III OSK 2533/21

III OSK 2533/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1583/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-19
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1051
§ 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia  przyznawanych doktorantom.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1583/19 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr D-0507/II/2019 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2018/2019 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. B. na rzecz Ministra Edukacji i Nauki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1583/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 30 kwietnia 2019 r., nr D-0507/II/2019,
w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2018/2019: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 17 grudnia 2018 r., nr D0507/2018;
2. zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz K. B. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Rektor Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o przyznanie K. B. stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2018/2019. W wykazie wybitnych osiągnięć doktoranta (część B wniosku) wymienił pięć publikacji naukowych (monografii naukowych), których autorem lub współautorem jest skarżący i stwierdził, że są to osiągniecia wybitne w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągniecia przyznawanych doktorantom (Dz.U. z 2015 r. poz. 1051; dalej "rozporządzenie z 2015 r.").
Wnioski o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągniecia podlegały ocenie 24 - osobowego Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, powołanego zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 października 2015 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, (Dz. Urz. MNiSW z 2016 r., poz. 69). Zespół ocenił wnioski w oparciu o wytyczne dotyczące sposobu oceny wniosków, zawarte w załączniku nr 2 do uchwały Zespołu z 7 listopada 2018 r. (nr 16). Ekspert Zespołu oceniający wniosek nie uwzględnił żadnej z przedstawionych we wniosku publikacji, ponieważ uznał, że zostały one wydane przez wydawnictwa niskiej rangi. Wniosek skarżącego o przyznanie stypendium uzyskał zero punktów i został sklasyfikowany na poz. 532 listy rankingowej. Lista rankingowa została zatwierdzona przez Zespół na posiedzeniu w dniu 5 grudnia 2018 r.
Decyzją z 17 grudnia 2018 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie art. 199c ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183; dalej "p.s.w.") w związku z art. 284 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669; dalej "przepisy wprowadzające") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "k.p.a."), odmówił przyznania skarżącemu stypendium za wybitne osiągnięcia.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że z przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2015 r., mającego zastosowanie w tej sprawie na podstawie art. 284 przepisów wprowadzających, wynika, że stypendium na dany rok akademicki może być przyznane doktorantowi, który m. in. uzyskał w okresie studiów doktoranckich wybitne osiągnięcia naukowe związane z dziedziną nauki i dyscypliną naukową, w których zostały utworzone odbywane przez niego studia doktoranckie. Według § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia za wybitne osiągniecia naukowe uważa się m. in. autorstwo lub współautorstwo publikacji naukowych w czasopismach naukowych ujętych w części A lub C wykazu ogłoszonego przez ministra właściwego do spraw nauki zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620 oraz z 2015 r. poz. 249) o zasięgu międzynarodowym lub w formie książki o zasięgu co najmniej krajowym, z wyłączeniem publikacji pokonferencyjnych (pkt 1), o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności.
Minister wyjaśnił, że przy ocenie publikacji naukowych stosowano takie kryteria jak: status i ranga wydawcy, procentowy wkład autorski, innowacyjność tematyki, język publikacji, zasięg związany z dystrybucją oraz obecnością w elektronicznych bazach publikacji naukowych, nakład, rodzaj publikacji. Maksymalna punktacja mogła być przyznana za publikacje w wydawnictwach o wysokiej randze, o zasięgu nie mniejszym niż krajowy oraz za wysoki wkład autorski w publikacje. Minister dodał, że członkowie Zespołu oceniali wnioski (metodą punktową) na tle wniosków innych doktorantów w ramach danego obszaru wiedzy (metoda porównawcza). Zespół, oceniając dane osiągnięcie doktoranta, kierował się jego wybitnymi cechami, wykorzystując przy tym swoją ekspercką wiedzę oraz mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium. Punkty przyznawane były wyłącznie za osiągnięcia naukowe o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności. Liczba punktów za dane osiągnięcie naukowe zależała od typu osiągnięcia, jego rangi, wartości naukowej, poziomu innowacyjności. Organ podał, że z uwagi na to, że publikacje wymienione przez skarżącego we wniosku o przyznanie stypendium zostały opublikowane w wydawnictwach o niskiej randze, nie uznał ich za osiągniecia wybitne w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z tego powodu wniosek o przyznanie stypendium nie mógł zostać uwzględniony.
