III OSK 2553/21

III OSK 2553/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
II SA/Ol 660/19 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-12-17
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 660/19 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 grudnia 2019 r. II SA/Ol 660/19, oddalił skargę M. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie warunków pełnienia służby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2019 r. mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny, z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego ale także interesu strony, całokształtu okoliczności sprawy i całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim dowodów z akt osobowych potwierdzających przebieg służby skarżącej w administracji celnej ilustrujące jej bogate doświadczenie zawodowe, posiadane kwalifikacje i nienaganną postawę w służbie, czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji zaproponowanie skarżącej zarówno stanowiska służbowego oraz uposażenia nieadekwatnego do kwalifikacji i przebiegu służby;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z [...] czerwca 2019 r. pomimo naruszenia przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem wyjaśnienia:
- z jakiego powodu zostało zaproponowane skarżącej uposażenie określone mnożnikiem 2.380 z przedziału ustalonego przez ustawodawcę w granicach 2.321 - 2.721 oraz braku przedstawienia kryteriów jakimi się posługiwał organ określając wysokość tego mnożnika oraz jakie okoliczności przekonały organ do jego zmiany oraz z jakiego powodu zaproponowano jej nieadekwatne do kwalifikacji i przebiegu służby stanowisko służbowe;
- z jakiej przyczyny proponując Skarżącej uposażenie i stanowisko służbowe zastosował przesłanki pozaustawowe, zamiast kryteria wynikające z art. 165 ust. 7 p.w.KAS;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego,
- sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy i lakoniczny, w szczególności w odniesieniu do zarzutów skargi, w tym niewskazanie dlaczego Sąd uznał za przekonywujące wyjaśnienia przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące uwzględnienia w propozycji kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pomimo, iż w rzeczywistości zastosowane kryteria miały charakter pozaustawowy, co doprowadziło do zaproponowania skarżącej zarówno stanowiska służbowego jak i uposażenia nieadekwatnego do kwalifikacji i przebiegu służby,
- pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamieszczenia jakiejkolwiek oceny faktu zaproponowania skarżącej nieadekwatnego do kwalifikacji i przebiegu służby stanowiska eksperta w kontekście kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS;
II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie;
1. art. 2, 7, 60 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego skarżącej kasacyjnie stanowiska służbowego i uposażenia, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa oraz równego dostępu do służby publicznej i zasadę działania w granicach prawa;
2. art. 165 ust. 7 w zw. z ark 169 ust. 1 p.w.KAS poprzez uznanie, iż ustalenie nowych warunków pełnienia służby może nastąpić bez uwzględnienia kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza oraz w oparciu o inne przesłanki pozaustawowe.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zażądała też przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Aby odnieść się do dwóch pierwszych zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (pkt I.1 i 2 skargi kasacyjnej) należy przytoczyć w skrócie ustalenia, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie.
Po dwukrotnym uchyleniu poprzednich decyzji przez WSA w Olsztynie, dokonując powtórnej analizy złożonej propozycji służby, Dyrektor IAS w [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] maja 2017 r. w części dotyczącej uposażenia zasadniczego i w tym zakresie ustalił wysokość uposażenia zasadniczego według mnożnika 2.380 kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej. Wyjaśnił, że do momentu wejścia w życie przepisów wprowadzających reformę służb celnych i skarbowych, skarżąca zajmowała stanowisko służbowe nadkomisarza celnego, zatrudnionego na stanowisku Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia. Zachowanie dotychczasowego stanowiska nie było możliwie. Organ wskazał, że funkcjonariuszka, z uwagi na posiadane kwalifikacje i doświadczenie oraz ostatnie miejsca zamieszkania, miała otrzymać propozycję pracy na czas nieokreślony w Wydziale Kadr i Szkolenia, piastując funkcję kierowniczą. Mając jednak na uwadze, że nastąpiłaby zmiana statusu strony z funkcjonariusza na pracownika korpusu służby cywilnej, strona zwróciła się o wyznaczenie miejsca wykonywania obowiązków służbowych w komórce dochodzeniowo-śledczej (pismo skarżącej z [...] kwietnia 2017 r.). Oznaczało to świadomą rezygnację ze stanowiska kierownika Wydziału Kadr i Szkolenia na rzecz zachowania statusu funkcjonariusza służby Celno-Skarbowej.
Organ, biorąc pod uwagę kwalifikacje i doświadczenie skarżącej, uznał za zasadne pozostawienie jej w służbie celnej, a nie zaproponowanie umowy o pracę. W związku z tym złożył jej propozycję służby, wskazując stanowisko służbowe eksperta Służby Celno-Skarbowej w [...] Dziale Postępowania Celnego w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym. Jednocześnie organ wyjaśnił, z jakich powodów nie mógł zaproponować jej stanowiska służbowego starszego eksperta celnego, odnosząc to zarówno do zadań powierzonych skarżącej, jak i do analizy propozycji składanych innym funkcjonariuszom. Organ wskazał, że w komórce organizacyjnej, w której jest zatrudniona skarżąca, żaden z funkcjonariuszy nie zajmuje stanowiska starszego eksperta, a na 12 funkcjonariuszy, tylko dwóch zajmuje stanowisko eksperta, w tym skarżąca.
Zaproponowane skarżącej uposażenie zasadnicze według mnożnika 2.380 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, zgodne jest z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446). Mnożnik ten został podwyższony w stosunku do pierwotnej propozycji – z 2,321 do 2,380. Poprzednie wynagrodzenie wynikało z faktu pełnienia przez skarżącą funkcji kierowniczej, związanej z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej i odpowiedzialnością za pracę 16 osób. Tym samym, niezasadne było utrzymywanie wynagrodzenia na takim samym poziomie, jaki miała strona pełniąc funkcję Naczelnika Wydziału. Wynagrodzenie musi bowiem być ustalone tak, aby odpowiadało rodzajowi pracy i kwalifikacjom niezbędnym do jej wykonywania.
