III OSK 2520/22

III OSK 2520/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 201/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-07-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1-2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 201/22 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych na rzecz R. M. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 201/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę R. M. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w przedmiocie informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 30 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu pomiaru powierzchni lokalu przy ulicy [...] dokonanego przez Miejski Zakład Zasobów Lokalowych w roku bieżącym wraz z wszelkimi załącznikami (sygnatura [...]).
W odpowiedzi na wniosek, 13 stycznia 2022 r. organ udostępnił szkic z pomiaru ww. lokalu i zaznaczył, że dysponuje tylko tym szkicem.
Następnie, 17 stycznia 2022 r. skarżący wniósł o udostępnienie szczegółowych wyliczeń powierzchni mieszkania przy ulicy [...]. W piśmie wskazał, że zgodnie z oświadczeniem Dyrektora wyliczona powierzchnia tego lokalu wykonana w 2021 roku wynosi 80,66 m2, jednak załączony przez niego szkic pomiarów temu przeczy.
Odpowiadając na wniosek, 21 stycznia 2022 r. organ wskazał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej zwanej "u.d.i.p.", albowiem do zrealizowania wniosku konieczne jest sporządzenie ponownych wyliczeń. Wyjaśnił, że wyliczenia te wykonane były odręcznie, a ich oryginał nie został zachowany. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z 17 stycznia 2022 roku, przez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji w terminie do 14 dni od doręczenia niniejszego pisma, pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania.
Pismo to stało się następnie przedmiotem skargi skierowanej przez skarżącego do Urzędu Miasta Sosnowiec. Jak wskazał skarżący, wnioskowany dokument nie jest informacją przetworzoną, stosowne wyliczenia zostały już dokonane w przeszłości i posłużyły do wydania wiążącej opinii, o czym zapewnił Dyrektor w piśmie z 12 października 2021 r., znak TUT.033.548.2021.TS KW/5170/2021.
Odpowiadając na ww. skargę organ wyjaśnił, że żądany pomiar został wykonany na wniosek najemcy, na potrzeby własne Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych. Organ jednocześnie podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko co do ponownego dokonywania wyliczeń i wyjaśnił, że pracownik dokonujący przedmiotowych pomiarów nie jest zatrudniony na stanowisku eksperta, zatem jego dane osobowe korzystają z ochrony i nie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej.
Wobec skierowania przez skarżącego wezwania do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia imion i nazwisk wyżej wspomnianych pracowników, organ 1 marca 2022 r. wydał w tym zakresie decyzję odmowną.
W dalszej kolejności skarżący wezwał organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Jednakże zdaniem organu wezwanie było bezzasadne, ponieważ organ nie dysponuje żądanym dokumentem, w którym to przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej, a jedynie pisemnie informuje się wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia żądanej informacji.
W takim stanie rzeczy skarżący uczynił bezczynność organu przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi wskazał, że stanowiący dowód nieprawidłowości pomiaru dokument został usunięty z akt sprawy. Zdaniem skarżącego usunięcie niewygodnego dokumentu nie może prowadzić do zasłonienia się przez organ informacją przetworzoną, a opublikowanie wnioskowanego dokumentu przyczyni się do poprawy funkcjonowania organu administracji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że wyliczenia powierzchni dokonane przez pracownika były jego własnymi notatkami, niebędącymi dokumentem urzędowym.
Oddalając skargę wskazanym wyżej wyrokiem Sąd I instancji, w jego uzasadnieniu wskazał, że celem działania skarżącego nie jest uzyskanie informacji o sprawach publicznych, a składając wniosek skarżący czynił to w celu prywatnym. Domaganie się dokumentu, w którym błędnie dokonano stosownych wyliczeń zmierza do ich zakwestionowania, a nie uzyskania informacji publicznej. Co podkreślił Sąd I instancji, działanie takie jest sprzeczne z ideą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Końcowo Sąd zaznaczył, że zasadniczo w razie uznania przedmiotowej informacji za informację publiczną przetworzoną, organ winien był wydać decyzję odmowną, a nie – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – odmówić jej udostępnienia zwykłym pismem. Z uwagi jednak na nadużycie prawa do informacji publicznej, odmowy udzielenia informacji w takiej formie nie można zakwalifikować jako bezczynności organu.
Skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a przez pominięcie przez Sąd znajdującego się w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego wytworzenie przez Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w Sosnowcu żądanej przez skarżącego informacji publicznej, która to informacja publiczna jako znajdująca się w posiadaniu organu winna zostać skarżącemu udostępniona.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy u.d.i.p. przez błędne uznanie, że skarżący dopuścił się nadużycia prawa do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie;
2. art. 3 ust. 1 u.d.i.p. przez błędnie uznanie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, podczas gdy ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wynika, że podmiot dysponuje żądaną przez skarżącego informacją publiczną i do jej udostępnienia nie jest konieczne dokonanie stosownych analiz, pomiarów czy też czasochłonnego zaangażowania pracowników podmiotu;
3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. przez bezpodstawne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że Dyrektor Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy podmiot "nie udostępnił P. G. wnioskowanej przez niego informacji publicznej", jak również "wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej".