Decyzją z 30 kwietnia 2019 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 199c ust. 1 p.s.w. w związku z art. 284 przepisów wprowadzających i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z 17 grudnia 2018 r. Wskazał, że Zespół ponownie, w oparciu o te same wytyczne, przeanalizował każde z przedstawionych przez doktoranta osiągnieć (publikacji), biorąc pod uwagę dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty nadesłane w toku postępowania odwoławczego, i nie znalazł podstaw do zmiany liczby punktów przyznanych doktorantowi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Z protokołu ponownej oceny wniosku skarżącego o stypendium ministra za wybitne osiągniecia wynika, że wszystkie zgłoszone publikacje zostały wydane w wydawnictwach komercyjnych, o nienaukowym charakterze (Wydawnictwo [...] oraz Wydawnictwo [...]), zajmujących się budowaniem dorobku naukowego, kojarzące współautorów monografii, ogłaszające systematycznie nabór tekstów do monografii wieloautorskich, przyjmujące teksty za opłatą, posiadające niską renomę w środowisku naukowym. Organ wyjaśnił, że monografia (książka) stanowi wybitne osiągnięcie doktoranta wówczas, gdy została wydana przez renomowane wydawnictwo naukowe o zasięgu co najmniej ogólnopolskim (np. wydawnictwa uniwersyteckie, [...]), charakteryzujące się odpowiednim poziomem innowacyjności tematyki oraz, w przypadku książek (monografii) wieloautorskich, składem autorskim z dominującym udziałem pracowników naukowych.
Minister stwierdził, że zgadza się z punktacją wniosku oraz opinią Zespołu wyrażoną w protokole ponownej oceny przedmiotowego wniosku. Odnosząc się do odwołania, wyjaśnił, że Zespół ocenia wnioski metodą porównawczą, a więc na tle osiągnięć innych doktorantów ubiegających się o stypendium. W związku z tym osiągnięcia, które w poprzednich latach zostały uznane za wybitne, nie muszą być takimi w bieżącym roku akademickim. Istotne jest bowiem to, aby kryteria oceny wniosków były jednakowe dla wszystkich ubiegających się o stypendium (NSA w wyroku z 10 lipca 2015 r. I OSK 856/15).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji zauważył, że w skardze skarżący podniósł, że organ w sprawie był zobowiązany do merytorycznej oceny jego monografii naukowych i w sposób niedopuszczalny ocenił je jedynie przez pryzmat wydawnictwa, które je wydało. Sąd ten podzielił stanowisko skarżącego.
Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 199c ust. 1 p.s.w., § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2015 r. Wskazał, że kryterium wybitnego osiągnięcia naukowego opiera się na dwóch przesłankach: formalnej - książki o zasięgu co najmniej krajowym i materialnej - publikacji o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności. Zauważył, że zarówno ustawa, jak i akt wykonawczy Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie przewiduje posiłkowania się przez Ministra innym podmiotem w zakresie oceny publikacji aplikujących o stypendium, ani ustalania przez ten podmiot kryteriów takiej oceny, w szczególności odbiegających od kryteriów określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Takiego upoważnienia dla Zespołu nie zawiera również zarządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 26 października 2015 r., na podstawie którego Zespół został powołany. Dlatego też opinia sformułowana przez Zespół nie może być rozstrzygająca ani wiążąca. Jest co najwyżej dowodem w sprawie, który powinien być oceniony przez organ w świetle całokształtu materiału dowodowego, w ramach wykonania przez organ obowiązków procesowych, określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodał, że zarówno ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznanych doktorantom, nie określają żadnych szczegółowych kryteriów czy wskazówek służących ocenie charakteru (wybitnego) osiągnięć naukowych doktoranta.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że negatywna ocena wniosku skarżącego zawarta w zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania mu stypendium została dokonana na podstawie opinii Zespołu, który ocenił dorobek naukowy skarżącego (pięć monografii) według szczegółowych wytycznych przyjętych przez siebie w uchwale nr 16 z 7 listopada 2018 r. (załącznik do uchwały). Wytyczne stanowią, że wnioski oceniane są metodą punktową. Przy ocenie osiągnięć Zespół kieruje się rangą danego osiągniecia i jego wybitnymi cechami, mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium. W przypadku osiągnięć naukowych oceniane są wyłącznie osiągniecia o wysokiej randze, wysokim poziomie innowacyjności lub szczególnym nowatorstwie.
