III OSK 2538/24

III OSK 2538/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 430/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-07-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art.22 ust.2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.147 §1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 430/24 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego rozwiązania stosunku pracy z radnym Rady Powiatu [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Powiatu [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 430/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Pajęczańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr PNIK-I.4131.313.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego rozwiązania stosunku pracy z radnym Rady Powiatu Pajęczańskiego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 30 stycznia 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi wystąpił do Rady Powiatu Pajęczańskiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym Powiatu Pajęczańskiego – J. R.
W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że radny J. R. jest zatrudniony w Pajęczańskim Biurze Powiatowym ARiMR na stanowisku Kierownika [...] na podstawie aktu powołania na czas nieokreślony. Dyrektor podkreślił, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu, lecz zmiana koncepcji zarządzania biurem powiatowym, która nastąpiła w styczniu 2024 r.
Rada Powiatu Pajęczańskiego uchwałą z 15 marca 2024 r. nr 452/LXXV/24 odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu Pajęczańskiego J. R., którego pracodawcą jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Łódzki Oddział Regionalny.
W uzasadnieniu uchwały rada, odwołując się do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, zwana dalej: "u.s.p.") wskazała, że rada powiatu obligatoryjnie odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podniosła nadto, że w ramach toczącego się postępowania wyjaśniającego Przewodniczący Rady Powiatu pismem z 12 lutego 2024 r. wystąpił do radnego z prośbą o wskazanie czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. W odpowiedzi na powyższe radny poinformował, iż przyczyna podana przez wnioskodawcę jest niezgodna z rzeczywistością i ma związek z wykonywaniem mandatu radnego. Zdaniem radnego rozwiązanie stosunku pracy jest wynikiem dyskryminacji z powodu przynależności politycznej. Radny zaprzeczył, aby powyższe wynikało ze zmiany koncepcji zarządzania biurem powiatowym. W związku z wątpliwościami w sprawie, pismem z 28 lutego 2024 r., Przewodniczący Rady Powiatu skierował prośbę do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi o sprecyzowanie na czym polega zmiana koncepcji zarządzania biurem powiatowym, uzasadniająca rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi odmówił udzielenia szczegółowych informacji w tym zakresie, wskazując na brak podstawy prawnej do uwzględnienia prośby w przedmiocie doprecyzowania uzasadnienia rozwiązania stosunku pracy z radnym. W ocenie Rady Powiatu, z uwagi na fakt, iż pracodawca odmówił doprecyzowania przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym, istnieją podstawy do uznania, że powodem rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
W dniu 9 kwietnia 2024 r. Wojewoda Łódzki poinformował organ powiatu o wszczęciu postępowania w celu kontroli legalności uchwały.
Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr PNIK-I.4131.313.2024, na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p., stwierdził nieważność uchwały nr 452/LXXV/24 Rady Powiatu Pajęczańskiego z 15 marca 2024 r.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat Pajęczański wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i motywy, którymi kierował się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy sam wniosek Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi skierowany do rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w swej treści jest bardzo ogólny i nie pozwala ustalić faktycznych, konkretnych przyczyn leżących u podstaw zamiaru rozwiązania z nim stosunku pracy. Wnioskodawca stwierdził jedynie, że J. R. jest zatrudniony w Pajęczańskim Biurze Powiatowym ARiMR na stanowisku Kierownika [...] na podstawie aktu powołania na czas nieokreślony. Dyrektor podkreślił, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu, lecz zmiana koncepcji zarządzania biurem powiatowym, która nastąpiła w styczniu 2024 r. Powołane przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie zostały w żaden sposób udokumentowane, czy wykazane. Pracodawca nie przedstawił także faktów, wskazujących, że istotnie doszło do zmiany w koncepcji działania oddziałów ARMiR czy tez samej Agencji z których wynika, nieprzydatność radnego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Takie ogólne stwierdzenia jak przedstawione we wniosku uniemożliwiają jego ocenę w świetle przesłanek określonych w art. 22 ust. 2 u.s.p. Wskazane przez organ przesłanki, które stanowiły podstawę złożenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym muszą bowiem być rzeczywiste. Nie jest dopuszczalne, aby składający przedmiotowy wniosek podawał inne powody niż faktycznie te, którymi kierował się podejmując zamiar rozwiązania stosunku pracy i jednocześnie przyczyny te nie podlegałyby kontroli radnych. Tym samym nie jest wystarczające tak jak to uczynił wnioskodawca we wniosku wskazanie, że powód rozwiązania stosunku pracy