III OSK 2528/24

III OSK 2528/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
658
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 592/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-23
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 2b, art. 58 § 1 pkt 6, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 592/23 w sprawie ze skargi X.X. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 24 sierpnia 2021 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 592/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.X. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 24 sierpnia 2021 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych stwierdził, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi X.X z dnia 24 sierpnia 2021 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz X.X sumę pieniężną w wysokości [...] złotych (pkt 3), a także zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz X.X. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 24 sierpnia 2021 r. X.X. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "organ", "Prezes UODO") ze skargą na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez P. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "spółka") dla celów marketingu własnego, pomimo złożonego przez skarżącego sprzeciwu. Powyższa skarga wpłynęła do organu w dniu 27 sierpnia 2021 r.
Pismem z 3 września 2021 r. Prezes UODO wystąpił do spółki o ustosunkowanie się do treści skargi oraz złożenie wyjaśnień w sprawie. W dniu 24 września 2021 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia spółki zawarte w piśmie z tej samej daty, tj. 24 września 2021 r.
W dalszej kolejności w dniu 18 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezes UODO o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się sprawa zainicjowana jego skargą.
W dniu 16 marca 2022 r. organ wezwał spółkę do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych ww. pisma z 24 września 2021 r. poprzez złożenie pełnomocnictwa udzielonego przez osoby uprawnione do jej reprezentacji, a także przedstawienie wyjaśnień przez umocowane do tej czynności osoby. Jednocześnie pismem z 16 marca 2022 r. Prezes UODO powiadomił skarżącego o powyższym wezwaniu skierowanym do Spółki.
Spółka wykonała wezwanie, nadsyłając w dniu 25 marca 2022 r. stosowne pełnomocnictwo oraz podtrzymując dotychczas złożone wyjaśnienia.
Prezes UODO pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. wystąpił do Spółki o złożenie dalszych wyjaśnień, o czym poinformował skarżącego (także w piśmie z 5 stycznia 2023 r.). Ponowne wyjaśnienia spółki wpłynęły do organu w dniu 27 stycznia 2023 r.
Pismem z 15 lipca 2023 r. skarżący wniósł o przyspieszenie rozpatrzenia jego sprawy i wydanie decyzji do 15 sierpnia 2023 r., przywołując treść art. 35 § 3 i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.").
Pismami z 3 sierpnia 2023 r. Prezes UODO poinformował skarżącego oraz Spółkę o zebraniu materiału wystarczającego do wydania decyzji w sprawie, jak również pouczył o treści art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.
Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę (pismo organu z dnia 3 października 2023 r.) Prezes UODO wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi - o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność Prezesa UODO w przedmiocie rozpoznania skargi (wniosku) z dnia 24 sierpnia 2021 r. jest dopuszczalna. Wbrew twierdzeniu organu, skarżący przed jej wniesieniem wystąpił (pismem z 15 lipca 2023 r.) do Prezesa UODO (tj. do organu właściwego - vide art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.) z ponagleniem. Wprawdzie nadał temu środkowi nazwę "wniosek o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy", lecz zawarte w jego treści żądanie o wydanie decyzji do 15 sierpnia 2023 r. jednoznacznie wskazuje, że stanowi ono ponaglenie. Nie ma przy tym znaczenia, iż skarżący jednocześnie w ww. piśmie zapowiedział złożenie ponaglenia, gdyby organ nie załatwił sprawy. Skarżący powołał się na art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 k.p.a. Nie ma wątpliwości, że omawiane pismo należy traktować jako ponaglenie. W konsekwencji skarżący wyczerpał środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność organu i nie ma podstaw do odrzucenia tej skargi przez Sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przedstawiciele doktryny zwracają uwagę, że literalna treść art. 78 ust. 2 RODO nie daje jasnej odpowiedzi, czy termin w nim określony powinien mieć zastosowanie w obu przypadkach wskazanych w pkt 1 i 2 tego przepisu. W przeciwnym wypadku nie byłoby przewidzianego terminu do rozstrzygnięcia sprawy (sankcji w przypadku jego przekroczenia). Ponadto wprowadzenie takiego terminu wyłącznie w odniesieniu do obowiązków informacyjnych z art. 77 ust. 2 RODO (na co mogłaby wskazywać wykładnia literalna przepisu art. 78 ust. 2 RODO) wydaje się nieadekwatne w kontekście zabezpieczenia praw skarżącego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w doktrynie wyrażono też pogląd, że art. 78 ust. 2 RODO nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. Przepis art. 78 ust. 2 RODO nie określa bowiem terminu załatwienia skargi przez organ nadzorczy. Termin trzech miesięcy, o jakim mowa w tym przepisie, odnosi się do wykonania przez organ nadzorczy obowiązku poinformowania strony, której dane dotyczą, o postępach i efektach rozpoznawania jej skargi; z jego upływem RODO łączy możliwość uruchomienia przez podmiot danych środków ochrony prawnej przed sądem - wniesienia skargi na bezczynność organu nadzorczego (tak I. Bogucka [w:] Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz pod red. D. Lubasza, Warszawa 2019, komentarz do art. 62).