Sąd zwrócił uwagę, że w treści protokołu oceny osiągnięć doktoranta, sporządzonego na podstawie tych wytycznych, zostały przytoczone przesłanki, które mogą stanowić podstawę odmowy przyznania stypendium. Zauważył, że negatywna ocena osiągnięć doktoranta zawarta w protokołach z posiedzenia Zespołu odwołuje się jedynie do jednej z wyżej wymienionych, negatywnych przesłanek oceny - niskiej rangi wydawnictwa, co oznacza, że tylko z tego powodu dorobek skarżącego został oceniony negatywnie. Z protokołu wynika zatem, że Zespół nie zastosował wszystkich kryteriów przewidzianych w wytycznych. Przede wszystkim Zespół nie ocenił monografii skarżącego pod względem merytorycznym. Ta okoliczność nie jest sporna, ponieważ organ sam stwierdził, że Zespół nie ocenia merytorycznie samego tekstu publikacji. Stwierdzenie to pozostaje w rozbieżności z przytoczonym wyżej protokołem oceny. Skoro bowiem przytacza on kilka kryteriów decydujących o ujemnej ocenie publikacji, to zdaniem sądu ogólna ujemna ocena publikacji nie może być wystawiona wyłącznie na podstawie zastosowania jednego z nich.
Sąd dodał, że wspomniane wytyczne przewidują w stosunku do publikacji książkowych (monografii) jedynie ich ocenę punktową (maksymalnie 10 pkt), niepowiązaną z miejscem publikacji (wydawnictwem). Miejsce publikacji (wydawnictwo) ma natomiast znaczenie przy ocenie prac publikowanych w czasopismach, a więc innych niż książkowe. W Wytycznych nie ma też mowy o wydawnictwach o wysokiej lub niskiej randze albo o wydawnictwach renomowanych. Określenie stypendium, jako gratyfikacji za wybitne osiągnięcia naukowe lub artystyczne, jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem oceny podmiotu decydującego o przyznaniu stypendium mają być osiągniecia, nie zaś wyłącznie okoliczności dotyczące ich zaprezentowania (publikacji). Inaczej mówiąc, ocena publikacji naukowej wymaga oparcia w przesłankach merytorycznych, nie zaś wyłącznie formalnych. Kryteria formalne (takie jak miejsce publikacji, wydawnictwo) mogą być stosowane jedynie posiłkowo.
Sąd wskazał, że przepis art. 199c ust. 3 p.s.w. zawierał upoważnienie dla ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, liczbę stypendiów i maksymalną wysokość stypendium oraz wzoru wniosku o przyznanie stypendium ministra, uwzględniając rodzaje osiągnięć naukowych oraz innych osiągnięć doktoranta poświadczających ich wybitny poziom oraz sposób udokumentowania tych osiągnięć. Z rozporządzenia z 2015 r. wynika, że za wybitne osiągnięcia naukowe uważa się, w przypadku książek, książki o zasięgu co najmniej krajowym - o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności (§ 3 ust. 1). Zdaniem sądu to kryterium ma charakter merytoryczny. Rangę czy poziom innowacyjności publikacji nadaje bowiem przede wszystkim wybór i znaczenie wybranej tematyki i sposób jej przedstawienia (opisania). Sąd przytoczył § 4 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wskazał, że takie dane jak wydawnictwo i miejsce wydania służą jedynie identyfikacji publikacji. Nie są natomiast wystarczające dla oceny jej wartości merytorycznej, a ta, jak wynika to z § 3 ust. 1 rozporządzenia, jest podstawą przypisania jej wybitnego charakteru.
