III OSK 2530/24

III OSK 2530/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Kodeks wyborczy
Sygn. powiązane
II SA/Bk 206/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-06-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 383 § 1 pkt 2, art. 383 § 2, art. 383 § 2a, art. 383 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 79 ust. 1, art. 79 ust. 3, art. 79
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 206/24 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 206/24 oddalił skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 16 stycznia 2024 r. radny Rady Powiatu [...] B. Ł. (dalej: "Radny") złożył pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu radnego.
Z tego powodu Komisarz Wyborczy w Białymstoku II (dalej: "komisarz wyborczy") w dniu 23 stycznia 2024 r. wydał postanowienie nr 12/2024 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 542). W § 1 postanowienia wskazano, że stwierdza się wygaśnięcie z dniem 16 stycznia 2024 r. mandatu radnego wybranego do Rady Powiatu [...] w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – [...] z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu. Postanowienie powyższe nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.
W dniu 18 stycznia 2024 r. Rada Powiatu [...] (dalej: "Rada Powiatu") podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Została ona wydana na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. b oraz art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. 2023 r. poz. 2406, zwana dalej: "Kodeks wyborczy") w zw. z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2022 r. poz. 1526, zwana dalej: "u.s.p.").
Wojewoda Podlaski (dalej: "organ nadzoru") zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2024 r., znak: [...], stwierdził nieważność uchwały nr XLIV/361/2024 Rady Powiatu [...] z dnia 18 stycznia 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B. Ł. z powodu utraty prawa wybieralności (dalej: "uchwała").
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat [...] (dalej: "Powiat", "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Powiatu [...] uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że mandat radnego wygasł z mocy prawa z chwilą zrzeczenia się, a ściślej rzecz ujmując z chwilą doręczenia pisma o rezygnacji przewodniczącemu rady, albo innej osobie upoważnionej do odbierania skierowanej do niego korespondencji (zob. wyrok NSA z 3 czerwca 2009 r., II OSK 384/09). Brak jest podstaw do twierdzenia, że przed 18 stycznia 2024 r. nie mogło nastąpić zrzeczenie się. Postanowienie komisarza wyborczego z dnia 23 stycznia 2024 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu miało zaś jedynie charakter deklaratoryjny. Radny utracił zatem mandat przedstawicielski w dniu 16 stycznia 2024 r. W ocenie Sądu Rada Powiatu nie mogła podjąć uchwały o wygaśnięciu mandatu Radnego w dniu 18 stycznia 2024 r., ponieważ radny nie sprawował już wówczas tej funkcji.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał, że skarżący podnosi, że przyczyna wygaśnięcia mandatu Radnego z uwagi na utratę prawa wybieralności nastąpiła wcześniej - co najmniej przed 18 grudnia 2023 r. W tym aspekcie podkreślić trzeba, że data zaistnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu powinna zostać dokładnie określona w treści uchwały. Nie może bowiem zaistnieć sytuacja, w której nie jest znany konkretny dzień wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ustalenie tej daty jest obowiązkowe z uwagi na konieczność ochrony sytuacji prawnej zarówno radnego, jak i organu stanowiącego, a także ze względu na dbałość o pewność obrotu prawnego. Tymczasem Rada Powiatu ograniczyła się jedynie do sformułowania w § 1 Uchwały, że: "Stwierdza się wygaśnięcie mandatu Radnego Powiatu [...] Pana B. Ł. z powodu utraty prawa wybieralności". Ponadto, jak to wyżej podkreślono, wygaśnięcie mandatu w sytuacjach określonych w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego materializuje się dopiero z chwilą uprawomocnienia się uchwały rady (powiatu).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie jest więc tak, jak twierdzi skarżący, że organ nadzoru uznał przesłankę z art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego za ważniejszą od tej z pkt 2, a w konsekwencji nadał jej "priorytet". Takie wartościowanie jest niemożliwe w tym sensie, że przesłanki te nie są ze sobą powiązane i występują niezależnie, a zatem nie ma racji bytu szukanie pomiędzy nimi tego rodzaju relacji. Z puntu widzenia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała zaś chronologia zaistniałych zdarzeń. Niezasadny jest też zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że Wojewoda pominął "pierwotną przyczynę wygaśnięcia mandatu" i uznał priorytet oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu przez Radnego. Nie sposób bowiem uznać jakoby przesłanka wygaśnięcia mandatu w postaci utraty prawa wybieralności wystąpiła przed zrzeczeniem się mandatu, albowiem jeszcze raz powtórzyć należy, że dla swojej skuteczności musi zostać ona potwierdzona uchwałą rady powiatu, co nastąpiło 18 stycznia 2024 r.
