III OSK 2532/25

III OSK 2532/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Gd 313/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2025-09-11
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 197 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 313/25 odrzucającego skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 26 października 2023 r. nr [...] w sprawie powołania Gminnej Komisji [...] oraz ustalenia regulaminu pracy Komisji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 11 września 2025 r., III SA/Gd 313/25, odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "stowarzyszenie") na zarządzenie Wójta Gminy [...] z 26 października 2023 r., nr [...]w sprawie powołania Gminnej Komisji [...] oraz ustalenia regulaminu pracy Komisji.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") legitymację do złożenia skargi ma każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego.
Biorąc to pod uwagę, Sąd Wojewódzki uznał, że stowarzyszenia nie wykazało, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją.
Sąd pierwszej instancji wskazał także, że o interesie prawnym organizacji społecznej w zaskarżeniu aktu organu samorządu terytorialnego nie może świadczyć jedynie związek materii regulowanej w nim z celami statutowymi tej organizacji. W takiej sytuacji wpisanie w statut stowarzyszenia celu w postaci kontroli aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego dawałoby możliwość zaskarżenia każdego aktu podejmowanego przez takie podmioty. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie jest to wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił ponadto, że ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także zaskarżania aktów administracji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji, to czyni to wyraźnie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odnotował, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje szczególnych przepisów zapewniających udział organizacji społecznych w powoływaniu gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, nie przyznaje im też uprawnienia do opiniowania jej regulaminu.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, stowarzyszenie posiadałoby legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy [...] na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko wtedy, gdyby wykazało, że przedmiotowe zarządzenie narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Skoro zaś skarżące stowarzyszenie nie powołało się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia tylko wyraźnie wskazało, że skargę wnosi w celu realizacji swoich zadań statutowych, to nie było podstaw prawnych, aby taką legitymację mu przyznać.
W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę.
Od powyższego postanowienia stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2261, dalej: "prawo o stowarzyszeniach") w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na:
1.1 braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji na etapie procedowania oraz orzekania w sprawie kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującego:
1.2 dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji na etapie procedowania oraz orzekania w sprawie błędnej, zawężającej interpretacji charakteru oraz podstaw prawnych skargi wywiedzionej na zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...], wyrażającej się w:
A) uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż przedmiotowa skarga stanowiła jedynie skargę w trybie i na podstawie art. 101 u.s.g., w konsekwencji:
1.3 uznaniem apriori przez Sąd pierwszej instancji, iż na kanwie niniejszej sprawy nie ziściły się ustawowe przesłanki sine qua non warunkujące skuteczne wywiedzenie przez stowarzyszenie skargi na zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] w trybie i na podstawie art. 101 u.s.g., w tym w szczególności:
A) uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż po stronie stowarzyszenia nie doszło do wykazania interesu prawnego w skutecznym wywiedzeniu skargi na zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] oraz w konsekwencji:
B) uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż ziściła się przesłanka do odrzucenia skargi w trybie i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz wydaniem rozstrzygnięcie w materii odrzucenia skargi, w sytuacji gdy:
1.4 w świetle kumulatywnej subsumpcji art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g., w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 3 prawa o stowarzyszeniach w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.:
A) skarga stowarzyszenia na zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...], stanowiła w rzeczywistości skargę wywiedzioną przez stowarzyszenie jako podmiot uprawniony do wszczynania postępowań administracyjnych, mieszczących się w zakresie statutowych celów, określonych w szczególności w §2 oraz &3 statutu stowarzyszenia (a więc statutowych celów obejmujących: inicjowanie postępowań oraz występowanie na prawach strony w postępowaniach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym inicjowanie postępowań dotyczących podejmowania przez organy samorządu czynności naruszających prawa osób trzecich związane z procedurami planistycznymi i środowiskowymi), na rzecz grupy mieszkańców gminy [...], będących również członkami stowarzyszenia (których to członków stowarzyszenie ma prawo reprezentować), w tym:
B) skarga stowarzyszenia na zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] stanowiła wniesioną w imieniu grupy mieszkańców Gminy [...] (będących członkami stowarzyszenia), skargę w trybie art. 101 a ust. 1 u.s.g. skargę w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g., złożoną na dokonywane przez Wójta Gminy [...], w niezgodny z regulacjami prawnymi, w szczególności z art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sposób powołania Gminnej Komisji [...] oraz sposób powoływania członków Komisji, naruszający prawa osób trzecich w postaci mieszkańców Gminy [...], którzy zostaną pozbawieni gwarancji prawidłowej realizacji przez Gminę [...] polityki przestrzennej i urbanistycznej, w tym narażeni na realizację rzeczonej polityki przestrzennej i urbanistycznej w sposób naruszający sytuację faktyczną i prawną, jako właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...], którzy wskutek błędnej polityki przestrzennej i urbanistycznej mogą zostać narażeni na realizację w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestycji ujemnie wpływających na możliwość niezakłóconej realizacji prawa własności, a w rezultacie:
1.5 w świetle kumulatywnej subsumpcji art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.:
A) skarga na zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] stanowiła w rzeczywistości skargę, której skuteczność i dopuszczalność wniesienia nie była determinowana wykazaniem naruszenia indywidualnego interesu prawnego stowarzyszenia,
B) skargę, której skuteczność i dopuszczalność uwarunkowana była wykazaniem, iż dotyczy podejmowanych przez Wójta Gminy [...] czynności prawnych naruszających interes osób trzecich, w imieniu których stowarzyszenie miało legitymację do działania, zgodnie z celami statutowymi, a finalnie:
1.6. w świetle kumulatywnej subsumpcji art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust.2a u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.:
A) skarga na zarządzenie nr [...]stanowiła skargę dotyczącą podejmowanych niezgodnie z prawem czynności naruszających prawa osób trzecich, w szczególności mieszkańców Gminy [...], która to niezgodność oraz zakres w jakim dotyka praw osób trzecich, tj. mieszkańców Gminy [...] zostały w sposób szczegółowy i skonkretyzowany wykazane w skardze,
B) skarga na zarządzenie nr [...] stanowiła skargę, której wniesienie, w tym wywiedzenie jej w imieniu oraz na rzecz osób trzecich (mieszkańców Gminy [...]) mieściła się w zakresie celów statutowych stowarzyszenia oraz
1.7 w świetle kumulatywnej subsumpcji art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 3 prawa o stowarzyszeniach w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.:
A) skarga stowarzyszenia stanowiła skargę, której wniesienie było przez stowarzyszenie dopuszczalne, a w konsekwencji stanowiła skargę, która winna zostać poddana merytorycznemu badaniu oraz rozpatrzeniu, a ostatecznie:
1.8 w świetle kumulatywnej subsumpcji art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 3 prawa o stowarzyszeniach w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.:
A) rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w materii odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. było przedwczesne oraz miało charakter contra legem;
2. art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach, polegające na:
2.1 braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji na etapie procedowania oraz orzekania w sprawie kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach, skutkujące:
A) uznaniem apriori przez Sąd pierwszej instancji (niezależnie od dokonania błędnej oceny charakteru i podstawy prawnej skargi na zarządzenie nr [...]), iż po stronie stowarzyszenia nie występował indywidualny interes prawny skarżącego kasacyjnie w zakresie wywiedzenia skargi na przedmiotowe zarządzenie na podstawie art. 101 lub art. 101a u.s.g., w tym w szczególności:
B) uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż okoliczność naruszenia przez Wójta Gminy [...] wskutek niezgodnego z regulacją art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołania Gminnej Komisji [...] celów statutowych stowarzyszenia, przede wszystkim:
- okoliczność naruszenia zasad prawidłowej polityki przestrzennej oraz urbanistycznej, w tym prawidłowości procedur związanych z polityką przestrzenną oraz urbanistyczną (których element stanowi również procedura powoływania Gminnej Komisji [...]), których ochrona stanowi zasadniczy cel statutowy stowarzyszenia, nie jest tożsame z występowaniem po stronie stowarzyszenia indywidualnego interesu prawnego w wywiedzeniu skargi na zarządzenie nr [...] w trybie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a u.s.g., a w rezultacie:
2.2 uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż ziściła się statuowana na kanwie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przesłanka do odrzucenia skargi skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy:
2.3 w świetle kumulatywnej subsumpcji oraz prawidłowej egzegezy regulacji art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach:
A) interes prawny stowarzyszenia to potrzeba ochrony prawnej, która wynika bezpośrednio z przepisów prawa i dotyczy sfery działalności stowarzyszenia, określonej w jego statucie. Jest to interes, który pozwala stowarzyszeniu na podejmowanie działań prawnych, takich jak m.in. dochodzenie swoich praw przed organami państwa,
B) interes prawny stowarzyszenia w wywiedzeniu skargi w trybie art. 101a ust. 1 w zw. z art. art. 101 u.s.g., występować może w każdym wypadku gdy wniesienie skargi w tym trybie zmierza do wyeliminowania skonkretyzowanych naruszeń prawa godzących w dobra, których ochrona stanowi skonkretyzowane, indywidualne cele statutowe stowarzyszenia, a w rezultacie:
2.4 w świetle kumulatywnej subsumpcji oraz prawidłowej egzegezy regulacji art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 3 prawa o stowarzyszeniach:
A) wskazanie przez stowarzyszenie w skardze na zarządzenie nr [...] skonkretyzowanego naruszenia prawa jakie narusza wyszczególnione zarządzenie (art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu oraz zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wskazanie w sposób skonkretyzowany celów statutowych stowarzyszenia, które ulegają naruszeniu wskutek niezgodności zarządzenia z dyspozycją art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym wskazanie konkretnych zapisów statutu z których wynikają naruszone celem statutowe stowarzyszenia), winno zostać ocenione w kontekście występowania po stronie stowarzyszenia zindywidualizowanego interesu prawnego do wywiedzenia skargi na podstawie art. 101 u.s.g., a w rezultacie:
2.5 w świetle kumulatywnej subsumpcji oraz prawidłowej egzegezy regulacji art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach:
A) rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w materii odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. było przedwczesne oraz miało charakter contra legem;
a także naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., polegające na:
1.1 braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji na etapie procedowania oraz orzekania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności:
1.2 braku przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji na etapie procedowania oraz orzekania w sprawie kompleksowej analizy znajdującego się w aktach sprawy istotnego dowody dokumentarnego w postaci statutu stowarzyszenia, przede wszystkim:
A) braku przeprowadzenia szczegółowej analizy wyszczególnionego w § 2 oraz § 3 statutu stowarzyszenia zakresu celów statutowych stowarzyszenia oraz braku dokonania szczegółowej oceny, czy w świetle zawartych w § 2 oraz § 3 dokumentu statutu zasadniczych celów działalności stowarzyszenia oraz katalogu dóbr których ochronie służy realizacja przez stowarzyszenie rzeczonych statutowych celów, po stronie stowarzyszenia występuje skonkretyzowany interes prawny w wywiedzeniu skargi na zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] w trybie oraz na podstawie art. 101 lub art. 101a ust. 1 u.s.g., w tym:
- czy w świetle zawartych w § 2 oraz § 3 statutu zasadniczych celów działalności stowarzyszenia oraz katalogu dóbr których ochronie służy realizacja przez stowarzyszenie rzeczonych statutowych celów, po stronie stowarzyszenia, zachodzi potrzeba ochrony prawnej, która wynika bezpośrednio z przepisów prawa i dotyczy sfery działalności stowarzyszenia, określonej w jego statucie, a który to brak dokonania wszechstronnej oceny treści dokumentu w postaci statutu stowarzyszenia skutkował:
1.3 uznaniem apriori przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał skonkretyzowanego interesu prawnego w wywiedzeniu skargi na zarządzenie nr [...], a finalnie:
1.4 uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż w świetle zgromadzonych w materiale dowodowym sprawy dowodów dokumentarnych, bezspornie ujawnia się przesłanka warunkująca odrzucenie skargi, określona na kanwie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz
1.5 wydaniem przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia skargi skarżącego kasacyjnie w sytuacji gdy:
1.6 wszechstronna, zgodna z zasadami określonymi na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wszechstronnej oceny zapisów zawartych w statucie stowarzyszenia, przede wszystkim: zapisów zawartych w § 2 oraz § 3 statutu prowadzi do konkluzji, iż:
A) na kanwie niniejszej sprawy zaistniało skonkretyzowane naruszenie prawa w postaci art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu oraz zagospodarowaniu przestrzennym którym dotknięte jest zarządzenie [...],
B) na kanwie niniejsze sprawy zachodzi w bezpośrednim następstwie zaistniałej niezgodności zarządzenia [...] z regulacją art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu oraz zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie celów statutowych stowarzyszenia, w tym naruszenie dóbr, na których ochronę skierowana jest statutowa działalność stowarzyszenia, takich jak prawidłowość procedur planistycznych i urbanistycznych, w tym także realizacja procedur planistycznych oraz urbanistycznych w sposób zgodny z interesem mieszkańców gmin oraz zgodny z warunkami środowiskowymi oraz normami środowiskowymi a więc:
C) na kanwie niniejsze sprawy zachodzi normatywny związek przyczynowo skutkowy pomiędzy wadliwością zarządzenia nr [...] oraz naruszeniem celów statutowych stowarzyszenia, w tym dóbr których ochrona kształtuje owe cele statutowe, wymagających podjęcia przez stowarzyszenie skonkretyzowanych kroków prawnych, a finalnie:
1.7 wszechstronna, zgodna z zasadami określonymi na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wszechstronnej oceny zapisów zawartych w statucie stowarzyszenia, przede wszystkim: zapisów zawartych w § 2 oraz § 3 statutu, ujawnia, iż:
A) zaistniał oraz został wykazany interes prawny stowarzyszenia w wywiedzeniu skargi na zarządzenie nr [...] oraz
1.8 wszechstronna, zgodna z zasadami określonymi na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazuje, iż rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji ma charakter przedwczesny, w szczególności nie zostało poprzedzone prawidłową, kompleksową oceną materiału dowodowego, a w konsekwencji ma charakter contra legem.
Z uwagi na powyższe zarzuty stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie jej zasadności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
6 lutego 2026 r. stowarzyszenie złożyło dodatkowe pismo, w którym podtrzymało dotychczasową argumentację oraz ponownie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).
Jednym z elementów skargi kasacyjnej, jako sformalizowanego środka zaskarżenia, jest zatem prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy więc prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Uzasadnienie powinno w sposób logiczny i zrozumiały, powiązany z powołanymi podstawami kasacyjnymi, wykazywać w czym autor skargi upatruje naruszenia poszczególnych przepisów.
Skarga kasacyjna niespełniająca przedstawionych wymagań, pozbawiona konstytuujących ja elementów treściowych, ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przedstawiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna odbiega od ww. wymogów. Została ona sporządzona w sposób rozbudowany, ale językowo niestaranny i chaotyczny, co w efekcie utrudnia odczytanie intencji stowarzyszenia. Autor skargi kasacyjnej w ramach poszczególnych zarzutów utworzył zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Skarżący kasacyjnie, pomimo powoływania się na "kumulatywną subsumpcję" przepisów, nie przedstawili w jasny sposób, jaka ma być treść normy prawnej odkodowanej z tych przepisów i na czym miała polegać ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie.
Sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w sprawie niniejszej bezpośrednio zdeterminował wynik kontroli instancyjnej i ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych.