W ocenie tego sądu w zakresie oceny dorobku naukowego doktoranta ubiegającego się o stypendium za wybitne osiągnięcia należy również uwzględnić przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, dotyczące ewaluacji jakości działalności naukowej. Z art. 267 ust. 1 ustawy wynika, że podstawowym kryterium ewaluacji jest poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności. Przepis art. 269 ust. 9 pkt 1 ustawy wskazuje zaś, że miarę osiągnięcia naukowego może stanowić w szczególności monografia naukowa wydana przez wydawnictwo publikujące recenzowane monografie naukowe. Zdaniem sądu pierwszej instancji w świetle tych dwóch przepisów, publikacja monografii w wydawnictwie, o którym mowa w art. 267 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy stanowi jedno, a nie jedyne kryterium oceny poziomu naukowego publikacji. Użycie określenia "w szczególności" wskazuje, że miarą osiągnięć naukowych aplikującego o stypendium mogą być inne jeszcze okoliczności. Jednakże podstawowym i zarazem decydującym powinno być kryterium rzeczywistego poziomu naukowego monografii, wymagające zastosowania przez organ rozstrzygający w sprawie o przyznanie stypendium.
Zdaniem sądu powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przesłanek faktycznych i prawnych, które nie znajdują dostatecznego oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Te przepisy nie usprawiedliwiają bowiem odmowy przyznania stypendium wyłącznie ze względu na niską rangę wydawnictw, w których monografie objęte wnioskiem o stypendium zostały opublikowane, bez merytorycznego odniesienia się do wartości naukowej tych monografii. Minister w zaskarżonej decyzji (o charakterze uznaniowym) nie wyjaśnił zatem dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji dopuści się również naruszenia prawa materialnego (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2015 r.). Sąd przytoczył również § 4 zarządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 października 2015 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. Wskazał, że akta sprawy nie zawierają list obecności osób biorących udział w plenarnym posiedzeniu Zespołu w dniu 5 grudnia 2018 r., zakończonym podjęciem uchwały - listy rankingowej wniosków o przyznanie stypendium, pozwalających na potwierdzenie zawartej w protokole z tego posiedzenia informacji o licznie obecnych i wyników głosowania. W oparciu o przedłożone sądowi akta sprawy nie jest również możliwe ustalenie czy uchwała Zespołu z 12 kwietnia 2019 r. zawierająca ponowną ocenę wniosków o przyznanie stypendium (w ramach procedury odwoławczej), została podjęta wymaganą większością głosów.
W ocenie sądu zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z 17 grudnia 2018 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Z tego powodu Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), uchylił te decyzje. O kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2015 r. przez błędna jego wykładnie przejawiającą się w uznaniu, iż organ administracji dokonał nieuprawnionej i nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach odmowy przyznania stypendium wyłącznie ze względu na niską rangę wydawnictw, w których publikacje naukowe objęte wnioskiem o stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2018/2019 zostały wydane, oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przejawiające się w uznaniu, iż organ administracji w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy czym doprowadził w swoim rozstrzygnięciu do sprzeczności z tym przepisem, w takim stopniu, w jakim rozstrzygnięcie oparł odnosząc i się tylko do jednej negatywnej przesłanki oceny publikacji naukowych (niska ranga wydawnictwa), a przesłanka ta miała charakter jedynie formalny i mogła być stosowana jedynie posiłkowo;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. § 7 ust. 2 rozporządzenia przez błędna
jego wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż organ administracji nie był uprawniony do posiłkowania się innym podmiotem w zakresie oceny publikacji aplikujących o stypendium oraz oparcia oceny o ustalone przez ten podmiot kryteria takiej oceny, tym samym kwestionowaniu roli Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia.
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności decyzji pod względem jej zgodności z prawem przejawiające się w uznaniu, iż organ, posiłkując się opinią Zespołu wydaną w oparciu o kryteria oceny ustalone przez ten Zespół, nie dokonał oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego i nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przejawiające się w uznaniu, iż organ, wydając rozstrzygnięcie o odmowie przyznania stypendium wyłącznie ze względu na niską rangę wydawnictw, które wydały publikacje naukowe objęte wnioskiem o stypendium, bez merytorycznego odniesienia się do wartości naukowej tych publikacji, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego;
c) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu dopiero w zaskarżonym wyroku braku listy obecności osób biorących udział w plenarnym posiedzeniu Zespołu w dniu 5 grudnia 2018 r., pozwalającej na potwierdzenie informacji zawartej w protokole z tego posiedzenia o liczbie obecnych członków i wynikach głosowania oraz braku dokumentów pozwalających na ustalenie, czy uchwała Zespołu z dnia 12 kwietnia 2019 r. została podjęta wymaganą większością głosów, podczas gdy organ w ogóle nie został wezwany do uzupełnienia braków w tym zakresie.