Sąd I instancji uznał, że w kontekście zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 79 u.s.p. podkreślenia wymaga, że ani organ nadzorczy ani Sąd nie stwierdziły, że nie zaistniała przesłanka wygaśnięcia mandatu w postaci utraty prawa wybieralności poprzez zamieszkanie poza obszarem Powiatu, lecz fakt, że Rada Powiatu podjęła uchwałę w tym przedmiocie w dniu 18 stycznia 2024 r., a zatem już po zrzeczeniu się mandatu przez radnego.
W niniejszej sprawie skarżący powołuje się na interpelację z 18 grudnia 2023 r. informującą o zamieszkiwaniu przez radnego poza terenem Powiatu. W ocenie Sądu powyższe wystąpienie co najwyżej zainicjowało procedurę mającą na celu ustalenie, czy rzeczywiście taka sytuacja miała miejsce. Interpelacja stanowiła zatem swego rodzaju impuls dla dokonania przez Radę Powiatu stosownych ustaleń. Tym bardziej, że nie pada w niej stwierdzenie o zaistnieniu przesłanki wygaśnięcia mandatu, a ponadto dotyczyła ona także radnego M. G. (k. 17 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zwana dalej: "k.p.a."). W pełni uzasadniona jest argumentacja organu nadzorczego, że analiza uchwały rozpoczęła się nie z dniem wszczęcia postępowania nadzorczego (13 lutego 2024 r.), ale z dniem jej wpłynięcia do organu, tj. 19 stycznia 2024 r. Zanim bowiem dojdzie do wszczęcia postępowania nadzorczego Wojewoda powinien szczegółowo przeanalizować uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem. A zatem należy przyjąć, że z chwilą wszczęcia postępowania Wojewoda dysponował już wiedzą wystarczającą dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego też wydanie zaskarżonego aktu nadzoru 3 dni od wszczęcia postępowania nie sposób poczytywać za naruszenie art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 7 k.p.a. czy też za przejaw opieszałości organu. Co również istotne w tym aspekcie, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. art. 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a. organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia Rady Powiatu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym umożliwienia radzie zajęcia stanowiska. W ocenie Sądu krótki czas trwania postępowania nadzorczego nie doprowadził do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). skarżący nie wykazał, w jaki sposób doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania trzy dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego i brak złożenia przez niego wyjaśnień miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania nadzorczego.
Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze kwestii dowodowych Sąd uznał, że wskazać trzeba, że udział w postępowaniu komisarza wyborczego, wyjaśnienia Rady Powiatu czy też dokumenty załączone do skargi (interpelacja radnego R. O., wyjaśnienia radnego oraz jego oświadczenie z 2 stycznia 2024 r.) nie mogłyby wpłynąć na wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze.
W niniejszej sprawie badając zaskarżone rozstrzygnięcie także w zakresie wykraczającym poza podniesione w skardze zarzuty Sąd nie dostrzegł uchybień, które zadecydowałyby o konieczności jego uchylenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Powiat [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. na mocy art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie poprzez:
1) art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez:
a) nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że wygaśnięcie mandatu z powodu utraty prawa wybieralności następuje dopiero wobec potwierdzenia tego faktu przez radę w drodze uchwały, podczas gdy wygaśnięcie mandatu następuje w takim przypadku ex lege, ustawodawca bowiem nie uzależnia wygaśnięcia mandatu od działania jakiegokolwiek podmiotu - a jedynie wskazuje na stwierdzenie tego faktu odpowiednio w uchwale bądź postanowieniu,
b) nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, stojące w opozycji do literalnego brzmienia art. 383 § 1 pkt 2 i art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, przejawiające się w twierdzeniu Sądu, iż: "przesłanka wygaśnięcia mandatu w postaci utraty prawa wybieralności dla swojej skuteczności musi zostać potwierdzona uchwałą rady powiatu";
2) art. 383 § 2 i § 2a Kodeksu wyborczego poprzez:
a) nieuprawnione różnicowanie przez Sąd przypadków, w których następuje wygaśnięcie mandatu radnego w odniesieniu do zdarzeń określonych w art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego w zależności od tego, czy fakt ten potwierdza komisarz wyborczy czy rada w drodze uchwały, podczas gdy w każdym z przypadków określonych w § 2 i § 2a wygaśnięcie mandatu następuje ex lege, a zatem z chwilą wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a nie potwierdzenia tego faktu przez określony organ,