z radnym nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego oraz ogólne stwierdzenie, że nastąpiła zmiana koncepcji zarządzania biurem powiatowym. Zaakceptowanie takiego stanowiska czyniłoby ocenę merytoryczną, jaką powinna przeprowadzić rada powiatu przed podjęciem uchwały w oparciu o kryteria określone w art. 22 ust. 2 u.s.p. iluzoryczną, tak jak i ochronę stosunku pracy radnego wynikającą z tego przepisu. To nie na radnych wchodzących w skład rady powiatu spoczywa obowiązek ustalania, jakie przesłanki przemawiają za przyjęciem, że zmiana na kierowniczym stanowisku w danym zakładzie pracy przyczyni się do osiągnięcia lepszych wyników pracy. Wnioskodawca we wniosku winien przedstawić okoliczności uzasadniające taką zmianę, np. nowe wymagania w stosunku do pracownika co do posiadanych umiejętności w związku z koniecznością realizacji nowych zdań lub dotychczas osiągniętych niezadawalających wyników. To wnioskodawca jako pracodawca posiada w tym zakresie stosowną wiedzę, którą winien przekazać radzie w składanym wniosku (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gp 16/21, dostępny w CBOSA). Za celowe należy uznać w tej sytuacji działania podjęte przez radę, zmierzające do uzyskania wiedzy na temat konkretnych przyczyn zamiaru rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym, polegające na wystosowaniu prośby do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi o sprecyzowanie na czym polega zmiana koncepcji zarządzania biurem powiatowym, uzasadniająca rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zaniechanie złożenia wyjaśnień przez pracodawcę pozostawiło radę w sytuacji, w której zobowiązana była on do odniesienia się do wniosku pracodawcy, nie znając konkretnych powodów zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z radnym i nie mogąc w tej sytuacji wykluczyć, że podstawą zamiaru rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. W tej sytuacji brak uzasadnienia wskazującego na rzeczywiste istnienie podwodów, na które wskazywał pracodawca w złożonym wniosku w istocie uniemożliwił radzie ocenę czy w sprawie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 22 ust. 2 u.s.p. zobowiązujące organ do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązane stosunku pracy z radnym.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, to nie rada powiatu miała obowiązek wykazania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, a pracodawca. Podejmując swoje rozstrzygnięcie rada uwzględniła także oświadczenie złożone przez radnego, w którym wskazał on na czysto polityczny charakter jego zwolnienia z zajmowanego stanowiska. Zatem w tak przedstawionym materiale dowodowym rada zasadnie skonstatowała, że w sprawie występuje pozorność podstaw wskazanych przez pracodawcę; wniosek o wyrażenie zgody i brak dokumentacji oraz argumenty powołane przez pracodawcę nie wystarczają do przyjęcia tezy, że zamiar rozwiązania stosunku pracy nie jest w żaden sposób związany z wykonywaniem przez radnego mandatu. Nie dające się usunąć wątpliwości co do rzeczywistych motywów pracodawcy były w ocenie sądu wystarczające do przyjęcia ich pozornego charakteru i odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zwrócić należy nadto uwagę, że rada nie ma obowiązku prowadzenia postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania rzeczywistych, uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może mieć charakteru blankietowego i winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.
Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru motywy, dla jakich podjęto uchwałę na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. wynikają z treści jej uzasadnienia. Rada uznała, że ogólnikowość wniosku pracodawcy przemawia za przyjęciem, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy związane jest ze sprawowaniem funkcji radnego, co wyklucza możliwość wyrażenia na nie zgody przez radę powiatu.
Końcowo Sąd wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu nr LXXV/24 z LXXV Sesji Rady Powiatu Pajęczańskiego wynika, że radny J. R. został odwołany przez Dyrektora ARiMR z funkcji Kierownika [...] ARiMR przed podjęciem przez radę uchwały w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego rozwiązania stosunku pracy z radnym. Tymczasem art. 22 ust. 2 u.s.p. wymaga uprzedniej zgody rady powiatu na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, co oznacza, że pracodawca ma obowiązek wystąpienia do rady powiatu o podjęcie stosownej uchwały, zanim wypowie umowę o pracę. W niniejszej sprawie nie dopełniono tego obowiązku, albowiem pracodawca odwołał radnego z pełnionej funkcji po złożeniu stosownego wniosku do rady, a przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym bez zgody rady, stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa, uprawniając pracownika do wystąpienia przeciwko pracodawcy z roszczeniami wynikającymi z kodeksu pracy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wskazane w nim podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały i dlatego uchylił je na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ogólnikowość wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przemawia za przyjęciem, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy związane jest ze sprawowaniem funkcji radnego, co wyklucza możliwość wyrażenia na nie zgody przez radę w świetle przesłanek określonych w art. 22 ust. 2 u.s.p.
