III OSK 2552/24

III OSK 2552/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 692/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-05-07
III OZ 36/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 692/23 w sprawie ze skarg Prokuratora Regionalnego w Białymstoku i Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 2 września 2019 r. nr SKO.60.77.2019 w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ol 692/23 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skarg Prokuratora Regionalnego w Białymstoku (dalej: Prokurator) i Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. (dalej: stowarzyszenie, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO w Olsztynie) z 2 września 2019 r., nr SKO.60.77.2019 w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; a w pkt II. zasądził od SKO w Olsztynie na rzecz stowarzyszenia kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skarg stowarzyszenia oraz Prokuratora jest postanowienie SKO w Olsztynie z 2 września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Olsztyńskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z 27 czerwca 2019 r., nr GŚ-II.6222.11.2018.KP w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego.
Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/OI 883/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił postanowienia organów obu instancji wydane w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności pozwolenia zintegrowanego. Wyrok ten został zaskarżony przez E. sp. z o.o., siedziba - B. (dalej: Spółka, skarżąca kasacyjnie) skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrokiem z 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2554/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak ww. wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia I. z siedzibą w S., Stowarzyszenia Z. z siedzibą w K., Stowarzyszenia E. z siedzibą w B. i Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 27 marca 2020 r., nr SKO.60.79.2019 w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądził od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. kwotę 697 zł, Stowarzyszenia Z. z siedzibą w K. kwotę 697 zł, Stowarzyszenia E. z siedzibą w B. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrokiem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20 WSA w Olsztynie po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku E. sp. z o.o. z siedzibą w B. o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia I. z siedzibą w S., Stowarzyszenia Z. z siedzibą w K., Stowarzyszenia E. z siedzibą w B., Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 marca 2020 r., nr SKO.60.79.2019 w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20, w ten sposób, że dodał punkt III. sentencji w brzmieniu: "decyzje uchylone w punkcie I. wyroku wywołują skutki prawne do dnia uprawomocnienia się wyroku".
Ponownie rozpoznając sprawę ze skarg na postanowienie SKO w Olsztynie z 2 września 2019 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, po wyroku NSA z 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2554/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym (dalej: Sąd I instancji) obecnie wyrokiem z 7 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 692/23 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Spółka, wnosząc o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, powołała się na trzy przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., tj. na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonym postawieniu nie wykazano, aby przesłanki te zostały w odniesieniu do Spółki spełnione. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób podzielić stanowiska Spółki, powielonego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, a niepoddanego ocenie w zaskarżonym postanowieniu SKO, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego przemawia konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Zdaniem Spółki przesłanka ta wyraża się w tym, że podmiot ten stanie się głównym dostawcą dla polskiego przemysłu meblarskiego i branży stolarskiej, będzie wspierał polskich producentów mebli, w tym w działalności eksportowej, co wpłynie na zwiększenie konkurencyjności, rentowności i udziału polskich producentów w rynkach światowych, a także doprowadzi do poprawy bilansu handlowego i walutowego RP. Zaś brak uruchomienia zakładu z powodów wynikających wyłącznie z procedur administracyjnych, wywołałoby – zdaniem Spółki - negatywny efekt wizerunkowy w krajowym i międzynarodowym środowisku biznesowym i mogłoby negatywnie odbić się na bieżących i przyszłych decyzjach inwestycyjnych potencjalnych (krajowych i zagranicznych) inwestorów. W ocenie Sądu I instancji, taka argumentacja nie wskazuje na szczególne i wyjątkowe okoliczności, gdyż równie dobrze mogłaby być odnoszona do każdego dużego zakładu. W tej sytuacji rygor natychmiastowej wykonalności musiałby być nadawany każdej decyzji dotyczącej dużej inwestycji, a w związku z tym stałby się regułą, a nie wyjątkiem, co pozostawałoby w sprzeczności z istotą art. 108 § 1 k.p.a. Ponadto nie sposób uznać, aby branża meblarska, na tle innych branż, miała dla gospodarki narodowej na tyle istotne znaczenie, aby można było rozważać wystąpienie w niej ciężkich strat w razie odmowy nadania rygoru pozwoleniu zintegrowanemu.