b) nieuprawnione przyjęcie przez Sąd sprzecznej z ww. przepisami koncepcji, zgodnie z którą przypadki (zdarzenia) wymienione w przepisie art. 383 § 2 i § 2a Kodeksu wyborczego miałyby odnosić skutek prawny w różnych datach - w zależności od przyczyny, a nie z mocy prawa - z dniem zaistnienia zdarzenia;
3) art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez przyjęcie niedopuszczalnej interpretacji tego przepisu przejawiającej się w uznaniu skuteczności wygaśnięcia mandatu radnego "z dniem wystąpienia przyczyny" dopiero po uprawomocnieniu się uchwały rady powiatu, w sytuacji kiedy jasno brzmiący przepis prawa nie zawiera takiego stwierdzenia, a przepis art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego na równi wymienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego - jedynie przypisując inny organ jako uprawniony do następczego stwierdzenia takiego stanu;
4) art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. oraz w zw. z art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego poprzez usankcjonowanie jako prawidłowego stanu, który prowadzi do obejścia prawa, co w warunkach przedmiotowego stanu faktycznego, przejawia się w uznaniu skutecznego prawnie oświadczenia radnego o zrzeczeniu się mandatu, złożonego po dacie zaistnienia innej - pierwotnej przyczyny wygaśnięcia tego mandatu (utrata miejsca zamieszkania na terenie powiatu [...]), co winno czynić zrzeczenie się mandatu bezprzedmiotowym, a zostało uznane przez Sąd za wyłącznie skuteczne - mimo, że oświadczenie to zostało złożone gdy radny nie posiadał już mandatu z mocy prawa;
5) usankcjonowanie przez Sąd naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p. dokonanego przez organ, polegającego na:
a) nieuprawnionym stwierdzeniu nieważności uchwały, w sytuacji gdy Rada Powiatu [...], w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zainicjowanego interpelacją z dnia 18 grudnia 2023 r. i stwierdzeniem zaistnienia z tym dniem przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego B. Ł., była prawnie zobligowana do podjęcia przedmiotowej uchwały,
b) nieuprawnionym stwierdzeniu nieważności uchwały argumentowanym zrzeczeniem się mandatu przez radnego B. Ł. z dniem 16 stycznia 2024 r., pomimo że przyczyna wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na utratę prawa wybieralności nastąpiła wcześniej (18 grudnia 2023 r.), a uchwała jedynie potwierdziła istniejący stan rzeczy,
c) dopuszczeniu jawnego obejścia prawa dokonanego przez radnego B. Ł., przejawiającego się w złożeniu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego w sytuacji pełnej świadomości stanu utraty prawa wybieralności już na czas daleko poprzedzający złożenie takiego oświadczenia;
6) usankcjonowanie przez Sąd naruszenia art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 3 u.s.p., dokonanego przez organ, polegającego na:
a) niedopuszczalnym zaniechaniu analizy stanu faktycznego i w efekcie prawnego, przejawiającego się w pominięciu faktu pierwotnej przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego B. Ł. z uwagi na brak miejsca zamieszkania na terenie Powiatu [...] prowadzącej do utraty prawa wybieralności determinującego status radnego, z jednoczesnym uznaniem priorytetu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu przez radnego - co doprowadziło do wadliwego stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej jedynie potwierdzenie istniejącego stanu rzeczy na datę zdecydowanie wcześniejszą niż zrzeczenie się mandatu,
b) niezastosowaniu wykładni systemowej i w efekcie zbagatelizowaniu negatywnych skutków jakie niesie ze sobą stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie gospodarowania finansami publicznymi w kontekście pobierania diet przez radnego w okresie od utraty przez niego prawa wybieralności, tj. po wygaśnięciu jego mandatu;
7) usankcjonowanie przez Sąd naruszenia art. 7 Konstytucji w zw. z art. 79 u.s.p., dokonanego przez organ, polegającego na:
a) pogwałceniu zasady praworządności skutkującym wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i polegającemu na nieuprawnionym zakwestionowaniu istnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu w postaci utraty prawa wybieralności, zaistnienie której uczyniło oświadczenie radnego B. Ł. o zrzeczeniu się mandatu radnego bezprzedmiotowym,
b) pogwałceniu zasady praworządności, polegającemu na stwierdzeniu nieważności uchwały przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia chronologii zaistniałych zdarzeń, szalenie istotnej z punktu widzenia decyzji o ważności podjętej Uchwały;
8) usankcjonowanie przez Sąd naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego dokonanego przez organ, polegającego na nieuprawnionym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi pierwotna przesłanka wygaśnięcia mandatu w postaci utraty przez radnego B. Ł. prawa wybieralności i wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o oświadczenie radnego o zrzeczeniu się mandatu i postanowienie Komisarza Wyborczego, które w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy uznać za bezprzedmiotowe i nie wywołujące skutków prawnych;
