w sprawie. Sąd Wojewódzki nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako u.p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazywanych powyżej [sic!], i nierozważenie przez Sąd wskazywanych w skardze nieprawidłowości i naruszeń prawa;
2) art. 134 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania następujących zarzutów podniesionych w skardze, mianowicie:
a) bezprawnego i nieuzasadnionego uznania że objęte wnioskiem szczególne korzystanie z wód naruszania ustalenia z § 5.1 rozporządzenia DRZGW - poprzez przyjęcie a priori, iż gospodarstwo skarżącego pobierałoby wodę w zakresie przekraczającym 2% poboru wody z ujęcia "K.",
b) przyjęciu, że przedłożony (przez stronę) w toku postępowania operat wodnoprawny nie spełnia wymogów formalnych, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących [sic!] miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego postanowienia, polegające na nie odniesieniu się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności:
a) iż wedle art. 132 ust. 9 ustawy prawo wodne "Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu [ ... ]"; zwłaszcza, iż Spółka odmówiły gospodarstwu ogrodniczemu w Sudole dostawy wody do celów produkcyjnych i zasugerowały wykonanie własnego ujęcia,
b) związanych z ustaleniem i potwierdzeniem, iż gospodarstwo skarżącego nie pobierałoby wody w zakresie przekraczającym 2% poboru wody z ujęcia "K.", co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, m.in. że skarżący podniósł szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i procesowego popełnionych przy wydaniu zaskarżonego decyzji. Jak wyjaśniono znaczna część podniesionych zarzutów nie znalazła swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu do wyroku Sądu Wojewódzkiego. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, wbrew skarżonemu wyrokowi zawierają szereg naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego, które nie zostały dostatecznie zbadane przez Sąd pierwszej instancji. Nadto decyzja organu odwoławczego jest niespójna wewnętrznie i sprzeczna. Dowodem na to jest m.in. fakt, iż sam organ w uzasadnieniu do decyzji potwierdził fakt przedłożenia przez skarżącego niezbędnych dokumentów legalizujących jego instalację. Zdaniem autora skargi Sąd Wojewódzki zupełnie pominął kwestię zużycia wody przez gospodarstwo skarżącego w świetle przepisów rozporządzenia DRZGW. Zaznaczono także, że Sąd Wojewódzki nie zbadał jednak ani nie wyjaśnił czy przedłożone w toku postępowania przez skarżącego dokumenty spełniają wymogi pozwolenia wodnoprawnego.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów na okoliczność wykazania, iż doszło do legalizacji powstałego urządzenia wodnego skarżącego:
1) pisma Starostwa Powiatowego w O. z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie awaryjnego odwiertu studziennego;
2) decyzji z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie zatwierdzenia "Projektu prac hydrogeologicznych ujęcia wód podziemnych z utworów jury górnej dla potrzeb awaryjnego zaopatrzenia w wodę Gospodarstwa Ogrodniczego "B." w S. k/O.";
3) decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 sierpnia 2001 r.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez pozostałe strony w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów prawa procesowego.
Odnosząc się do postawionych zarzutów w pierwszej kolejności należało wskazać, że nieskuteczny okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. W tym kontekście zwrócić trzeba uwagę, że przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c u.p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a., gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 u.p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a.
Nie był skuteczny również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § u.p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej miał on polegać na braku merytorycznego rozpoznania określonych zarzutów podniesionych w skardze.
Jak stanowi przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Przyjdzie wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09, z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, dokonując kontroli postępowania zakończonego wydaniem przez Prezesa PGWWP decyzji z dnia 22 grudnia 2023 r., a zatem nie orzekał w granicach, zarówno w znaczeniu podmiotowym, jak i przedmiotowym, innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że nie jest wystarczającym samo zarzucenie przez skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. (abstrahując od rzeczywistego sposobu jego sformułowania), gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 u.p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Co jednak istotne w treści złożonej skargi kasacyjnej jej autor nie dokonał takiego powiązania i poprzestał na wskazaniu art. 133 u.p.p.s.a., którego to organy administracji publicznej nie stosują. W rezultacie tak skonstruowany zarzut wymyka się kontroli, tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny precyzować zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Z kolei naruszenie art. 133 § 1 u.p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 u.p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki przeprowadził rozprawę, o czym strony zawiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem również art. 133 § 1 u.p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd Wojewódzki stanu sprawy i przyjęcie różnej od skarżącego konkluzji (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2557/14).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny był również zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie miało ono polegać na nieodniesieniu się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W tym zakresie wskazano, że Sąd Wojewódzki pominął, iż wedle art. 132 ust. 9 ustawy prawo wodne "Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu [ ... ]"; zwłaszcza, iż Spółka odmówiła gospodarstwu ogrodniczemu w S. dostawy wody do celów produkcyjnych i zasugerowała wykonanie własnego ujęcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie uwzględnił również okoliczności związanych z ustaleniem i potwierdzeniem, iż gospodarstwo skarżącego nie pobierałoby wody w zakresie przekraczającym 2% poboru wody z ujęcia "K.", co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych
Zaznaczyć zatem należy, że przepis art. 141 § 4 u.p.p.s.a. dotyczy elementów uzasadnienia wyroku. Stanowi on bowiem, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Za pomocą wskazanego wyżej zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2850/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 u.p.p.s.a., skoro wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Sąd Wojewódzki wyjaśnił jakie okoliczności determinowały odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i uznał, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie całkowicie pomija przy tym okoliczność wskazywaną najpierw przez organy, a następnie przez Sąd Wojewódzki, że nie przedłożył dokumentu, który potwierdzałby legalność wykonanej studni. Sąd Wojewódzki wyraźnie przy tym rozróżnił postępowanie prowadzone w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód od wymogu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w odniesieniu do wykonanego już ujęcia wód podziemnych.
Nie mogła zadziałać również argumentacja dotycząca nieuwzględnienia przez Sąd Wojewódzki okoliczność, iż gospodarstwo skarżącego nie pobierałoby wody w zakresie przekraczającym 2% poboru wody z ujęcia "K.". Podkreślić należy bowiem, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że to brak legalizacji urządzenia (wykonanego ujęcia wody podziemnej) stanowi o niemożliwości wyłączenia wobec niego stosowania regulacji prawnej wynikającej z rozporządzenia DRZGW. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie odnosił się bezpośrednio – jak wskazuje to skarżący kasacyjnie – do kwestii wielkości dokonywanego poboru wód.
Na marginesie należy zaznaczyć, że formułowane przez autora skargi kasacyjnej w zakresie poprawności danych zawartych w operacie wodnoprawnym odnosi się w istocie do oceny przepisów prawa materialnego dotyczących przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego, których to autor skargi kasacyjnej nie sformułował.
Jednocześnie wskazać należy, że: "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1073/22). Podzielając wskazany wyżej pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego skutku. Zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku odmienna względem skarżącego kasacyjnie ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie stanowi o naruszeniu przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 u.p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego kasacyjnie. Prowadzone przez sąd administracyjny w trybie art. 106 u.p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter uzupełniający. Celem tego postępowania nie jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej zaskarżonego aktu, lecz materiału, który jest konieczny do przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli tego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dowody nie są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.