Konstrukcja zarzutów sformułowanych przez stowarzyszenie umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji stwierdzającego niedopuszczalność skargi z uwagi na niewykazanie interesu prawnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 101 ust. 2a skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanego zarządzenia doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. wyrok NSA z 26 września 2025 r.. I OSK 1461/24). Interes prawny powinien być realny, indywidualny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Realność interesu oznacza tu i teraz, tzn. nie może być to interes przyszły, hipotetyczny. Z kolei bezpośredniość oznacza związek między sytuacją danego podmiotu a normą, z której interes jest wywodzony. Indywidualny charakter oznacza, że interes dotyczy konkretnej osoby, która wykazuje naruszenie. Jeśli akt prawny nakłada na jednostkę obowiązki lub pozbawia ją uprawnień bądź też uniemożliwia korzystanie z nich oznacza to naruszenie interesu prawnego jednostki i nadanie jej legitymacji skargowej. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Podkreślić należy, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, a naruszenie to musi istnieć w momencie wnoszenia skargi (por. K. Kaczmarska [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. 1, 2023, art. 101).
Art. 101 ust. 2a u.s.g. przewiduje możliwość złożenia skargi w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. W takiej sytuacji grupa mieszkańców nie musi wykazywać interesu grupowego, jednak każdy z członków grupy powinien wykazać osobisty interes prawny.
Przekładając powyższe wskazania na stan niniejszej sprawy należy podkreślić, że w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze, stowarzyszenie nie podjęło próby wykazania w jaki sposób zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny stowarzyszenia lub jego członków. W uzasadnieniu pisma ogólnie wskazano jedynie, że celem stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców i ochrona wartości, w szczególności w zakresie ekologii i środowiska naturalnego, racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju oraz udział w procesie stanowienia i wykonywania aktów planistycznych m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że o interesie prawnym organizacji społecznej w zaskarżeniu aktu organu samorządu terytorialnego nie może świadczyć jedynie związek materii regulowanej w nim z celami statutowymi tej organizacji. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej, możliwej do złożenia w interesie publicznym. Organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna wykazać związek między zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację.
Na powyższą ocenę nie mogła wywrzeć wpływu treść art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., który umożliwia organizacji społecznej wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten odnosi się wyłącznie do postępowania administracyjnego. Nie miał on zastosowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie może wpłynąć na sposób interpretacji i rozszerzenia legitymacji skargowej organizacji pozarządowych na uchwały i zarządzenia podjętych przez organy gminy, w trybie art. 101 u.s.g. Skoro art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji, to nie mogło dojść do jego naruszenia.
Uznanie, że dla wykazania istnienia interesu prawnego niewystarczające było ogólne odniesienie się do celów statutowych stowarzyszenia przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach. Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do szczegółowej analizy statutu, ponieważ jego treść nie była kluczowa dla rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wskazać, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi o tym, że do prowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W tym zakresie należy podkreślić, że prowadzone przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe ma jedynie uzupełniający charakter, a skorzystanie z możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały istotne wątpliwości, a przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego nie miało miejsca i nie było konieczne, w szczególności, jak zostało to już powyżej wykazane, nie było podstaw do przeprowadzania dowodu ze statutu stowarzyszenia i oceny celów statutowych stowarzyszenia. W konsekwencji nie naruszono także art. 233 § 1 k.p.c., gdyż przepis ten nie był stosowany.
Nie zaistniały także podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 147 p.p.s.a. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. § 1 określa kompetencję sądu do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania skargi stwierdza on, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Z kolei § 2 wskazuje, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował w której postaci, w jego ocenie, naruszono art. 147 p.p.s.a. Niezależnie od tego należy wskazać, że jego obie jednostki redakcyjne nie znalazły zastosowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem skargi i nie stwierdził nieważności zarządzenia. Tym bardziej nie zaistniały podstawy do wzruszania indywidualnych aktów wydanych na podstawie zarządzenia. W sposób oczywisty nie mogło zatem dojść do naruszenia wskazanego przepisu.
W konsekwencji przedstawionych powyżej ustaleń należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Stowarzyszenie nie wykazało aby zaskarżone zarządzenie naruszało jego interes prawny lub interes prawny jego członków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo uznał zatem skargę za niedopuszczalną i orzekł o jej odrzuceniu.
Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Kwestia rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie należy do dyskrecjonalnych uprawnień sądu (por. M. Cherka, J. Drachal, S. Juszczak, M. Rypina, R. Stankiewicz, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 182). Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.