III OSK 2535/24

III OSK 2535/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 849/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-06-24
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 270, art. 272 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej adwokata M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 849/24 o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2680/21 w sprawie ze skargi J.M. i D.M. na uchwałę Zarządu [...] z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr 855/2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 849/24, odrzucił skargę adwokata M.M. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2680/21 w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w sprawie ze skargi J.M. i D.M. na a uchwałę Zarządu [...] z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr 855/2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem referendarza sądowego WSA w Warszawie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SPP/Wa 237/21 przyznano J.M. prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie wyznaczyła pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącej adwokata M.M.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2680/21 uwzględnił wniesioną skargę.
Następnie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2680/21, referendarz sądowy WSA w Warszawie przyznał adwokatowi M.M. kwotę 240 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł, stanowiącą 23% podatku od towarów i usług, łącznie 295,20 zł, na podstawie art. 250 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oraz § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).
Od orzeczenia tego pełnomocnik z urzędu nie wniósł sprzeciwu.
W dniu 4 czerwca 2024 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, adwokat M.M. złożył, na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 270, art. 272 § 1 i 2, art. 50 § 1 w zw. z art. 276 P.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2680/21.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że podstawę orzeczenia z dnia 5 sierpnia 2021 r. stanowił § 4 ust. 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu. Następnie podniósł, że wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt SK 90/22, opublikowanym w dniu 4 marca 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 300), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 2 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w zakresie, w jakim określa ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Pełnomocnik zaznaczył, że w odniesieniu do możliwości wznowienia postępowania w sprawie prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej podstawę prawną żądania wzruszenia w drodze wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a do postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, czyli art. 272 § 2, art. 275, art. 276, art. 278-285 P.p.s.a. W ocenie pełnomocnika, w związku z tym, że § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. stanowiły materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, to derogacja trybunalska wynikająca z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia zastosowanie art. 272 § 1 P.p.s.a. i wznowienie postępowania w zakresie, w jakim zakończone zostało postanowieniem. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że został zachowany trzymiesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie, o którym mowa w art. 272 § 2 P.p.s.a.
Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 276 zdanie pierwsze P.p.s.a., uznał, że skarga o wznowienie postępowania, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 270 P.p.s.a., w przypadkach przewidzianych w dziale VII tej ustawy, dotyczącym wznowienia postępowania, można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym dotyczy to zakończenia postępowania wszczętego przed sądem administracyjnym na skutek wniesienia skargi, w rozumieniu art. 52 P.p.s.a., albo wniosku, o jakim mowa w art. 63 P.p.s.a. A zatem, powołany przepis dotyczy prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Do takich orzeczeń należą wyroki, tj. orzeczenia, które rozstrzygają sprawę merytorycznie (art. 132 P.p.s.a.) oraz postanowienia, które w inny sposób kończą postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 160 - 165 P.p.s.a., art. 173 § 1 P.p.s.a.). WSA w Warszawie podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 168/22, wskazał, że w art. 270-285 P.p.s.a. brakuje bezpośredniej podstawy prawnej do wzruszenia, w trybie wznowienia postępowania, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania.
W rozpoznawanej sprawie adwokat M.M. domaga się wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2680/21 w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powyższe postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie sądowe, a jedynie postanowieniem incydentalnym, którego przedmiotem było rozpoznanie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za podjęte czynności w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia nie stanowi bowiem wniosku z art. 63 P.p.s.a., nie wszczyna sprawy sądowoadministracyjnej, a więc postępowanie w tym przedmiocie ma charakter wyłącznie incydentalny. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia nie ma przymiotu samodzielności i odrębności, jest bowiem związane ze skargą do sądu administracyjnego. Postanowienie rozstrzygające żądanie przyznania wynagrodzenia nie kończy więc postępowania sądowego i z tego względu nie może być przedmiotem skargi o wznowienie postępowania.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się adwokat M.M., wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1. art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowią one podstawy żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w ramach którego wydano prawomocne orzeczenie niekończące postępowania (tj. postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia z pomoc prawną świadczoną z urzędu), którego podstawę prawną stanowiły przepisy uznane następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, podczas gdy w takiej sytuacji przepisy te należy interpretować przy uwzględnieniu normy z art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, tj. w taki sposób, aby zapewnić nieograniczoną możliwość wzruszenia orzeczeń wydanych w oparciu o niekonstytucyjne przepisy prawa - a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu w niniejszej sprawie;