Bez wątpienia jest to istotna i potrzebna gałąź gospodarki narodowej, ale z całą pewnością nie trudno byłoby uznać, że zabezpiecza ona podstawowe potrzeby społeczne. Ponadto twierdzenia strony o stratach wizerunkowych dla polskiego przemysłu, nawet w świetle załączonych do wniosku raportów, artykułów prasowych czy listów wsparcia, mają raczej charakter hipotetyczny niż rzeczywisty.
Według Sądu I instancji, nie można także uznać, aby organy w sposób przekonujący wykazały, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia interes społeczny. Bez wątpienia w interesie społecznym mieści się utworzenie nowych miejsc pracy, lecz jak słusznie zauważyło stowarzyszenie, przesłanka ta mieści w sobie także ochronę środowiska. Wyrazem tej ochrony jest m.in. konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, które nakłada na inwestora określone obowiązki, mające zabezpieczyć środowisko przed negatywnym wpływem inwestycji na jego poszczególne elementy.
W interesie społecznym jest, poza potrzebą stworzenia nowych miejsc pracy, także to, aby Spółka - przystępując do eksploatacji zakładu – zachowała wszystkie wymogi niezbędne z punktu widzenia ochrony środowiska. Według Sądu I instancji, nie sposób podzielić stanowiska Kolegium, że w tym zakresie wystarczającym jest to, że zakład jest poddany monitoringowi ze strony różnych służb, w tym działających w zakresie ochrony środowiska, czy też obowiązki Spółki w tym zakresie zostały już ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero pozwolenie zintegrowane konkretyzuje obowiązki nałożone na Spółkę w decyzji środowiskowej, a w związku z tym istotne jest, aby były one prawidłowo określone, czemu służy m.in. kontrola instancyjna.
W skardze kasacyjnej z 26 czerwca 2023 r. Spółka, reprezentowana przez r.pr. i adwokatów zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 maja 2024 r., sygn. akt II SA/OI 692/23.
Zaskarżonemu wyrokowi w obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:
- art. 108 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA w Olsztynie, że na podstawie ww. przepisu organ odwoławczy miał obowiązek wykazać spełnienie przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a ocena dokonana przez SKO w tym zakresie była niewystarczająca, podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter uznaniowy a ocena zaistnienia przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a. nie jest kwestią wykazania, lecz argumentacji, a zatem wymaga przede wszystkim oceny a nie wykazania faktów przez organ, czemu SKO w pełni zadośćuczyniło.
Zaskarżonemu wyrokowi w obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez brak umorzenia postępowania w sprawie, podczas gdy zgodnie z normą wynikającą z ww. przepisu, w sytuacji w której przed wydaniem zaskarżonego wyroku doszło do wydania decyzji SKO, na mocy której pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne, a co za tym idzie, tymczasowy walor wykonalności pozwolenia zintegrowanego wynikający z postanowienia Starosty i utrzymującego je w mocy postanowienia SKO utracił swój byt z mocy prawa, postępowanie w przedmiocie kontroli postanowienia w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności powinno było zostać uznane za bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzone, czego Sąd I Instancji nie dostrzegł, a co skutkowało nieuzasadnioną kontrolą merytoryczną i uchyleniem postanowienia SKO i postanowienia Starosty;
- naruszenie art. 145 § 1 "ust. 1" lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a argumentacja przywołana przez SKO w uzasadnieniu nie pozwalała uznać, że zaistnienie przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a. zostało wykazane, podczas gdy SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo odniosło się i oceniło wszystkie przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., przedstawiając w tym zakresie wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawne w sposób właściwy dla uzasadnienia "decyzji o charakterze uznaniowym", co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia postanowienia SKO i postanowienia Starosty.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sadowoadministracyjnego. Ewentualnie, w przypadku uznania, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi Prokuratora oraz skargi stowarzyszenia, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Stosownie do wymogu art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie, że skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniesiono o zasadzenie od skarżących ad 1 i ad 2 na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Pismem z 31 lipca 2024 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie E. z siedzibą w B. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz tego stowarzyszenia ewentualnych kosztów według norm prawem przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że w decyzji z 24 czerwca 2019 r. nr GŚ-II.6222.11.2018.KP Starosta udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - płyt wiórowych. Po wydaniu pozwolenia zintegrowanego, wnioskiem z 25 czerwca 2019 r. Spółka, powołując się na art. 108 § 1 k.p.a., zwróciła się do organu I instancji o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W postanowieniu z 27 czerwca 2019 r. Starosta nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego. Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie w ustawowym terminie wnieśli: Prokurator Regionalny w Białymstoku, Stowarzyszenie E. oraz Stowarzyszenie I. w S..