Sąd pierwszej instancji zauważył, że z tym ostatnim stanowiskiem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 7 lipca 2023 r., III OSK 4754/21, stwierdzając, iż trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781; dalej: "u.o.d.o.") oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego, według NSA, nie jest uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w omawianym przepisie, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność, a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (vide art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być terminem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w ocenie NSA, art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać w ten sposób, iż obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o. nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. W myśl art. 62 u.o.d.o. w przypadku, o którym mowa w art. 36 k.p.a., Prezes UODO, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zdaniem NSA w przypadku skargi na bezczynność należy wykazać, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., że normatywnie określone terminy lub ustalone przez organ w trybie art. 36 k.p.a., zostały przekroczone.
W niniejszej sprawie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż organ ewidentnie dopuścił się rażąco niewłaściwego działania, które nosi wszelkie znamiona bezczynności. Wprawdzie pierwsze działania (polegające na wezwaniu Spółki do ustosunkowania się do treści skargi oraz poinformowaniu skarżącego o tym wezwaniu) Prezes UODO podjął 3 września 2021 r., czyli w ciągu tygodnia od wpływu skargi (27 sierpnia 2021 r.), to już po wpłynięciu wyjaśnień Spółki (co nastąpiło 24 września 2021 r.) pozostawał bezczynny przez ponad pięć miesięcy. Dopiero bowiem 16 marca 2022 r. (po wpłynięciu zapytania skarżącego z 18 lutego 2022 r. o stan sprawy) organ podjął kolejne czynności, tj. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych pisma z 24 września 2021 r., o czym powiadomił skarżącego. Po otrzymaniu odpowiedzi Spółki w dniu 25 marca 2022 r. następne działanie Prezesa UODO miało miejsce po upływie jedenastu miesięcy od jego uprzedniej czynności, czyli 5 stycznia 2023 r., kiedy to organ wystąpił do Spółki o dalsze wyjaśnienia i poinformował o tym wystąpieniu skarżącego. Po wpłynięciu wyjaśnień Spółki w dniu 27 stycznia 2023 r. Prezes UODO po upływie kolejnych sześciu miesięcy - pismami z 3 sierpnia 2023 r. - zawiadomił strony postępowania, tj. skarżącego i Spółkę, o zebraniu materiału wystarczającego do wydania decyzji, jak również pouczył je o treści art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. Tak prowadzone postępowanie organ zakończył wydaniem w dniu 2 października 2023 r. decyzji nr DS.523.5482.2021.FT.AS 228923.
Dysponując materiałem dowodowym zgromadzonym przez Prezesa UODO w aktach administracyjnych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi z dnia 24 sierpnia 2021 r., o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
W świetle przedstawionej sekwencji czynności podejmowanych przez Prezesa UODO na przestrzeni ponad dwóch lat - od wpływu skargi (wniosku) skarżącego z 24 sierpnia 2021 r. (27 sierpnia 2021 r.) do dnia zakończenia postępowania wydaniem decyzji (2 października 2023 r.), należy uznać, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O takiej ocenie stanu bezczynności zadecydowały wielomiesięczne (od ponad pięciu - sześciu sięgające aż do jedenastu miesięcy) odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez organ oraz fakt, że postępowanie administracyjne zostało zakończone po upływie ponad dwudziestu pięciu miesięcy od wniesienia przez skarżącego do Prezesa UODO skargi wszczynającej to postępowanie. Taki sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na oczywiste i ciężkie naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Stan, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia przez wiele miesięcy skargi, nie licuje też z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i jest szczególnie niepożądany w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych.
O ile Prezes UODO słusznie podnosi w odpowiedzi na skargę, że to na nim spoczywa przewidziany w art. 77 § 1 k.p.a. oraz w art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 u.o.d.o. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, o tyle nie sposób usprawiedliwić tym obowiązkiem tak długotrwałych przerw pomiędzy kolejnymi działaniami Prezesa UODO. Także rzekome trudności organu, które wynikać miały z konieczności pozyskania zarchiwizowanych akt spoza siedziby organu, nie mogą zwolnić go z zarzutu rażącej przewlekłości. Niewątpliwie termin rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 77 ust. 1 RODO przez skarżącego, jako osobę, której dane dotyczą, został przez Prezesa UODO znacznie przekroczony, nawet biorąc pod uwagę przepis szczególny, tj. art. 78 ust. 2 RODO. Dlatego przekroczenie to trzeba rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.
