III OSK 2554/23

III OSK 2554/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Hanna Knysiak - Sudyka
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1043/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-02-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 25 ust. 4, 5 i 8 oraz art. 37b ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Sadki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1043/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 23 grudnia 2021 r. nr XLI/66/2021 w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2021 r. Rada Gminy Sadki podjęła uchwałę nr XL/66/2021 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Rady Gminy Sadki. Podstawą prawną uchwały stanowił art. 25 ust. 4, 6 i 8 oraz art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej u.s.g.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974) oraz z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zm.). Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią, który zarzucił jej naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej "u.o.a.n.") poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1043/22, po rozpoznaniu skargi na ww. uchwałę stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza jej nieważność w całości lub części albo w przypadku, gdy przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności - stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do charakteru uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie linie wykładni art. 37b u.s.g. Zgodnie z pierwszą uchwała ta zakwalifikowana została do aktów prawa miejscowego, natomiast druga prezentuje stanowisko przeciwstawne zaliczając ten akt do kategorii prawa wewnętrznie obowiązującego. Sąd pierwszej instancji podzielił pierwsze z ww. stanowisk uznając, że jest to stanowisko dominujące. Uchwała taka zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W związku z powyższym uchwała ta powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co nie miało miejsca. Jak wynika natomiast z art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. niespełnienie wymagań formalnych poprzez nienależytą publikację uchwały traktować należy jako istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Rada Gminy Sadki żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie art. 25 ust. 4 w zw. z art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 2 u.o.a.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała w przedmiocie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy jako akt niezawierający norm generalnych i abstrakcyjnych stanowi wyłącznie akt kierownictwa wewnętrznego;
b) naruszenie art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały po upływie roku od jej podjęcia w sytuacji, gdy nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie zgodnie z brzmieniem tego przepisu nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwięźle rozwinięto zarzuty wskazując, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, aby aktualna linia orzecznicza pozwalała uznać, że uchwała dot. ustalenia przyznawania oraz wysokości diet radnych stanowi akt prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu podtrzymano prezentowane wcześniej stanowisko o generalnym i abstrakcyjnym charakterze norm zawartych w uchwale, a tym samym o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, 6 i 8 w zw. z art. 37b ust. 1 u.s.g.
Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest zasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym, to jest zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje.
Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji.
Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 94 u.s.g.
Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.