Z powyższego wynika, że po reformie dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołaniu Krajowej Administracji Skarbowej, skarżąca kasacyjnie nie mogła zachować – pozostając dalej w służbie – dotychczasowego stanowiska Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia, nadzorującego pracę 16 osób. Stąd konieczność przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej i przyznania stanowiska eksperckiego, co przełożyło się także na wysokość mnożnika wynagrodzenia zasadniczego. Obecnie ustalony mnożnik mieści się w rozpiętości ustalonej dla stanowiska eksperckiego we właściwym rozporządzeniu, uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS), co przejawia się w określeniu wyższego stanowiska (tylko dwa stanowiska eksperckie w Oddziale, w tym skarżącej kasacyjnie) i mnożnika od funkcjonariuszy wykonujących podobne zadania w danej jednostce organizacyjnej, ale również uwzględnia proporcje wobec wynagrodzeń na stanowiskach kierowniczych. Przy czym żaden z funkcjonariuszy jednostki organizacyjnej, do której została skierowana skarżąca kasacyjnie, nie posiada stanowiska starszego eksperta, z uwagi na rodzaj zadań tam wykonywanych. Nie można więc wiarygodnie twierdzić, że organ nie wykazał, czym kierował się ustalając stanowisko i mnożnik wynagrodzenia zasadniczego na poziomie 2,380. Nie jest przy tym istotna techniczna strona procedury ustalania nowych warunków służby (do czego miałyby zmierzać wnioski dowodowe skarżącej kasacyjnie), jeśli ostateczna analiza efektów zastosowanej procedury umożliwia ocenę, czy zostały uwzględnione przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Jest też oczywiste, że uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby musi pozostawać w odpowiedniej relacji do innych funkcjonariuszy. Jak słusznie wskazuje też organ, późniejsze (po ustaleniu warunków służby) funkcje skarżącej kasacyjnie (wykładowcy prowadzącego szkolenia), nie mogą mieć wpływu na treść decyzji ustalającej warunki służby na dzień określony w propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).
W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwione.
Powyższa analiza odnosi się też do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 w zw. z ark 169 ust. 1 p.w.KAS, opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (pkt II.2. skargi kasacyjnej).
Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w dostateczny sposób uzasadniony, w tym co do ewentualnego wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy, a tezy postawione w ramach samego zarzutu, jakoby Sąd I instancji nie uzasadnił, z jakiego powodu uznał za przekonywujące wyjaśnienia przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące uwzględnienia w propozycji kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pomimo, iż w rzeczywistości zastosowane kryteria miały charakter pozaustawowy – nie znajdują potwierdzenia w realiach sprawy i pozostają w sprzeczności z wyżej przytoczonym wywodem. Dotyczy to także powodów, dla których zostało obniżone stanowisko służbowe skarżącej kasacyjnie oraz zaproponowanego jej uposażenia, określonego mnożnikiem 2.380. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia przy tym, jak wyobraża sobie uzasadnienie decyzji w zakresie konkretnej wysokości mnożnika, jeśli mieści się on w normatywnie określonej rozpiętości, a jednocześnie organ przedstawia relatywne uwarunkowania swojego rozstrzygnięcia.
Natomiast zarzut naruszenia art. 2, 7, 60 Konstytucji RP nie został w ogóle uzasadniony. W tej sytuacji zauważyć jedynie należy, że "co do zasady, składane funkcjonariuszom w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, w ocenie Sądu, mogły określać jej warunki, w tym stanowisko i uposażenie w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas. Nie wolno zapominać, że ustawodawca w ramach przeprowadzanej reformy dopuścił także przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a nawet wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nie przedstawienia mu żadnej propozycji ani służby, ani zatrudnienia (por. art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających). Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa nie mogła zatem stanowić podstawy do przyjęcia, że dotychczasowe warunki pełnienia służby w zakresie stanowiska i uposażenia muszą być zachowane. Dopuszczalne przepisem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zróżnicowanie funkcjonariuszy oznacza, że nie wszyscy z nich otrzymali propozycje dalszej służby, a ci którym ją przedstawiono mogli ją uzyskać zarówno na korzystniejszych, jak i mniej korzystnych od dotychczasowych warunkach. Zatem samo istnienie pewnej grupy funkcjonariuszy, którym w ramach przeprowadzanej reformy administracji celnej i skarbowej organ nie obniżył ani stanowiska, ani uposażenia, tak jak uczynił to w przypadku skarżącej, nie dowodzi jeszcze naruszenia konstytucyjnej zasady (...) równego dostępu do służby publicznej (art. 60)" (zob. wyrok NSA z 23.01.2019 r. I OSK 2700/18, LEX nr 2619596). W okolicznościach tej konkretnej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Biorąc bowiem pod uwagę fakt "ucywilnienia" dotychczasowego stanowiska skarżącej kasacyjnie i konieczność przydzielenia innego stanowiska, co w konsekwencji wiązało się także z odpowiednim ustaleniem wynagrodzenia zasadniczego, usprawiedliwiało to ustalenie mniej korzystnych od dotychczasowych warunków służby, bez naruszenia zasady równego dostępu do służby publicznej, czy też zasady sprawiedliwości społecznej. Tym bardziej, że na płaszczyźnie aksjologicznej i normatywnej powyższe zarzuty w żaden sposób nie zostały rozwinięte, a nawet powyższych zasad nie przyporządkowano do odpowiednich norm, co uniemożliwia bardziej precyzyjne odniesienie się do postawionego zarzutu.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.