W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego są dalej idące niż zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Zarzut pierwszy i drugi naruszenia prawa materialnego są uzasadnione.
Objęte przedmiotem sprawy stypendium może być przyznane zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2015 r. doktorantowi, który zaliczył rok studiów doktoranckich w poprzednim roku akademickim i uzyskał w danym roku akademickim wpis na kolejny rok studiów doktoranckich przewidziany w programie tych studiów oraz uzyskał w okresie studiów doktoranckich wybitne osiągnięcia naukowe lub artystyczne związane z dziedziną nauki i dyscypliną naukową albo dziedziną sztuki i dyscypliną artystyczną, w których zostały utworzone odbywane przez niego studia doktoranckie.
Definicja legalna objętego przedmiotem zarzutu pierwszego wybitnego osiągnięcia naukowego zawarta została w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym za wybitne osiągnięcia naukowe, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, uważa się autorstwo lub współautorstwo publikacji naukowych w czasopismach naukowych ujętych w części A lub C wykazu ogłoszonego przez ministra właściwego do spraw nauki zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620 oraz z 2015 r. poz. 249) o zasięgu międzynarodowym lub w formie książki o zasięgu co najmniej krajowym, z wyłączeniem publikacji pokonferencyjnych - o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest czy Minister, dokonując wykładni powyższego przepisu, miał prawo uznać, że przedstawione we wniosku osiągnięcia skarżącego - w postaci 5 publikacji naukowych w formie monografii książkowych - nie stanowiły "wybitnych osiągnięć" tylko z uwagi na ich opublikowanie w "wydawnictwach niskiej rangi".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni i oceny sądu pierwszej instancji i uznał, że organ dokonał poprawnej wykładni oraz oceny wniosku skarżącego w oparciu o regulacje rozporządzenia z 2015 r. Zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia definicja legalna osiągnięcia naukowego nie definiuje wprost cechy "wybitności" tego osiągnięcia, z czego wywieść należy, że kwestia ta została pozostawiona kompetencji organu – w zakresie jego władzy dyskrecjonalnej w procesie stosowania prawa. W myśl bowiem zapisów § 7 rozporządzenia, to Minister dokonuje oceny wniosków metodą punktową (ust. 1), a do oceny tej może powołać ekspertów (ust. 2). Powołanie ekspertów do wsparcia procesu stosowania prawa przez organ posiada więc wyraźną podstawę prawną, co także czyni zarzut drugi w pełni uzasadniony.
Odnosząc się zaś do kryteriów tej oceny, to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że skoro chodzi o "ocenę", to eksperci zebrani w Zespół są uprawnieni do opracowania własnych wytycznych, które uszczegóławiają kryteria wyboru ustalone w oparciu o wiedzę naukową oraz zasady racjonalności. Wytyczne te nie stanowią wprawdzie źródła prawa i nie są podstawą prawną decyzji Ministra, jednakże przypisują przesłankom warunkującym przyznanie stypendium jednakowe wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji poszczególnych rodzajów osiągnięć naukowych, a zatem będzie porównywalny (por. wyroki NSA: z 2 lipca 2014 r., I OSK 565/14; z 10 lipca 2015 r., I OSK 856/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wytyczne nie podlegają ocenie sądu administracyjnego przez pryzmat obowiązującego źródła prawa, lecz przez pryzmat elementu postępowania dowodowego ocenianego zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 80 k.p.a.
Wskazać więc należy, iż zarządzeniem Ministra z dnia 26 października 2015 r. (Dz. Urz. MNiSW poz. 58, z późn. zm.) do oceny wniosków został powołany Zespół do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia w liczbie 24 członków reprezentujących różne obszary wiedzy. Zespół ten przyjął w dniu 7 listopada 2018 r. uchwałę nr 16, w której Załączniku nr 2 określił "Wytyczne dotyczące sposobu oceny wniosków o przyznanie stypendium za wybitne osiągnięcia dla doktorantów w roku akademickim 2018/2019" (zwane dalej: "Wytycznymi"). W punkcie 1 Wytycznych wskazano, iż "Przy ocenie osiągnięć Zespół kieruje się rangą danego osiągnięcia i jego wybitnymi cechami, mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium. W przypadku osiągnięć naukowych lub artystycznych oceniane są wyłącznie osiągnięcia o wysokiej randze, wysokim poziomie innowacyjności lub szczególnym nowatorstwie".