9) usankcjonowanie przez Sąd naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, dokonanego przez organ, polegającego na stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o postanowienie Komisarza Wyborczego w Białymstoku II w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na zrzeczenie się przez niego mandatu, w sytuacji uprzedniego wygaśnięcia mandatu radnego na skutek utraty przez niego prawa wybieralności;
10) usankcjonowanie przez Sąd naruszenia art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, dokonanego przez organ, polegającego na całkowitym pominięciu jako właściwej i koniecznej do zastosowania podstawy wygaśnięcia mandatu radnego B. Ł. z uwagi na utratę prawa wybieralności, co stanowi samoistną przesłankę do zastosowania tego przepisu jako podstawy wygaszenia mandatu przez Radę Powiatu [...].
II. na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jednoczesne zastosowanie w treści uzasadnienia dowolnej, a nie swobodnej oceny stanu prawnego, z przyjęciem uzasadnienia i argumentacji wprost sprzecznej z brzmieniem przepisu prawa materialnego, z odniesieniem się do nieobowiązującego stanu prawnego;
2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i tym samym usankcjonowanie naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającego na:
- wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego zaledwie 3 dni po wszczęciu postępowania nadzorczego, co uniemożliwiło organowi nadzoru należyte wyjaśnienie sprawy, w tym odniesienie się do podstaw i okoliczności związanych z podjęciem uchwały, a także udział organu uchwałodawczego w postępowaniu i odniesienie się do stanu faktycznego i prawnego sprawy (uwzględniając godzinę przesłania rozstrzygnięcia nadzorczego do Rady Powiatu [...] w dniu [...] lutego 2024 r. - godz. 8:33 rano, wskazuje na wydanie rozstrzygnięcia de facto 2 dni po wszczęciu postępowania);
- instrumentalnym postępowaniu i wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego bez uprzedniego przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i wysłuchania strony postępowania, które to czynności były konieczne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego;
- zaniechaniu analizy treści uzasadnienia uchwały, w którym zostało zawarte szczegółowe przedstawienie stanu faktycznego i prawnego oraz motywów jej podjęcia;
- opieszałości organu i wszczęciu postępowania nadzorczego dopiero w dniu 13 lutego 2024 r., podczas gdy uchwała została mu przekazana w dniu 19 stycznia 2024 r., co w efekcie uniemożliwiło przeprowadzenie rzetelnego postępowania, w tym odebrania wyjaśnień od Rady Powiatu [...], z uwagi na konieczność rychłego wydania rozstrzygnięcia w związku z upływającym terminem przewidzianym w art. 79 ust. 1 u.s.p.;
- zaniechaniu wezwania do udziału w postępowaniu komisarza wyborczego w Białymstoku II, co umożliwiłoby prawidłową analizę stanu faktycznego w kontekście pierwotnej przyczyny stanowiącej podstawę wygaśnięcia mandatu - tj. utraty prawa wybieralności;
b) art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i złożenia stosownych wyjaśnień, wniosków, dowodów;
c) art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na:
- zaniechaniu dokonania należytego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tak w zakresie faktycznym jak i prawnym, polegającego na braku dokładnego zbadania stanu faktycznego i okoliczności towarzyszących podjęciu uchwały, w szczególności przejawiającego się w całkowitym pominięciu faktycznej i pierwotnej podstawy wygaśnięcia mandatu radnego - jaką jest utrata prawa wybieralności,
- sporządzeniu uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób daleko odbiegający od zasad prawidłowego konstruowania orzeczeń administracyjnych, przejawiający się daleko idącą lakonicznością w opisie i ocenie stanu faktycznego i prawnego niniejszej spawy, wskazujący jednoznacznie na brak dogłębnej analizy przedmiotowej sprawy, w szczególności odznaczający się całkowitym pominięciem faktycznej i pierwotnej przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, co doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego,
- zupełnym pominięciu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego kwestii podniesionych w uzasadnieniu uchwały oraz braku ich analizy, co doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przesłanki faktyczne i prawne.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Powiat wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Dlatego też rozpatrując w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy uznać je należy ze nieuzasadnione.
Podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany, gdyż nie powołano w nim art. 79 ust. 5 u.s.p., który określa zakres stosowania w postępowaniu nadzorczym przez organ nadzoru przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla skuteczności podważenia stanowiska Sądu I instancji co do prowadzenia postępowania nadzorczego przez organ nadzoru, w realiach niniejszej sprawy przez wojewodę, w którego wydano zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, konieczne było nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie przepisu na podstawie, którego zachodziła możliwość ich odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego i przeprowadzenia postępowania nadzorczego przez organ nadzoru jest z tego względu sprawą specyficzną, gdyż nie dotyczy typowego postępowania jurysdykcyjnego, do którego wprost na zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 79 ust. 5 u.s.p. o dopuszczalności odpowiedniego stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutów wadliwego oddalenia skargi przez Sąd I instancji, na skutek niedostrzeżenia naruszenia przez organ nadzoru przepisów k.p.a., konieczne jest wskazanie także na naruszenia art. 79 ust. 2 u.s.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni rozpatrywane zarzuty nieskutecznymi.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, a wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych nie precyzowała postaci naruszenia tego prawa (czy nastąpiło to poprzez błędną wykładnię, czy też poprzez błędne jego zastosowanie) posługując się ogólnym sformułowaniem poprzez "usankcjonowanie". Biorąc pod uwagę treść zarzutów oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjąć należy, że zarzuca ona błędne zastosowanie wskazanych przez siebie przepisów.
Należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Ubocznie jedynie za Sądem I instancji wskazać należy na specyfikę regulacji dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego. Po pierwsze wszystkie przesłanki wskazane w art. 383 § 1 pkt 1 – 7 Kodeksu wyborczego są równie ważne i prawnie relewantne. Jednocześnie może się zdarzyć, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, że są one względem siebie konkurencyjne. Po drugie wprawdzie art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego stwierdza, że w przypadku zaistnienia wskazanych przesłanek następuje wygaśnięcie mandatu radnego, ale musi to zostać jeszcze stwierdzone aktem (postanowieniem, uchwałą) właściwego organu (komisarza wyborczego, organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). Po trzecie taki akt (postanowienie, uchwała) ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, ale jak każdy akt deklaratoryjny zawiera także elementy konstytutywne. Otóż do chwili podjęcia takiego aktu mandat radnego w dalszym ciągu istnieje, a więc np. nie można kwestionować uprawnienia radnego do udziału w obradach organu, do którego został wybrany, a skutek wskazany w art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego pozostaje w zawieszeniu. Akt taki spełnia zatem funkcję porządkującą, dopełniając proces stwierdzenia wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie. Po czwarte na mocy art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego z woli prawodawcy komisarz wyborczy stwierdza wygaśnięcie mandatu z dniem pisemnego zrzeczenia się mandatu. Zatem pomimo tego, że postanowienie komisarza wyborczego zostaje wydane później, to potwierdza ono zaistnienie jego skutków ex tunc, czyli od dnia złożenia na ręce komisarza pisemnego zrzeczenia się mandatu. Co istotne w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wygaśnięcie następuje z chwilą jej podjęcia. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji nieprzewidzenie przez ustawodawcę w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, że rada stwierdza wygaśnięcie mandatu "z dniem wystąpienia przyczyny" było świadomym zabiegiem legislacyjnym i miało na celu, aby wygaśnięcie mandatu w sytuacjach tam opisanych zmaterializowało się w pełni dopiero z chwilą uprawomocnienia się uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym pomimo tego, że niniejszej sprawie wydał postanowienie nr 12/2024 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dopiero w dniu 23 stycznia 2024 r., to wygaśnięcie mandatu nastąpiło z dniem 16 stycznia 2024 r. z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu, a więc przed podjęciem w dniu 18 stycznia 2024 r. przez Radę Powiatu [...] uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu tego samego radnego.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.