III OSK 254/24

III OSK 254/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 504
art.83 ust.1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1454/23 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1454/23) uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2023 r., w której organ odmówił przyznania skarżącej W.K. renty rodzinnej w drodze wyjątku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r. babcia skarżącej – K.N., jako jej opiekun prawny, zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej 11 lutego 2023 r. matce skarżącej – A.K. W piśmie poinformowano, że matka skarżącej ze względu na stan zdrowia została uznana przed 18. rokiem życia za całkowicie niezdolną do pracy i otrzymywała z tego tytułu rentę. Po śmierci matki skarżącej świadczenie przestało być wypłacane i sytuacja materialna skarżącej i jej opiekunki znacząco się pogorszyła, co uzasadnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej załączonym do wniosku babcia skarżącej wskazała, że utrzymuje rodzinę z emerytury w wysokości 2408,95 zł brutto i świadczenia "500+".
Decyzją z [...] maja 2023 r. organ odmówił przyznania świadczenia. Organ wyjaśnił, że aby przyznać rentę rodzinną w drodze wyjątku muszą zostać łącznie spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.), dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, tj.: status ubezpieczonego albo członka rodziny pozostałego po ubezpieczonym, który wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na niezdolność do pracy lub wiek oraz brak niezbędnych środków utrzymania. W ocenie organu skarżąca nie spełnia ostatniej przesłanki, bowiem z tytułu umieszczenia jej w rodzinie zastępczej Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wypłaca jej opiekunowi prawnemu świadczenie pieniężne, zatem nie można uznać, że skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca działając za pośrednictwem opiekuna prawnego wniosła skargę żądając jego zmiany poprzez przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Opiekunka prawna skarżącej nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym uzyskiwane z MOPR w K. świadczenie w wysokości 765 zł przyznane w związku z umieszczeniem skarżącej w rodzinie zastępczej, gwarantuje niezbędne środki do życia. Wskazała również, że sama otrzymuje emeryturę w wysokości 2000 zł, a z kwoty tej musi opłacić koszty mieszkania, żywności, ubrań, środków czynności, a sam koszt leków zażywanych w związku z leczeniem neurologicznym, kardiologicznym i reumatologicznym to ok. 500 zł miesięcznie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy zebrano w sposób wyczerpujący, stan faktyczny sprawy uznano za w pełni wyjaśniony, a wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z FUS została przeprowadzona prawidłowo.
W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargą Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem oceniając przesłankę z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS "braku niezbędnych środków utrzymania" nie przeprowadził jakiejkolwiek oceny sytuacji życiowej skarżącej w kontekście zaspokajania chociażby jej podstawowych potrzeb. Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza tej przesłanki prowadzona przez organ musi być zawsze odnoszona do okoliczności rozpatrywanej sprawy i nie może opierać się jedynie na mechanicznym powołaniu się przez organ na okoliczność wypłacania wnioskodawcy świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, ponieważ istotne znaczenie mają też elementy współkształtujące konkretną sytuację finansową osoby wnioskującej o świadczenie (np.: koszty utrzymania, koszty leczenia).
Odwołując się do poglądów judykatury Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawodawca celowo - aby jak najbardziej zindywidualizować ocenę danego przypadku - posłużył się w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęciem niedookreślonym "braku niezbędnych środków", a nie kryterium kwotowym. Podkreślił, że odniesienie się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do wysokości minimalnej emerytury lub renty nie może być traktowane jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Sąd pierwszej instancji przyznał co prawda, że kwota dochodu przypadającego na osobę w rodzinie skarżącej jest większa niż kwota minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy (wysokość na dzień 1 marca 2023 r.), aczkolwiek takie porównanie nie może być jedynym kryterium zmierzającym do ustalenia, czy skarżąca ma zapewnione niezbędne środki do utrzymania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2023 r. poz. 1634, z późn., zm.), dalej jako P.p.s.a., to jest art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, poprzez przyjęcie w zakresie przesłanki posiadania niezbędnych środków utrzymania, że wówczas małoletnia skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji wówczas małoletnia skarżąca posiadała niezbędne środki utrzymania zgodnie z ugruntowanym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego;
2) na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2185) poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że wówczas małoletnia skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny, która prowadzi do wniosku, że małoletnia wówczas skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przedłożonej dokumentacji i posiadanej przez organ z urzędu, miała zapewnione niezbędne środki utrzymania zgodnie z ugruntowanym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi organ stwierdził, że wykładnia przesłanki "posiadania niezbędnych środków utrzymania" została dokonana przez organ prawidłowo i w oparciu o aktualne orzecznictwo NSA, z którego wynika, że zasadnym jest zestawianie wysokości dochodu z wysokością najniższej emerytury, ponieważ pozwala to na wykazanie braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. W rozpoznawanej sprawie na osobę w rodzinie na dzień wydania decyzji przypadała kwota 1596,97 zł brutto, natomiast wysokość najniższej emerytury wynosiła 1588,44 zł brutto, a tym samym należy uznać że zasadnie organ dokonał wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca osobiście wniosła o jej oddalenie w całości i przyznanie renty w drodze wyjątku wskazując na swoją trudną sytuację materialną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ dokonał automatycznej oceny przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez odniesienie kwoty dochodu przypadającego na osobę w rodzinie skarżącej do najniższej emerytury bez dokonania indywidualizacji oceny okoliczności rozpoznawanej sprawy i stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona, bowiem dochód na osobę w rodzinie skarżącej jest wyższy niż wysokość najniższej emerytury.
