III OSK 2548/24

III OSK 2548/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 215/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 215/24 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 215/24 oddalił skargę M. K. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 6 lutego 2024 r. skarżący, w związku ze skażeniem wody bakterią Escherichia coli w Gminie W. w ubiegłym roku, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dowodów na to, że E. coli może wywoływać następujące schorzenia: 1. Zakażenia dróg moczowych; 2. Zapalenie opon mózgowych u noworodków; 3. Zatrucia pokarmowe; 4. Ropnie narządowe i zapalenie otrzewnej; 5. Zakażenia pooperacyjne; 6. Szpitalne zapalenia płuc; 7. Sepsa. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie dokumentacji naukowej, badań klinicznych lub innych źródeł, które potwierdzają związek E. coli z wymienionymi schorzeniami.
Organ w odpowiedzi z dnia 20 lutego 2024 r. wyjaśnił skarżącemu, że w jego ocenie żądanie wyrażone przez niego we wniosku nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym skarżący skierował do organu pismo z dnia 28 lutego 2024 r., zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" i powołując się na art. 17 pkt 2 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że z opisu działalności Instytutu wynika, że jednym z jego głównych celów jest promowanie zdrowia i dobrostanu społecznego poprzez udostępnianie wiarygodnych informacji naukowych oraz rozwiązań mających na celu poprawę jakości życia i zdrowia społeczeństwa. W związku z tym w ocenie skarżącego wniosek o udostępnienie informacji na temat związku bakterii Escherichia coli z różnymi schorzeniami zdrowotnymi, w tym zakażeniami dróg moczowych, zatruciami pokarmowymi itp., mieści się w zakresie działań i kompetencji Instytutu. Skarżący podkreślił, że informacje te mogą być istotne dla społeczności w kontekście profilaktyki zdrowotnej i świadomości zagrożeń związanych z występowaniem tej bakterii. W związku z tym, zdaniem skarżącego, jego wniosek mieści się w zakresie działań i kompetencji organu, który zgodnie z opisem swojej działalności ma za zadanie udostępnianie wiarygodnych informacji naukowych mających na celu poprawę jakości życia i zdrowia społeczeństwa.
Organ w odpowiedzi z dnia 8 marca 2024 r. ponownie wyjaśnił, że żądanie wyrażone we wniosku skarżącego nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podał, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 153/22 informacje z zakresu wiedzy medycznej, jak również informacje dotyczące polityki szczepień ochronnych, prawidłowości zasad funkcjonowania organów inspekcji sanitarnej, ochrony zdrowia, metod postępowania leczniczego, nie są uważane za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkiem czego organ nie jest zobowiązany do ich udzielenia.
Skarżący pismem z dnia 12 marca 2024 r. wezwał organ do uzupełnienia pisma z dnia 8 marca 2024 r. o pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, a w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały albo o podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także o możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Organ odpowiedział skarżącemu na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 18 marca 2024 r. wyjaśniając, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wydaje decyzję w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w niniejszej sprawie, w toku dotychczasowej korespondencji, organ zajął stanowisko, zgodnie z którym żądanie wyrażone we wniosku nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zaistniałej sytuacji, w związku z przywołanym przepisem, organ nie ma obowiązku wydania decyzji w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.
W piśmie z dnia 22 marca 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył przebieg postępowania oraz zwrócił się o rozstrzygnięcie przez Sąd, czy wnioskowane przez niego informacje stanowią informację publiczną oraz zażądał zwrotu poniesionych kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania w zakresie uznania, że wnioskowane przez skarżącego dane nie stanowią informacji publicznej. Organ zauważył, że wnioskowane przez skarżącego informacje sprowadzają się do żądania przedstawienia dowodów potwierdzających, że określony typ bakterii może wywoływać określone jednostki chorobowe, a zatem w ocenie organu zakres tego pytania w sposób jednoznaczny kwalifikuje się jako pytanie o stan wiedzy medycznej z jednoczesnym żądaniem zajęcia przez organ stanowiska w tej sprawie i wyrażenia opinii, która ma potwierdzić stawianą przez skarżącego hipotezę. Jak podkreślił natomiast organ, żądanie udzielenia wyjaśnień czy zajęcia stanowiska w sprawie przez organ nie mieści się w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej. W ramach dostępu do informacji publicznej nie można domagać się od organu wyrażenia opinii na dany temat, dokonywania oceny czy inicjowania działań wyjaśniających. Informacji publicznej nie może także stanowić wyartykułowane przez skarżącego sprawdzanie kompetencji organu. W związku z powyższym zdaniem organu za prawidłową należy również uznać formę przekazania stanowiska organu, bowiem w myśl art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona dla sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego organ wskazał, że wobec braku wystąpienia sytuacji opisanych w dyspozycji art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie był on zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 215/24 oddalił skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w tej sprawie nie było kwestionowane. Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego PZH - Państwowy Instytut Badawczy jest państwowym instytutem badawczym w rozumieniu przepisów ustawy o instytutach badawczych. Natomiast w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych, instytutem badawczym jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Źródłem finansowania zadań Instytutu są m.in. subwencje i dotacje, a ponadto jako państwowy instytut badawczy, organ otrzymuje dotację celową na finansowanie realizacji zleconych zadań. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie nadania Narodowemu Instytutowi Zdrowia Publicznego - Państwowemu Zakładowi Higieny statusu państwowego instytutu badawczego, przedmiotem działania Instytutu jest prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych i wdrożeniowych z zakresu nauk o zdrowiu, dostosowanych do potrzeb zdrowia publicznego oraz ochrony zdrowia, w szczególności dotyczących monitorowania i analiz stanu zdrowia ludności oraz jego uwarunkowań, organizacji systemu ochrony zdrowia, bezpieczeństwa żywności oraz sposobu żywienia i stanu odżywienia człowieka, promocji i profilaktyki zdrowia, epidemiologii i diagnostyki chorób zakaźnych, nadzoru epidemiologicznego, szczepień ochronnych, bezpieczeństwa zdrowotnego środowiska i naturalnych surowców leczniczych. Z kolei zgodnie z art. 23 pkt 1 i art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o instytutach badawczych jednym z organów instytutu badawczego jest dyrektor, do którego zadań należy w szczególności reprezentowanie instytutu na zewnątrz.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy). Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma bowiem dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych).
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że żądanie wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. nie stanowi żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Jak wskazał bowiem Sąd I instancji, skarżący we wniosku żądał "dowodów na to, że E.coli może wywoływać wymienione przez wnioskodawcę w punktach od 1 do 7 schorzenia" oraz zwrócił się o "przekazanie dokumentacji naukowej, badań klinicznych lub innych źródeł, które potwierdzają związek E.coli z wymienionymi schorzeniami", zaś aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się ona odnosić do sfery faktów (czyli do już istniejącego stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych przez organ) a nie do potwierdzania przypuszczeń z zakresu wiedzy medycznej dotyczącej skutków zakażenia określoną bakterią.
W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 20 lutego 2024 r., że żądanie wyrażone we wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący żąda przedstawienia informacji o wiedzy medycznej, co nie jest informacją o działalności organu i faktach. Sąd I instancji uznał, że stan wiedzy medycznej, czy próba dowodzenia i dokumentowania, czego w istocie oczekuje skarżący, w zakresie możliwych skutków zakażenia E.coli, czy potwierdzenia wymienionych przez wnioskodawcę konkretnych rodzajów schorzeń, jako skutków zakażenia, nie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na to, że treść wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. wskazuje, że skarżący oczekuje od organu potwierdzenia, w postaci dowodów, że E.coli może wywoływać przedstawione przez skarżącego schorzenia, to Sąd I instancji uznał, że tego rodzaju żądanie, tak jak i żądanie udostępnienia dokumentacji naukowej, czy badań klinicznych, które będą potwierdzać zawartą we wniosku tezę wnioskodawcy, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na to, że prawo do informacji o działalności podmiotu podlegającego ustawie o dostępie do informacji publicznej zakresowo obejmuje wyłącznie tę jego aktywność, w ramach której wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jak zaznaczył Sąd I instancji, w prawie do informacji publicznej nie mieści się dowodzenie możliwego związku, czy skutków określonych bakterii ze schorzeniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że nie może być wątpliwości, że gdy mowa o informacji publicznej, to należy ją odnosić do informacji o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów publicznych.