W przywołanym zapisie Wytycznych wyraźnie wskazano, że ocenie podlega zarówno "ranga danego osiągnięcia", jak i "jego wybitne cechy". Skoro zatem Zespół rozróżnił te przesłanki, to nie można ich traktować jako synonimy. Zgodnie ze słownikową definicją, pojęcie "ranga" oznacza "znaczenie, ważność kogoś lub czegoś" (Słownik języka polskiego PWN). W konsekwencji stwierdzić należało, że uprawnione było przyjęcie przez Zespół, a za nim przez Ministra, że na wybitność osiągnięcia miała wpływ jego "ranga" czyli ważność, czego nie można utożsamiać z merytoryczną wartością, do której wprost odnosi się druga z przesłanek, a mianowicie "jego wybitne cechy". Sąd w żadnej mierze nie jest uprawniony by we własnym zakresie dokonywać oceny rangi wydawnictw, które wydały monografie skarżącego. W szczególności poza kontrolą sądu pozostaje to, czy wydawnictwa te w istocie nie były prestiżowe, jak również to, czy miały bądź nie miały charakteru "komercyjnego". W ramach dokonywanej kontroli sąd nie może podważać opinii członków Zespołu w tym zakresie, jak również nie może prowadzić żadnego postępowania dowodowego. Niemniej jednak w orzecznictwie przyjmuje się, iż ranga wydawnictwa wpływa na ocenę osiągnięcia, bowiem wskazuje na renomę wydawcy w środowisku, rozpoznawalność marki, zasięg związany z dystrybucją, obecność w bazach publikacji naukowych, obecność w bibliotekach krajowych i zagranicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2018 r., II SA/Wa 1015/18). Nadanie wydawcom określonej rangi zawiera w zamyśle ustalonych wytycznych przypisanie publikacji zarówno "rangi danego osiągnięcia", jak i "jego wybitnych cech". Ujmując to inaczej, ranga wydawnictwa przesądza o jakości publikowanego dzieła bez konieczności jego oceny przez Ministra, gdyż renomowane wydawnictwa przed publikacją poddają dzieła uprzednim recenzjom i wydają wyłącznie te, które posiadają istotne walory naukowe.
Konkludując, zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przepisu § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. wskazuje, iż organowi pozostawiono uprawnienie do nadania treści pojęciu wybitnego osiągnięcia naukowego w zakresie niezdefiniowanym w § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia tj. w zakresie dookreślenia zwrotu "o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności". Oznacza to, że jeśli doktorant legitymował się osiągnięciem w postaci autorstwa lub współautorstwa publikacji naukowych w czasopismach naukowych ujętych w części A lub C wykazu ogłoszonego przez ministra właściwego do spraw nauki zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620 oraz z 2015 r. poz. 249) o zasięgu międzynarodowym lub w formie książki o zasięgu co najmniej krajowym, z wyłączeniem publikacji pokonferencyjnych – to organ uprawniony był do oceny czy jest to osiągnięcie wybitne, czyli "o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności". Z uprawnienia tego organ skorzystał prawidłowo, gdyż dokonał – zgodnie z przyznanym mu uprawnieniem – klasyfikacji osiągnięć według jednolitego kryterium rangi, nadając publikacjom w określonych wydawnictwach określoną pozycję wynikającą z przymiotu jakości i poziomu naukowości dokonywanych publikacji. Nadawanie rangi jako czynność związana z oceną w zakresie nauki wymyka się spod zakresu kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym zarzut błędnej wykładni oraz ostateczna ocena wniosku związana z zastosowaniem przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia zostały dokonane przez Ministra prawidłowo.
Zarzut pierwszy i drugi naruszenia prawa procesowego są uzasadnione. Pozostają one w związku z wykładnią przepisu § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż organ wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał ich prawidłowej oceny.
