III OSK 253/24

III OSK 253/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 3, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 106 § 5, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 202/23 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 202/23 oddalił skargę A. S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 6 maja 2021 r. skarżący skierował do organu pismo o następującej treści: "W mediach, Sejmie i Senacie reprezentanci władz wypowiadają się, toczą dyskusje na temat tego, że ponoć powstał Unijny-Europejski Instrument Odbudowy w wysokości 750 mld euro na udzielenie pomocy państwom członkowskim Unii Europejskiej, z którego Polska ma otrzymać 58,1 mld euro na finansowanie Krajowego Planu Odbudowy (dalej także jako: KPO). (...). W związku z powyższym uprzejmie proszę Pana Premiera o poinformowanie mnie w trybie dostępu do informacji publicznej o:
1) wysokości tych kwot i ich podziale (prawda to czy fałsz – akapit 1);
2) skąd Unia Europejska ma lub weźmie, pozyska te środki pieniężne – 750 mld euro;
3) jeżeli to będą środki z banków to z jakich banków i na jakich warunkach, ile % rocznie dla banków, na jaki czas, ile wyniesie łączna kwota zadłużenia;
4) ile wyniesie z tego tytułu dług Polski;
5) Unia Europejska nie jest dla banków w szczególności państwem, podmiotem toteż jakie są warunki spłaty zadłużenia (750 mld euro z %) np.:
a) kwoty głównej z odsetkami, jedno państwo, kilka państw, wszystkie państwa solidarnie;
b) każde państwo tylko za postawione do dyspozycji środki, tylko za faktycznie pobrane środki;
c) inne warianty – jakie?;
6) jeżeli jedno z państw członków Unii Europejskiej zaprzestanie spłaty długu kto będzie podmiotem odpowiedzialnym wobec banków za spłatę długu. (...)".
Pismem z dnia 19 maja 2021 r. Zastępczyni Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu poinformowała skarżącego, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie jest właściwa w przedmiotowej sprawie, bowiem kwestie poruszone we wniosku skarżącego dotyczą spraw, w których właściwym organem jest Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, tj. organ odpowiedzialny za przygotowanie Krajowego Planu Odbudowy i jednocześnie organ, który wysłał ostateczną wersję KPO do Komisji Europejskiej. Jednocześnie wyjaśniono skarżącemu, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje konstrukcji przekazywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu właściwego. Dlatego też skarżący został poinformowany, który organ jest właściwy w interesujących go kwestiach i tam też powinien on skierować swoje pytania.
Zastępczyni Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu wskazała także, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu wnioskowanych informacji, a zatem organ nie dysponując daną informacją publiczną nie może jej udostępnić.
W piśmie z dnia 18 marca 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, a także o ukaranie organu grzywną w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości i stwierdzenie, że zachowania organu mają charakter celowy i jednocześnie rażąco naruszają prawo oraz o zawiadomienie w trybie art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniósł, że Prezes Rady Ministrów nie udzielił mu wnioskowanej informacji, w zamian odsyłając go w piśmie z 19 maja 2021 r. do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ponownie podkreślając, że udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej i opiera się na informacjach posiadanych przez organ. Na potwierdzenie okoliczności, że organ nie posiada żądanych przez skarżącego informacji oraz że mogą one znajdować się w posiadaniu Ministra Finansów Prezes Rady Ministrów powołał się na art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o działach administracji rządowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw finansów publicznych odpowiada na zasadach, w trybie i w granicach określonych odrębnymi przepisami, w szczególności za koordynowanie i organizowanie współpracy finansowej, kredytowej i płatniczej z zagranicą, współdziałanie w opracowywaniu związanych z tym spraw oraz współpracę z międzynarodowymi organizacjami finansowymi.