Po rozpoznaniu wniesionych w przedmiotowej sprawie zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w dniu 2 września 2019 r. wydało postanowienie znak: SKO.60.77.2019, na mocy którego utrzymało w mocy w całości wydane przez Starostę postanowienie z 27 czerwca 2019 r., znak: GŚ-II.6222.11.2018.KP.
W dniu 27 marca 2020 r. decyzja Starosty w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego została utrzymana w mocy decyzją SKO i stała się ostateczna. Tym samym decyzja Starosty stała się wykonalna z mocy prawa, a nadany wcześniej rygor natychmiastowej wykonalności utracił moc.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt III. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc się do sposobu sformułowania tego zarzutu wskazać należy, że powołany w zarzucie przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest tzw. przepisem wynikowymi. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą być podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/19, LEX nr 3052530). W ocenianym zarzucie nie wskazano na przepis lub przepisy powiązane z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia ar. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazać należy, że sąd administracyjny nie powinien odmawiać przeprowadzenia kontroli legalności działań organów administracji publicznej, powołując się na bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji gdy skargi w niniejszej sprawie dotyczyły postanowienia w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Dotyczy to także sytuacji w której przed wydaniem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji doszło do wydania decyzji SKO, na mocy której pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne.
Należy zwrócić uwagę, że WSA w Olszynie w wyroku z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20 (orzeczenie nieprawomocne) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skarg: Stowarzyszenia I. z siedzibą w S., Stowarzyszenia Z. z siedzibą w K., Stowarzyszenia E. z siedzibą w B. i Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 27 marca 2020 r., nr SKO.60.79.2019 w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Następnie WSA w Olsztynie w wyroku z 7 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20 po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku E. sp. z o.o. z siedzibą w B. o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia I. z siedzibą w S., Stowarzyszenia Z. z siedzibą w K., Stowarzyszenia E. z siedzibą w B., Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 27 marca 2020 r., nr SKO.60.79.2019 w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20, w ten sposób, że dodał punkt III. sentencji w brzmieniu: "decyzje uchylone w punkcie I. wyroku wywołują skutki prawne do dnia uprawomocnienia się wyroku". Zdaniem WSA w Olsztynie, wniosek o uzupełnienie wyroku zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zostały spełnione przesłanki do udzielenia uczestnikowi postępowania ochrony tymczasowej.
W niniejszej sprawie, nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że postępowanie w przedmiocie kontroli postanowienia w sprawie nadania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego rygoru natychmiastowej wykonalności powinno było zostać uznane za bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzone, czego zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I Instancji nie dostrzegł, a co skutkowało w ocenie skarżącej kasacyjnie, nieuzasadnioną kontrolą merytoryczną i uchyleniem postanowienia SKO i postanowienia Starosty.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, w okolicznościach tej sprawy, nie może być zatem mowy o bezprzedmiotowości postępowania. Sytuacja w której przed wydaniem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji doszło do wydania decyzji SKO, na mocy której pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne, nie powoduje, że strona nie ma możliwości poddania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 2 września 2019 r. nr SKO.60.77.2019 w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym kontroli sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę prawo do Sądu nie można zaakceptować stanu, w którym postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego zostanie pozbawione kontroli pod względem jego zgodności z prawem.