Organ, wydając poddaną kontroli decyzje, oparł się na stanowisku Zespołu, jednakże dokonał własnej oceny przedstawionych osiągnięć w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materiał ten wynika z wniosku skarżącego, w którym wskazał on swoje osiągnięcia oraz z przywołanego wyżej załącznika nr 2 do uchwały nr 16 Zespołu. Kwestia dopuszczalności ustalenia odpowiednich kryteriów i tym samym skorzystania z władzy dyskrecjonalnej w odniesieniu do ustalenia wybitności osiągnięcia naukowego została przesądzona powyżej. Sąd podziela stanowisko Ministra, że ocena w zakresie wyłonienia osób uprawnionych do otrzymania stypendium jest oceną porównawczą, gdyż w postępowaniu tym chodzi o wyłonienie ograniczonej liczny doktorantów, którym zostaną przyznane stypendia (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Istotne w sprawie jest natomiast to, by wprowadzone kryteria były jednolite i równe dla wszystkich ubiegających się o stypendium, co zostało zapewnione przez przyjęcie uchwały nr 16 i załącznika nr 2 do niej.
Wskazać należy także, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa sporządzone przez Zespół protokoły (k. 29 i 59) na druku DRN – pierwszy przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji oraz drugi - przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z protokołów tych wynika, iż Zespół posługiwał się dla wskazania przyczyny odmowy kodami wskazanymi w tych drukach. Jedną z możliwych przyczyn odmowy była "Niska ranga wydawnictwa", do której przyporządkowano kod "Nr". Zdaniem Sądu prowadzi to do przyjęcia, iż Zespół zastosował jednolite kryteria oceny wniosków o przyznanie stypendium na rok akademicki 2018/2019, bowiem posługiwał się wskazanymi przesłankami wynikającymi z samego druku protokołu, wśród których znalazła się "niska ranga wydawnictwa".
Odnosząc się do zarzutu trzeciego naruszenia prawa procesowego powtórzyć należy, iż przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra z 30 kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy własną decyzję organu z 17 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania doktorantowi stypendium za wybitne osiągnięcia za rok akademicki 2018/2019. Decyzje te odpowiadają wymogom formalnym wynikającym z k.p.a. Zostały one m.in. podpisane przez piastuna organu. Poddane kontroli decyzje odróżnić należy od protokołu posiedzenia Zespołu oceniającego wnioski, listy obecności osób biorących udział w plenarnym posiedzeniu Zespołu w dniu 5 grudnia 2018 r. zakończonego podjęciem uchwały ustalającej listę rankingową wniosków o przyznanie stypendium. Zarówno uchwała, jak i lista obecności są elementami postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ przed wydaniem decyzji. To oznacza, iż ewentualny brak kworum w trakcie obrad Zespołu mógłby być kwestionowany przez pryzmat naruszenia przepisów regulujących przebieg postępowania dowodowego oraz błędnych ustaleń faktycznych. Analiza treści pisemnego uzasadnienia wskazuje, iż sąd pierwszej instancji nie zakwestionował poprawności ustaleń faktycznych z tej przyczyny. Z uzasadnienia wyroku nie wynika w jaki sposób sąd ten ocenił ten brak materiału dowodowego, rangę jakiego naruszenia prawa procesowego (tj. czy nadał mu rangę naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.) mu nadał i jakie według niego wywołało ono skutki. Sąd ten zauważył jedynie te okoliczność bez określenia skutków prawnych z tego wynikających. Ostatni akapit, w którym sąd pierwszej instancji wskazał podstawy formalne wyrokowania, odnosi się do całości rozważań zawartych w wyroku i nie pozwala na ich połączenie z brakiem listy obecności. W tej części wyrok nie poddaje się zatem kontroli. Dalej wskazać należy, iż podstawą wyrokowania nie był z całą pewnością przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co oznacza że nie mógł zostać naruszony. Z kolei przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do uzupełniania braków formalnych pism procesowych wnoszonych przez strony postępowania sądowoadministracyjnego do sądu. Ergo w trybie tym nie podlegają uzupełnieniu akta postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut ten jest nieuzasadniony, co nie wywiera wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, biorąc pod uwagę powyższe, iż poddany kontroli wyrok sądu pierwszej instancji nie odpowiada przepisom prawa materialnego oraz procesowego szczegółowo wskazanym we wcześniejszych rozważaniach. Poddana kontroli sądowoadministracyjnej decyzja odpowiadała bowiem przepisom prawa. Stąd też, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż poddana kontroli decyzja odpowiadała prawu materialnemu, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło w zakresie wynikającym z przepisów prawa materialnego do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.