2. art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 3 w zw. z art. 276, art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji - polegające na odrzuceniu skargi o wznowienie w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania wynikało ze stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisów, na podstawie których wydano postanowienie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Wa 2680/21, a podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 190 ust. 4 Konstytucji stosowany bezpośrednio, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia skupił się wyłącznie na charakterze postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu świadczenia pomocy prawnej z urzędu, pomijając przy tym całkowicie okoliczność, że podstawą żądania wznowienia jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Sąd nie rozważył przy tym skutków, jakie dla orzeczenia sądu administracyjnego kształtującego sytuację jednostki niesie wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, stanowi zatem podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania po to, aby przywrócić stan zgodności z Ustawą Zasadniczą. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Z tego względu, w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją. W tym kontekście należy przypomnieć - co uszło uwadze Sądu I instancji w zaskarżonym postanowieniu - że w przywołanej uchwale składu 7 Sędziów NSA z 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10, wskazano, że przepis art. 272 § 1 P.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak w przepisach art. 270-285 P.p.s.a. bezpośredniej podstawy do wzruszenia, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w tej sprawie, które zostało wydane na podstawie przepisu prawnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, nie może wyłączać dopuszczalności wzruszenia takiego postanowienia. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Zawarte w art. 190 ust. 4 Konstytucji odesłanie do zasad i trybu wznowienia postępowania czy uchylenia rozstrzygnięcia, określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, nie może być rozumiane jako wyłączające bezpośrednie stosowanie tego przepisu w rozumieniu art. 8 ust. 2 Konstytucji, gdy odpowiednie procedury nie obejmują pełnego zakresu art. 190 ust. 4, to jest w sytuacji, gdy przepisy procesowe określają zasady i tryb wzruszania prawomocnych rozstrzygnięć, lecz nie wprowadzają wprost możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w danej sprawie, wydanego na stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjnej podstawie prawnej.
Przyjęcie przez WSA wykładni, zgodnie z którą przepisy regulujące wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie pozwalają na wznowienie postępowania, w którym wydane zostało orzeczenie oparte na przepisach uznanych następnie przez TK za niekonstytucyjne, stanowi naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez bezpodstawne zawężenie zakresu jego zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę o wznowienie postępowania. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola daje podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy za dopuszczalne należy uznać wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu przez profesjonalnego pełnomocnika.
Co do zasady jednolicie uznaje się w orzecznictwie i doktrynie, że instytucja wznowienia postępowania uregulowana w P.p.s.a. nie ma zastosowania do postanowień o charakterze procesowym (incydentalnym), które nie kończą postępowania. (tak J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 270).
Pewne odstępstwo od powyższego stanowiska przejawia postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. I GZ 2/06. W jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na gruncie wykładni Trybunału Konstytucyjnego (wyrażonego w postanowieniu z dnia 2 marca 2004 r., S 1/04 oraz w wyroku z dnia 27 października 2004 r., SK 1/04), co do znaczenia i zakresu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przy jednoczesnym uwzględnieniu art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, można przyjąć, że brak w art. 270–285 P.p.s.a. bezpośredniej podstawy do wzruszenia, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w tej sprawie, które zostało wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, nie może wyłączać dopuszczalności wznowienia takiego postanowienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, należy przychylić się do prokonstytucyjnej wykładni art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Rozumienie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zaprezentował już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2004 r., SK 1/04, w którym wprost zaznaczono, że przepisy poszczególnych ustaw proceduralnych nie mogą ograniczać konstytucyjnego prawa jednostki do wzruszenia orzeczeń wydanych na podstawie derogowanych przez Trybunał przepisów. Mając to na uwadze, treść powołanego przepisu Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Norma ta bowiem statuuje prawo adresata orzeczenia w postaci uprawnienia do uruchomienia działań ukierunkowanych na możliwość ponownego rozpoznania uprzednio zakończonej w danym postępowaniu sprawy objętej takim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Swoboda ustawodawcy zwykłego w zakresie ukształtowania przepisów danego postępowania (czyli tego w którym między innymi zapadło prawomocne orzeczenie sądowe) w zakresie wdrażającym przewidziany w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP standard jest w tym przypadku zawężona wyłącznie do "zasad" i "trybu", a nie reglamentowania stosowania tego standardu konstytucyjnego. Inaczej rzecz ujmując, to nie przepisy danej ustawy procesowej, lecz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyznacza obszar (sferę) dopuszczalnej "wzruszalności" sądowych lub administracyjnych aktów/czynności stosowania prawa względem ich adresatów. Podobnie w tej materii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz.81), stwierdzając, że: "(.) wzruszalność aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP. Ustawa zwykła ma zatem określać jedynie zasady i tryb wznawiania postępowania. To bowiem Konstytucja RP przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel w trybie procedur ukształtowanych w ustawach". Dalej w uchwale tej NSA wskazał, że "przepis art. 272 § 1 P.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowanie sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny w danej sprawie".