W okolicznościach tej sprawy nie można w szczególności tracić z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), które - w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej – może prowadzić do odrzucenia wyników wykładni, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r. II OSK 1656/11, LEX 1323655). Koresponduje z tym także dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w świetle którego sądy muszą, stosując przepisy proceduralne, unikać zarówno nadmiaru formalizmu, który mógłby podważyć rzetelność postępowania, jak i nadmiernej elastyczności, która prowadziłaby do zniesienia wymogów proceduralnych ustanowionych przez prawo (zob. wyrok ETPC z 11 października 2018 r. w sprawie P. przeciwko Polsce, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo oraz postanowienie NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 343/20, LEX nr 3021691.).
Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżąca kasacyjnie, że z tego powodu, że doszło do wydania decyzji SKO, na mocy której pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne, a co za tym idzie, tymczasowy walor wykonalności pozwolenia zintegrowanego wynikający z postanowienia Starosty i utrzymującego je w mocy postanowienia SKO utracił swój byt z mocy prawa, a postępowanie w przedmiocie kontroli postanowienia w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności powinno było zostać uznane za bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji w okolicznościach tej sprawy nie miał podstaw, aby odmówić przeprowadzenia kontroli legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 2 września 2019 r. nr SKO.60.77.2019 w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, powołując się na bezprzedmiotowość postępowania.
Wyjaśnić należy, postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności może być wydane do momentu uzyskania przez decyzję główną cechy ostateczności, (zob. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 98 i n.). Nie można wykluczyć dopuszczalności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, także w trakcie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym. R. Sawuła uważa, że "Możliwość nadania nieostatecznej decyzji administracyjnej, rygoru natychmiastowej wykonalności już po wydaniu decyzji, o czym stanowi art. 108 § 2 k.p.a., została jedynie sprecyzowana w tym przepisie odnośnie formy nadania takiej cechy – przez wydanie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, a także przez wskazanie momentu, od którego takie działanie może być podjęte (po wydaniu decyzji)". (...). Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) względnie umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) spowoduje przekształcenie statusu decyzji organu pierwszej instancji w decyzję ostateczną, inne rozstrzygnięcie organu odwoławczego skutkować będzie usunięciem z obrotu decyzji nieostatecznej w całości lub w części, co także oznaczać będzie, że od tego momentu już nie można mówić o nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji" (zob. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 93).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji nie naruszył art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność wydania decyzji ostatecznej po zaskarżeniu do sądu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności nie pozbawia stron postępowania (skarżących) prawa do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli legalności tego rozstrzygnięcia, tj. prawa do uzyskania oceny, czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia prawa. Nie było też podstaw do umorzenia przez Sąd I instancji postępowania w rozpoznawanej sprawie z tego powodu, że decyzja (pozwolenie zintegrowane) została uchylona przez WSA w Olsztynie wraz z decyzją odwoławczą (orzeczenie nieprawomocne) i stało się to dopiero po zaskarżeniu do sądu administracyjnego postanowienia wydanego w sprawie rygoru, a ponadto wyrok uchylający decyzję w sprawie pozwolenia zintegrowanego nie jest prawomocny.
W piśmiennictwie wskazano, że "Wniesienie zażalenia na postanowienie nadające decyzji, zgodnie z regułą ogólna względnej suspensywności zażalenia, nie wstrzymuje wykonania postanowienia, a w istocie nie wstrzymuje wykonania decyzji opatrzonej rygorem. Decyzja nieostateczna, mimo braku upływu terminu do wniesienia odwołania albo mimo już wniesionego odwołania, podlega wykonaniu. Rozpoznanie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 108 § 2 k.p.a., stanie się ponadto bezprzedmiotowe, jeżeli od samej decyzji nie zostanie wniesione odwołanie (zob. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 94).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego, tj.: - "art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (»k.p.a.») poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie". Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt III. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie art. 145 § 1 "ust. 1" lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a argumentacja przywołana przez SKO w uzasadnieniu nie pozwalała uznać, że zaistnienie przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że w treści art. 145 § 1 p.p.s.a. nie występuje jednostka redakcyjna w postaci ust. 1. Powołany w skardze kasacyjnej przepis opisany jako "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, p.p.s.a." nie występuje w treści ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). NSA uznał, że autorzy skargi kasacyjnej mieli na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze.