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr PNIK-I.4131.313.2024, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego rozwiązania stosunku pracy z radnym Rady Powiatu Pajęczańskiego, w sytuacji, w której nie zachodziły ku temu przesłanki.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Pajęczański wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem kontroli sądowej (skargi do WSA w Łodzi) było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr PNIK-I.4131.313.2024, które zostało uchylone ze względu na naruszenie prawa tj. art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p., gdyż nie zachodziły wskazane w nim podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały. Jednak skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów w zakresie wykładni bądź zastosowania tego przepisu. Tym samym strona skarżąca nie zakwestionowała oceny Sądu, iż organ nadzoru naruszył art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p. wydając zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze.
Odnośnie skargi kasacyjnej przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że art. 22 ust. 2 u.s.p. "zobowiązuje radę powiatu do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko wówczas, gdy podstawą wniosku pracodawcy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego jego mandatu. (...) Możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę, uzależniona jest wyłącznie od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Czytając a contrario art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, brak takiego związku uniemożliwia radzie odmówienie żądanej zgody. Celem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest jedynie zapewnienie radnemu nieskrępowanej możliwości prezentowania własnych poglądów w trakcie pełnienia mandatu, a nie bezwzględna ochrona jego stosunku pracy. Celem tym nie jest zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje, gdyż to stawiałoby ją ponad prawami innych pracowników będących w tożsamej sytuacji, godząc tym samym w zasadę równości."
Otóż przedstawione rozumienie tego przepisu nie odbiega od przyjętego przez Sąd I instancji. Jak stwierdził WSA w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "można obecnie uznać za dominujący odmienny pogląd prawny (...), że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (zob. mi. in. wyroki NSA: z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21; z 31 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3615/21, z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21, z 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2007/21, dostępne w CBOSA). Taka wykładnia wskazuje na to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (zob. wyrok NSA z 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2532/17, dostępny w CBOSA)".
Również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela takie rozumienie art. 22 ust. 2 u.s.p. Szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., a uzależniająca rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada powiatu wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. Zatem aby gwarancja skutecznego i bezpiecznego sprawowania funkcji publicznej przez radnego i jego ochrona przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów związanych ze sprawowanym mandatem nie była iluzoryczna, konieczne jest, by pracodawca, występując do rady powiatu z wnioskiem opartym na art. 22 ust. 2 u.s.p., precyzyjnie określił i wykazał rzeczywisty charakter powodów zamierzonego rozwiązania stosunku pracy. Oczywistym jest bowiem, że pracodawca, zamierzając zwolnić radnego z pracy nie powoła się z reguły w uzasadnieniu wprost na okoliczności związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Ograniczenie się przez radę powiatu do jedynie formalnego badania, czy wśród podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym, wskazanych przez pracodawcę powołano expressis verbis zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego pozbawiałoby jakiegokolwiek znaczenia ochronę wynikającą z art. 22 ust. 2 u.s.p.
Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że treść zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 u.s.p. w odniesieniu do kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jako błędne wskazuje bowiem, że "ogólnikowość wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przemawia za przyjęciem, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy związane jest ze sprawowaniem funkcji radnego" – co zadecydowało o nieprawidłowym zastosowaniu w sprawie wskazanego w treści zarzutu przepisu. Jednak ta postać podstawy kasacyjnej – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego - nie została podniesiona w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej. Co więcej Sąd I instancji nie stwierdził, że "ogólnikowość wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przemawia za przyjęciem, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy związane jest ze sprawowaniem funkcji radnego". Prawidłowo jedynie zwrócił uwagę, że to nie rada powiatu miała obowiązek wykazania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radną, lecz pracodawca. Rada powiatu nie może prowadzić postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę we wniosku, oświadczenia radnego, faktów powszechnie znanych, jak również powinna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (zob. także wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3827/21). Zdaniem rady powiatu oraz Sądu I instancji ogólność złożonego wniosku o wyrażanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym uniemożliwiało weryfikację przyczyn rozwiązania stosunku pracy.
Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z podniesionych zarzutów. Otóż wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 147 § 1 ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że Sąd I instancji nie orzekał i nie mógł w niniejszej sprawie orzekać na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Podstawą prawną wyrokowania przez Sąd I instancji był art. 148 p.p.s.a., który ma zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi na akt nadzoru, w tym przypadku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Wniosek Powiatu Pajęczańskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.