Z regulacji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynika, że przesłanki określone w tym przepisie, warunkujące przyznanie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku, muszą być spełnione łącznie. Stosownie do treści art. 124 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania. W szczególności powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" każdorazowo należy odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, a więc do sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Automatyczne odnoszenie wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie skarżącej do wysokości świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym nie jest właściwym postępowaniem, ponieważ w ten sposób organ ocenia przesłankę "braku niezbędnych środków utrzymania" w oderwaniu od okoliczności, które mogą istotnie wpływać na wysokość dochodu na konkretną osobę w rodzinie np. kosztów leczenia lub dodatkowych kosztów utrzymania członka rodziny. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wskazał, że do przyznania świadczenia konieczne jest wykazanie dochodów na członka rodziny nie przekraczających kwoty najniższego świadczenia w trybie zwykłym, ani nie określił żadnego innego kryterium kwotowego. Posłużenie się pojęciem nieostrym w tym przypadku miało służyć jak najszerszej indywidualizacji decyzji (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1510/17, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 527/20, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3898/21).
Rzeczywiście w orzecznictwie NSA, jak wskazuje organ, kilkukrotnie skład sędziowski rozpoznając sprawę dotyczącą przyznania świadczenia w drodze wyjątku korzystał przy ocenie przesłanki "braku niezbędnych środków" z metody porównania dochodu na osobę w rodzinie z wysokością najniższej emerytury. Nie sposób jednak uznać, że metoda ta stała się ogólną zasadą przyjętą przez sądy administracyjne w szczególności gdy spór prawny dotyczy świadczeń w drodze wyjątku. W związku z powyższym należy przyjąć istnienie metody porównawczej jako pomocniczego narzędzia przy ocenie przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania", jednakże przy każdorazowym uwzględnieniu innych okoliczności sprawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska godziłoby w zasadę indywidualizacji decyzji.
W okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy brak jest zatem podstawy do tego, aby odmówić skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku tylko z tego powodu, że dochód na jedną osobę w jej rodzinie przekraczał kwotę minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, bez uwzględnienia faktu ponoszenia zwiększonych wydatków przez babcie skarżącej w związku z jej stanem zdrowia. Ubóstwo jest zjawiskiem społecznym polegającym na braku dostatecznych środków materialnych do zaspokajania potrzeb życiowych jednostki lub rodziny i jest zależne od wielu czynników. W związku z tym kwota minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie może stanowić uniwersalnego odniesienia do każdego, indywidualnego przypadku dotyczącego świadczenia w drodze wyjątku.
Trzeba również ponownie podkreślić istotę art. 107 § 3 K.p.a. zgodnie z którym "[u]zasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Słusznie WSA w Warszawie przyjął, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył powołany przepis. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ wskazał jednie, że skarżąca posiada niezbędne środki do utrzymania, ponieważ jej babcia uzyskuje świadczenie z MOPS w K. z tytułu umieszczenia skarżącej w pieczy zastępczej – a takie wyjaśnienie nie może w ocenie NSA zostać uznane za spełniające wymogi. Organ nie wyjaśnił w swojej decyzji, czy uwzględnił w swoich obliczeniach dochodu na członka rodziny fakt, że babcia skarżącej jest osobą starszą i schorowaną, a okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla sprawy.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.