Odnosząc się do tych dwóch wyżej wymienionych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że dopuszczalne jest zarzucenie w treści skargi kasacyjnej obu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją błędnej wykładni (zob. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt I GSK 511/15, LEX nr 2354110).
Nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 108 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowania tego przepisu. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym (por. wyrok NSA z 27 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5711/21, LEX nr 3766684).
Wystąpienie przesłanki ważnego interesu społecznego czy też ważnego interesu gospodarczego oczywiście nie jest kwestią wykazania, a raczej argumentacji, nie odnosi się bowiem wyłącznie do sfery faktów, lecz wymaga ich oceny dokonanej przez organ. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Spółki, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jedynie polemizuje z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu SKO. Prawidłowo Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Spółki, powielonego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, a niepoddanego ocenie w zaskarżonym postanowieniu SKO, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego przemawia konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, w planowanej i wykonywanej przez spółkę działalności na podstawie pozwolenia zintegrowanego, któremu m nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, nie wystąpiły przesłanki niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
Ma rację Sąd I instancji, że argumentacja Spółki dotycząca tego, że Spółka stanie się głównym dostawcą dla polskiego przemysłu meblarskiego i branży stolarskiej, będzie wspierała polskich producentów mebli, w tym w działalności eksportowej, co wpłynie na zwiększenie konkurencyjności, rentowności i udziału polskich producentów w rynkach światowych, a także doprowadzi do poprawy bilansu handlowego i walutowego RP, zaś nieuruchomienie zakładu z powodów wynikających wyłącznie z procedur administracyjnych, wywołałoby – zdaniem Spółki - negatywny efekt wizerunkowy w krajowym i międzynarodowym środowisku biznesowym i mogłoby negatywnie odbić się na bieżących i przyszłych decyzjach inwestycyjnych potencjalnych (krajowych i zagranicznych) inwestorów, nie wskazuje na szczególne i wyjątkowe okoliczności, gdyż równie dobrze mogłaby być odnoszona do każdego dużego zakładu. W trafnej ocenie Sądu I instancji, nie sposób uznać, aby branża meblarska, na tle innych branż, miała dla gospodarki narodowej na tyle istotne znaczenie, aby można było rozważać wystąpienie w niej ciężkich strat w razie odmowy nadania rygoru pozwoleniu zintegrowanemu.
Aby można było odpowiedzialnie rozważać możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organy administracji powinny dysponować konkretnymi danymi pozwalającym stwierdzić, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 12/18, LEX nr 2772163). Instytucja przewidziana w art. 108 § 1 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni (por. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1892/11, LEX nr 1219418).
Sąd I instancji zasadnie nie podzielił także stanowiska organów co do zaistnienia wyjątkowo ważnego interesu spółki w nadaniu rygoru wykonalności, utożsamianego przez organy głównie z ekonomicznym interesem spółki, wynikającym m.in. z ilości zaangażowania środków finansowych i ponoszonych lub też grożących stratach finansowych. Sąd I instancji nie negując treści załączonych do wniosku dokumentów dotyczących materialnej sytuacji spółki (w tym sprawozdanie finansowe, raport K. sp. z o.o., zaświadczenia, umowy, oświadczenia) zasadnie zgodził się z tym, że Spółka miała interes w uzyskaniu rygoru wykonalności i że chociażby z racji zaangażowania znacznych środków finansowych był to interes ważny, to jednak ma rację Sąd I instancji, że nie można przyjąć, aby cechował się on wyjątkowością wymaganą przez art. 108 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ I instancji rozpoznając wniosek Spółki o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego, nie miał dostatecznych podstaw do wyrażenia oceny, że którakolwiek z przesłanek nadania rygoru została wykazana przez Spółkę. Do wniosku o nadanie rygoru wykonalności Spółka załączyła szereg pism oraz dokumentów. Nie negując ich treści, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie uzasadniały one stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z wyżej omówionych przesłanek nadania rygoru. Dlatego stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie uzasadniał nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 108 § 1 k.p.a. oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało prawidłowo jego uchyleniem oraz uchyleniem postanowienia wydanego przez organ I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.