Ustrojodawca w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP expressis verbis przewidział wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym. Nie powinno więc ulegać wątpliwości, że użyty w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zwrot "prawomocne orzeczenie sądowe" obejmuje zarówno wyrok, jak i postanowienie sądu, mające wspólną dla nich cechę prawomocności, a także orzeczenia z nimi w skutkach zrównane, jak np. niezaskarżone sprzeciwem postanowienie referendarza sądowego wojewódzkiego sądu administracyjnego o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, które ma skutek prawomocnego orzeczenia sądu (art. 259 § 3 w związku z § 1 i art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).
W przepisach P.p.s.a. w art. 270 przewidziano, że można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem, a także można żądać wznowienia postępowania, zgodnie z art. 272 § 1 w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie.
Powołane przepisy art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a., odczytywane w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uzasadniają przyjęcie, że instytucja wznowienia postępowania z powodu orzeczenia Trybunału może znaleźć zastosowanie w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie aktu uznanego za niekonstytucyjny w ramach postępowania umożliwiającego zmianę lub uchylenie takiego orzeczenia i jednocześnie kończącego postępowanie w przedmiocie objętym tym właśnie orzeczeniem sądowym, niekończącym postępowania w sprawie sądowoadministarcyjnej sensu stricto. Z perspektywy konstytucyjnej chodzi bowiem o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie, jak się okazało, niekonstytucyjnego przepisu, w ramach "danego postępowania", czyli tego postępowania, w którym orzeczenie to zapadło, kończąc w ten sposób to właściwe dla jego podjęcia postępowanie. Akceptacja stanowiska o niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem niekończącym postępowania w danej sprawie, wydanego na stwierdzonej przez Trybunał niekonstytucyjnej podstawie prawnej, prowadziłaby do braku możliwości wykonania wyroku Trybunału, a ponadto zostałby zakwestionowany cel art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jakim jest przywrócenie stanu konstytucyjności konkretnego orzeczenia.
Ustawodawca, odmiennie niż przyjął to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie wykluczył stosowania instytucji wznowienia postępowania do spraw o charakterze incydentalnym lub kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej w sposób merytoryczny, prawomocnych orzeczeń sądowych.
W świetle prawidłowo rozumianego brzmienia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a. jako pozbawione dostatecznych podstaw należy zatem postrzegać uzależnianie dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym od charakteru lub formy prawomocnego orzeczenia sądowego, które ma zostać wzruszone, wykluczając z nich postanowienia niekończące co do istoty postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. Tak daleko idącego ograniczenia na gruncie prawa pozytywnego prawodawca nie wyraził.
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu jakkolwiek pozostaje w bezpośrednim związku z główną sprawą sądowoadministracyjną skarżącej i niekiedy, tak jak w analizowanej sytuacji, materializuje się w postaci rozstrzygnięcia, tj. postanowienia wyodrębnionego jako orzeczenie sądowe, które nie zapada w głównej sprawie, a więc co do istoty. To w ujęciu procesowym ma odrębny tryb i przedmiot oraz odmiennego w stosunku do strony skarżącej, adresata. W takim ujęciu jest to odrębna sprawa, w której wydane orzeczenie kształtuje sytuację prawną innego podmiotu niż strona postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 P.p.s.a.
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej inicjowane jest na podstawie wniosku osoby ustanowionej pełnomocnikiem z urzędu, składanym w imieniu własnym, który musi zawierać stosowne oświadczenie tej osoby, np. adwokata (art. 254 § 1 P.p.s.a. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przez adwokata z urzędu – Dz. U. z 2019 r., poz. 18). Wniosek ten, zważywszy na odmienny niż strona skarżąca, podmiot w sprawie sądowoadministracyjnej wszczyna postępowanie sądowe właściwe dla przedmiotu tego wniosku (por. art. 63 w związku z art. 64 w związku z art. 254 § 1 P.p.s.a.). Pozwala ono na jego merytoryczne rozpoznanie i wydanie postanowienia rozstrzygającego co do wspomnianych kosztów.