Organ dodał także, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Ponadto, wskazał, że w sytuacji, gdy organ nie posiada informacji o jaką ubiega się zainteresowany, nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 202/23 oddalił skargę A. S. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że dla stwierdzenia bezczynności w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej konieczne jest ustalenie, że podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy wnioskowana informacja stanowi informację o sprawach publicznych i wreszcie, w przypadku pozytywnej odpowiedzi na te pytania, czy podmiot ten wywiązał się z obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy podjął określone w tej ustawie czynności, czy też tego zaniechał.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 6 maja 2021 r., związane z Krajowym Planem Odbudowy, co do zasady, stanowią informację publiczną, czego nie kwestionował Prezes Rady Ministrów w udzielonej skarżącemu odpowiedzi z dnia 19 maja 2021 r. Jednocześnie Sąd I instancji uznał jednak, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można zasadnie zarzucić Prezesowi Rady Ministrów, jako podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, że dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 maja 2021 r.
Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu I instancji przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia owej informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada – także wówczas, gdy powinien ją posiadać. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sytuacji, w której dany podmiot nie posiada wnioskowanej informacji, jest on zobowiązany wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji, przy czym powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji.
W konsekwencji, jak wskazał Sąd I instancji, przyjmuje się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, pomimo że posiadał wnioskowaną informację, ale także wówczas, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że z niespornych okoliczności sprawy wynika, że w piśmie z dnia 19 maja 2021 r. (a więc w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) poinformowano skarżącego, że Prezes Rady Ministrów nie posiada wnioskowanych informacji oraz wyjaśniono, że w ich posiadaniu jest Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. Jak wynika zaś z akt niniejszej sprawy, jak również z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. II SAB/Wa 108/22, skarżący kierując się tą informacją, pismem z dnia 27 lipca 2021 r. zwrócił się z tożsamym w swej treści wnioskiem do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (obecnie: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej), tj. organu odpowiedzialnego za przygotowanie KPO. Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. Minister udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek.
Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że skarżący o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej KPO wystąpił w maju 2021 roku, a więc na początkowym etapie prac nad projektem KPO, przed jego zatwierdzeniem przez Komisję. W tej sytuacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzenie pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2023 r., że Prezes Rady Ministrów w częstych wypowiedziach medialnych wykazywał się wiedzą na temat KPO w stopniu umożliwiającym mu odpowiedź przynajmniej na część pytań skarżącego, nie stanowi dostatecznego dowodu na okoliczność, że odpowiedź z dnia 19 maja 2021 r. nie jest wiarygodna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku także wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego. Przy czym nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3249/21). Dlatego Sąd I instancji stwierdził, że niedowierzanie skarżącego co do prawdziwości udzielonej przez Prezesa Rady Ministrów odpowiedzi nie jest wystarczającą podstawą do uznania przez Sąd bezczynności ww. organu. Skoro Prezes Rady Ministrów twierdzi, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych przez skarżącego informacji publicznych i dodatkowo wskazuje, który podmiot mógł takie informacje posiadać, nie sposób przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 202/23 w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy:
1) art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 13 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niedokonanie kontroli prawidłowości oświadczenia organu o nieposiadaniu żądanych przez skarżącego informacji publicznych;
2) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo iż organ pozostawał w zwłoce przy udzielaniu informacji skarżącemu;
3) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie art. 236 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o dokumenty z akt sprawy II SAB/Wa 108/22;
4) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji przedstawionej w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 28 lipca 2023 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do stwierdzenia, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości oświadczenia organu, że nie posiada żądanych przez skarżącego informacji, wskazała, że gdyby sąd w każdej sytuacji miał opierać się na oświadczeniach organu, że nie jest w posiadaniu danych informacji, to kontrola sądu administracyjnego byłaby w tym zakresie iluzoryczna. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, sąd administracyjny powinien zastosować przewidziane w ustawie środki, jeśli okoliczności sprawy wskazują, że oświadczenie organu jest nieprawdziwe.
Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że informacja organu, że nie posiada on wnioskowanych informacji budziła wątpliwości, co wskazywano już w skardze do Sądu I instancji i późniejszych pismach procesowych. Podnoszono również, że organ miał możliwość odpowiedzi przynajmniej na część pytań, które odnosiły się do elementarnej wiedzy w zakresie KPO. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie brak odpowiedzi organu stanowi zatem naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Strona skarżąca kasacyjnie ponownie podniosła to, co wskazywała w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2023 r., tj. to, że zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającym Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, zawarte w nim prawa i obowiązki dotyczą państw członkowskich reprezentowanych przez rządy tych państw, a nie przez określonych ministrów. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że zgodnie z art. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, politykę rozwoju (której elementem jest KPO) prowadzi Rada Ministrów, zaś zgodnie z art. 3a ww. ustawy minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego (a nie Minister Finansów) jedynie koordynuje przygotowanie oraz realizację strategii rozwoju współfinansowanej ze środku budżetu państwa lub środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej. Natomiast zgodnie z art. 14 1b projekt planu rozwojowego (czyli KPO) opracowuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego we współpracy z właściwymi ministrami, zarządami województw oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że plan rozwojowy jest przyjmowany przez Radę Ministrów, w drodze uchwały, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do powyższych argumentów, co należy uznać za naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy orzekaniu oparł się o akta sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 108/22, w tym o pismo Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 24 sierpnia 2021 r., co należy zdaniem skarżącego kasacyjnie uznać za naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż dokumenty te nie znajdowały się w aktach sprawy o sygn. II SAB/Wa 202/23. Natomiast jeśli Sąd I instancji włączył dokumenty z akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 108/22 do sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 202/23, to w ocenie strony skarżącej kasacyjnie należy stwierdzić w niniejszej sprawie naruszenie art. 236 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż strona skarżąca kasacyjnie o takim środku dowodowym nie została poinformowana w formie stosownego postanowienia.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez niedokonanie kontroli prawidłowości oświadczenia organu o nieposiadaniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność (przewlekłość), a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Jednak w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia niestosowanego w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia innych przepisów, dodać należy, że takie powiązanie, niezależnie od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stosował i tak nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przywołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 3 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić bowiem należy, że z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne w powiązaniu z niestosowanym w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze, ale również z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazującym na termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., będące w posiadaniu takich informacji. Ostatni z wymienionych przepisów ma zresztą charakter materialnoprawny, a strona skarżąca kasacyjnie zarzuca jego naruszenie jako przepisu postępowania. Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy wyraźnie powiadomił on wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego. Co istotne, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej i jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie. Nie posiada on bowiem środków prawnych umożliwiających skontrolowanie tego stanowiska. Dlatego argumentacja strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
W konsekwencji nie mógł także odnieść skutku drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.w związku z art. 13 ust. 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezastosowaniu środka przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że organ pozostawał w zwłoce przy udzielaniu informacji publicznej. W związku z konstrukcją tego zarzutu na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi niezastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dodać jedynie należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni omawiany zarzut nieskutecznym również z tego powodu.
Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i ewentualnie art. 236 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568) – dalej: k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o dokumenty z akt sprawy II SAB/Wa 108/22.
W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)", który strona skarżąca kasacyjnie powiązała z art. 236 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 236 § 1 k.p.c. i art. 106 § 5 p.p.s.a. Nie mógł także Sąd I instancji naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 236 § 1 k.p.c. i art. 106 § 5 p.p.s.a. powołując się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie – m.in. na dokumenty z akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 108/22, tj. pismo z dnia 27 lipca 2021 r. (wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej) oraz odpowiedź Ministra na ww. wniosek. Wyraźnie bowiem wynika z akt sądowych niniejszej sprawy, że sprawa ta ma wspólne akta administracyjne z przywołaną przez stronę skarżącą kasacyjnie sprawą o sygn. akt II SAB/Wa 108/22 dotyczącą skargi A. S. na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sam skarżący m.in. w piśmie z dnia 9 września 2022 r. wnosił zresztą o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 108/22. Stąd niezrozumiałe jest zarzucanie przez niego w skardze kasacyjnej uwzględnienia przez Sąd I instancji również materiału dowodowego zgromadzonego w aktach o sygn. II SAB/Wa 108/22. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się przy rozpoznaniu niniejszej sprawy m.in. na dokumenty z akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 108/22 nie wyszedł poza materiał dowodowy zgromadzony w rozpoznawanej sprawie i tym samym nie mógł naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 236 § 1 k.p.c. i art. 106 § 5 p.p.s.a.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji przedstawionej w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 28 lipca 2023 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym również do argumentacji skarżącego zawartej w piśmie z dnia 28 lipca 2023 r. (str. 5 uzasadnienia) i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Na marginesie jedynie można dodać, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.