Oceniając jako rażący niniejszy przypadek bezczynności Prezesa UODO oraz uwzględniając fakt ponad dwuletniego oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości [...] zł, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 52 § 1 i § 2 w zw. art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w postaci złożenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., które umożliwiało wniesienie skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, podczas gdy X.X, zam. w [...], w piśmie z dnia 15 lipca 2023 r. jedynie zapowiedział złożenie ponaglenia, tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co doprowadziło do rozpoznania skargi skarżącego na bezczynność w sytuacji istnienia podstawy zobowiązującej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do jej odrzucenia;
2. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy nie można uznać, aby przekroczenie terminów rozpoznania niniejszej sprawy miało charakter kwalifikowany, bowiem organ nie uchylał się od jej rozpoznania i zakończył ją wydaniem decyzji w możliwie najkrótszym terminie;
3. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przyznanie skarżącemu od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: dwa tysiące złotych), w sytuacji, gdy suma pieniężna jest nieadekwatna z punktu widzenia realizacji celów tych przepisów, w szczególności uwzględniając, że organ wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie w tej sprawie, a także że skarżący nie wykazał, aby w związku z nierozpoznaniem jego sprawy doświadczył jakichkolwiek dolegliwości.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zostały postawione jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 53 § 2b w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w postaci złożenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie skarżący w piśmie z 15 lipca 2023 r. jedynie zapowiedział złożenie ponaglenia, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny.
W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłość postępowania, takim środkiem zaskarżenia jest - po 1 czerwca 2017 r. - ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Z treści przywołanych przepisów jasno wynika, że dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek ten dotyczy zarówno skargi na bezczynność, jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność (zob. np. wyrok NSA z 29 października 2019 r., II OSK 2012/19. Także w poprzednim stanie prawnym (przed 1 czerwca 2017 r.) w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem, ale musiało być poprzedzone zażaleniem (por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 316). Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, które jest w tej kwestii jednolite, dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, istotne jest jedynie wyczerpanie tego trybu przez stronę, tj. wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne ponaglenie/zażalenie do organu wyższego stopnia. Nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia/ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w szczególności zaś to, czy zostało ono uwzględnione, a nawet to, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie (np. wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 512/17).
W niniejszej sprawie skarżący X.X. w dniu 15 lipca 2023 r. złożył pismo zatytułowane "Wniosek o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy" z podaniem numeru sprawy, w którym wskazał, że składa wniosek o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy. Co prawda w piśmie tym nie zawarto uzasadnienia żądania, a zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie, ale nie oznacza to, że powyższy brak pisma powoduje, że nie ma ono charakteru ponaglenia. Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o uzupełnienie braków pisma, a jeśli miał wątpliwości co do charakteru pisma – o jego sprecyzowanie. Bezczynność organu również w tym zakresie nie powoduje bezskuteczności wniesionego ponaglenia, choćby było ono obarczone brakami.
W konkluzji należy stwierdzić, że skarżący wyczerpał środek zaskarżenia, jakim w niniejszej sprawie było ponaglenie, a w związku z tym brak było podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13 i z 2 lipca 2015 r., I OSK 454/15). W niniejszej sprawie od wpływu skargi (wniosku) z 24 sierpnia 2021 r. do dnia wydania decyzji (2 października 2023 r.) upłynęły ponad dwa lata. Odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi w sprawie czynnościami wynosiły od ponad pięciu do jedenastu miesięcy. Taki sposób procedowania organu wskazuje na oczywiste i rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na str. 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd odwoławczy podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w całości. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.
Także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie z powyższą regulacją prawną Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowane, a przyznana suma pieniężna nie jest nadmiernie represyjna lub nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysoka.
Rozstrzygnięcie przewidziane zatem w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowania obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskiemu), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wysokość sumy pieniężnej została określona w dolnych granicach wynikających z art. 154 § 6 p.p.s.a., mimo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie drastycznego przypadku zwłoki organu w załatwieniu sprawy, potwierdzonego bardzo długimi okresami niepodejmowania żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia. W toku postępowania organ nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać.
Trudno mówić o skrajnym rygoryzmie Sądu, który określa środek kompensacyjny w dolnych dopuszczalnych granicach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo miarkował wysokość zastosowanego środka. Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że wysokość sumy pieniężnej ustawodawca pozostawił do uznania sądu. Przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki wydano w odmiennych sprawach i na podstawie różnych stanów faktycznych.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.