W sprawie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wywołanej tego rodzaju wnioskiem, orzeka co do zasady referendarz sądowy, którego postanowienia - jeżeli nie wniesiono sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony - mają skutki prawomocnego orzeczenia sądu (art. 258 § 2 pkt 8 w związku z art. 259 § 3 P.p.s.a.). Jednocześnie ustawodawca expressis verbis przyznał osobie ustanowionej pełnomocnikiem z urzędu (m.in. adwokatowi) prawo do zaskarżenia orzeczenia, w tym postanowienia rozstrzygającego co do wniosku o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy (art. 259 § 1 i art. 258 § 4 P.p.s.a.). Wydawane w tej sprawie orzeczenie sądowe (postanowienie) przyznające wynagrodzenie w określonej kwocie pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy albo odmawiające przyznania takiego wynagrodzenia, odnosi się co do istoty (ma charakter merytoryczny), która stanowi obowiązek zwrotu kosztów zastępstwa procesowego adwokatowi ustanowionemu z urzędu. Kształtują one bowiem bezpośrednio sytuację prawną ustanowionego pełnomocnika i są uzależnione wyłącznie od jego działań procesowych w zakresie ubiegania się o tego rodzaju koszty, a nie od działań procesowych strony postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, którą on reprezentuje na zasadach prawa pomocy. Znaczenia tak rozumianej istoty postanowienia w sprawie o wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu wzmacnia okoliczność, że orzeczenie sądowe w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą zainicjowaną środkiem prawnym wniesionym przez stronę skarżącą w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. oraz jej ewentualnym kontynuowaniem w postępowaniu ze skargi kasacyjnej.
Należy mieć na uwadze, że postanowienie wydane w przedmiocie kosztów udzielonej, lecz nieopłaconej pomocy prawnej określa stosunek materialnoprawny w relacji pełnomocnik z urzędu oraz Skarb Państwa. Strona podmiotowa takiego orzeczenia sądowego jest zatem inna niż w przypadku orzeczeń sądowych zapadłych na skutek środków prawnych wniesionych przez strony postępowania w rozumieniu art. 32 P.p.s.a.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że wadliwa była ocena prawna Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności złożonej przez adwokata skargi o wznowienie postępowania w odniesieniu do jego własnego zakresu sprawy dotyczącej przyznania wynagrodzenia za pomoc prawną przez niego udzieloną w charakterze pełnomocnika z urzędu w sprawie skarżącej. Skarga o wznowienie postępowania wniesiona przez pełnomocnika, w odniesieniu do należnego mu wynagrodzenia przyznanego w postanowieniu o kosztach pomocy prawnej świadczonej z urzędu podlega zatem rozpoznaniu w trybie właściwym dla wznowienia postępowania na zasadzie art. 272 § 1 P.p.s.a. i jako taka nie jest niedopuszczalna z uwagi na przedmiot zaskarżenia. Postępowanie w sprawie przyznania wynagrodzenia dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu może zostać objęte trybem opisanym w Dziale VII P.p.s.a., pod warunkiem zaistnienia ustawowej podstawy wznowienia (art. 280 § 1 P.p.s.a.).
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sprawy dotyczące prawa pomocy wolne są od opłat sądowych, zarówno w zakresie ubiegania się o przyznania tego prawa (art. 243 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.), jak i zaskarżania rozstrzygnięć wydawanych na tym polu (art. 261 P.p.s.a.). Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (składany w imieniu własnym przez osobę, która świadczyła z urzędu tego rodzaju pomoc) należy traktować w sposób tożsamy, tzn. przyjmując, że jest on wolny od opłat sądowych, w tym wpisu. Ustawodawca w ramach art. 261 w związku z art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wprost przewidział, że w sprawie prawa pomocy mieści się wydawanie postanowień o przyznaniu wynagrodzenia zawodowemu pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy (oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków). Jest to czynność z zakresu przyznania prawa pomocy. W drodze wydania takiego postanowienia następuje więc załatwienie wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, o którym mowa w art. 254 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że sprawa z wniosku o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy nie podlega opłacie sądowej, także w odniesieniu do zwykłych środków zaskarżenia (sprzeciwu lub zażalenia) od postanowień wydanych w tej kategorii spraw, to również w ramach postępowania nadzwyczajnego z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie tego rodzaju oraz skargi kasacyjnej na postanowienie odrzucające skargę o wznowienie postępowania w podanym wyżej zakresie, nie pobiera się wpisu. W rezultacie należy przyjąć, że w świetle wykładni systemowej przepisów art. 243 § 1 zdanie drugie, art. 254 § 1, art. 258 § 2 pkt 8 i art. 261 w związku z art. 276 zdanie pierwsze P.p.s.a. skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem dotyczącym zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (w tym przyznania wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy) wolna jest od wpisu sądowego. Z tych samych względów wolna od wpisu jest także skarga kasacyjna od postanowienia odrzucającego taką skargę jako niedopuszczalną.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać na art. 209 P.p.s.a., w myśl którego wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 P.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach niewymienionych w tym przepisie.