W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że żądanie wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. nie mieści się w pojęciu sprawy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyjaśnił, że pytanie o wiedzę stricte medyczną i dowody dotyczące interesujących w tym zakresie wnioskodawcę kwestii medycznych nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej. Prawo do informacji służyć ma obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne, a w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W związku z tym, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organowi nie można zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż prawidłowo poinformował on wnioskodawcę pismem z dnia 20 lutego 2024 r., a zatem w ustawowym terminie, iż żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sytuacji, gdy żądanie wniosku nie stanowi informacji publicznej, jak w niniejszej sprawie, to właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania w takim przypadku decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku określonym w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że w niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącego informacje nie są informacjami o sprawie publicznej, podczas gdy są one związane z działalnością podmiotu publicznego, tj. Instytutu Zdrowia Publicznego - PZH Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie, dotyczą one realizacji przez organ zadań i tym samym prawidłowości wydatkowania środków pozyskanych na realizację celów;
2. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że skarżący nie ma prawa do uzyskania informacji o działalności publicznej organu, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie prawa skarżącego do informacji publicznej, podczas gdy wnioskowane informacje są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Instytut Zdrowia Publicznego - PZH Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność organu, wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia M. K. informacji, ponieważ wniosek nie dotyczył informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z oceną, że zapytanie o wyniki badań naukowych nie jest informacją publiczną. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego PZH - Państwowy Instytut Badawczy jest państwowym instytutem badawczym w rozumieniu przepisów ustawy o instytutach badawczych, a źródłem finansowania zadań Instytutu są m.in. subwencje i dotacje. W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że organ jako państwowy instytut badawczy otrzymuje dotację celową na finansowanie realizacji zleconych zadań, a przedmiotem działania Instytutu jest prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych i wdrożeniowych z zakresu nauk o zdrowiu, dostosowanych do potrzeb zdrowia publicznego oraz ochrony zdrowia, w szczególności dotyczących monitorowania i analiz stanu zdrowia ludności oraz jego uwarunkowań, organizacji systemu ochrony zdrowia, bezpieczeństwa żywności oraz sposobu żywienia i stanu odżywienia człowieka, promocji i profilaktyki zdrowia, epidemiologii i diagnostyki chorób zakaźnych, nadzoru epidemiologicznego, szczepień ochronnych, bezpieczeństwa zdrowotnego środowiska i naturalnych surowców leczniczych.
W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie było podstaw prawnych do uznania, że zapytanie o przedstawienie konkretnych badań naukowych nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy zadaniem organu jest prowadzenie badań naukowych, a na realizację tego zadania otrzymuje on dotacje. Dlatego strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zapytanie o wyniki badań jest w istocie zapytaniem o realizację zadania, jakie zostało nałożone na organ i na jakie organ wykorzystuje środki publiczne. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie można uznać, że państwowy instytut naukowo-badawczy, który powinien zajmować się m.in. zagadnieniami związanymi z epidemiologią, bakteriologią, czy immunologią nie podlega w żadnym zakresie kontroli nad realizacją tych zadań.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że transparentność jest istotnym elementem wiedzy o podmiotach publicznych, sposobie realizacji nałożonych na nie zadań i wykorzystaniu środków pozyskiwanych na realizację tych celów. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wnioskowane dane są informacjami z zakresu działalności podmiotu publicznego i jako takie powinny podlegać ujawnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i wskazał m.in., że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów – czyli do już istniejącego stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych przez organ, a nie do potwierdzenia przypuszczeń z zakresu wiedzy medycznej dotyczącej skutków zarażenia określoną bakterią.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodny wniosek stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 151 p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność organu, wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji, ponieważ wniosek nie dotyczył informacji publicznej. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego błędną konstrukcję.
W odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 149 § 1 p.p.s.a." wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie paragraf pierwszy art. 149 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tymczasem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Ponadto, w stosunku do zarzutu naruszenia nieprecyzyjnie przywołanego art. 149 § 1 p.p.s.a., jak i pozostałych przepisów wskazanych w tym zarzucie, tj. art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., należy podkreślić, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1, czy § 1a, jak i art. 151 p.p.s.a., zobowiązana była bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z tym, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie powiązała ze sobą zarzuty naruszenia przepisów, z których każdy z nich ma ogólny (blankietowy) charakter i jednocześnie nie powiązała ich z zarzutem naruszenia innych przepisów, zarzut ten nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku. Ponadto w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie zarówno art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a., dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność (przewlekłość), a zatem również z tego powodu nie mógł naruszyć przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, poprzez "jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że w niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącego informacje nie są informacjami o sprawie publicznej, podczas gdy są one związane z działalnością podmiotu publicznego, tj. Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie, dotyczą one realizacji przez organ zadań i tym samym prawidłowości wydatkowania środków pozyskanych na realizację celów", a także naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, również poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i "uznanie, że skarżący nie ma prawa do uzyskania informacji o działalności publicznej organu, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie prawa skarżącego do informacji publicznej, podczas gdy wnioskowane informacje są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Instytut Zdrowia Publicznego - PZH Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie". Treść obu zarzutów, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie niezastosowanie przywołanych w nich przepisów, umożliwia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
W związku z tym, że sformułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuty dotyczą niezastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nieskutecznymi.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP okazały się niezasadne przede wszystkim z tego powodu.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.