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu "na rzecz uczestnika" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że wnioskowana informacja została wytworzona, co potwierdził sam organ. W odniesieniu do twierdzeń o nadużyciu prawa do informacji wskazał, że działanie skarżącego ma na celu weryfikację prawidłowego wykonywania przez organ zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Dalej wywiódł, że odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na jej przetworzony charakter organ winien był wydać decyzję, a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, za wyjątkiem wywodu o konieczności wydania decyzji w razie odmowy udostępnienia informacji przetworzonej, zaś skarga kasacyjna jest całkowicie bezpodstawna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Dyrektor Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych prezentował w sprawie stanowisko, że nie może udostępnić żądanej we wniosku z 17 stycznia 2022 r informacji ponieważ jej nie posiada, o czym poinformował wnioskodawcę pismem, co uwalniałoby organ od zarzutu bezczynności. Natomiast skarżący zaprzeczał temu twierdząc, że organ posiada żądaną informację, co organ potwierdził w piśmie z 12 października 2021 r. skierowanym do A. W. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku próżno szukać stanowiska Sądu w tej spornej kwestii. W sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, powinnością Sądu jest przede wszystkim ustalenie czy adresat wniosku o udostępnienie informacji jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) i czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto Sąd zobowiązany jest ustalić czy adresat wniosku posiada żądaną informację. Nie budzi wątpliwości, że jeżeli adresat wniosku jej nie posiada a poinformował pisemnie o tej okoliczności wnioskodawcę, to uwalnia się od zarzutu bezczynności a skarga podlega wówczas oddaleniu.
Trafnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd nie orzekł na podstawie całych akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy rozważył, czy organ posiada żądaną informację, w szczególności dlaczego nie wziął pod uwagę wskazywanego przez skarżącego kasacyjnie pisma organu z 12 października 2021 r. skierowanego do A. W. Jak już podano wyżej, skarżący twierdzi, że z tego pisma wynika, że organ posiada informację publiczną, a organ temu zaprzecza. Nieuwzględnienie przez Sąd całego zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w kontekście konieczności ustalenia w sprawie, czy organ posiada żądaną informację, świadczy o tym, że omawiane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji jako podstawę oddalenia skargi przyjął nadużycie prawa do informacji publicznej opierając się na tym, że "do skargi załączona została korespondencja, która była prowadzona z Dyrektorem w tożsamej co do przedmiotu sprawie przez osobę zamieszkującą ten lokal. Wskazuje to na to, że celem Skarżącego nie jest uzyskanie informacji o sprawach publicznych, a w celu prywatnym." Zatem Sąd I instancji przyjął, że informacja o sprawach publicznych traci charakter informacji publicznej ze względu na prywatny cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny takiego stanowiska nie podziela.
Należy bowiem wyjaśnić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.
Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).
Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.
Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).
Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu informacji o sprawie publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do konstrukcji indywidualnego interesu skarżącego w udostępnieniu informacji publicznej niejako powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. Poglądy takie zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r., I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r. I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się do określenia "sprawy własnej" chociaż niewyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.
Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.
Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.
Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych. Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.
O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.
Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26 listopada 2021 r., III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21 i z 17 marca 2023 r., III OSK 2615/21.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.
Analizując przesłankę oddalenia skargi w postaci nadużycia prawa do informacji publicznej przez skarżącego, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić jednak należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
Na marginesie należy tu wskazać, że w przypadku publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego nie jest wyrażona w tekście prawnym (przykładem wyrażenia kategorii nadużycia prawa w tekście prawnym może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 931), zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), to skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w powiązaniu z zarzuceniem wnioskodawcy niewłaściwego wykorzystywania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej a także zarzuceniem naruszenia ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne.
Należy też zauważyć, że z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznych może nastąpić "wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Ustawa zasadnicza w art. 82 stanowi, że obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Nie ma podstaw, aby tę normę konstytucyjną pomijać w ocenie sposobu czynienia przez określony podmiot użytku z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że "ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne" (zob. uzasadnienie wyroku TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, pub.: OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; uzasadnienie wyroku TK z 3 lipca 2001 r., K 3/01, pub.: OTK z 2001 r., nr 5, poz. 125). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z poglądem doktryny, że obowiązek troski o dobro wspólne nie może być wprawdzie samoistną podstawą ograniczania wolności i praw jednostki (zob. K. Działocha, A. Łukaszczuk [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, LEX/el. 2021, art. 82), przyjąć jednakże należy, że jego nierespektowanie może uzasadniać odmowę udzielenia ochrony podmiotowi korzystającemu ze swoich praw niezgodnie z ich celem. Z obowiązku troski o dobro wspólne wynika bowiem nakaz czynienia takiego użytku z prawa podmiotowego, który odpowiada aksjologii demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska będąca dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 i 2 Konstytucji RP), w czym mieści się nakaz takiego korzystania z prawa podmiotowego, które odpowiada celom tego prawa, a w konsekwencji uzasadniony jest wniosek o podstawie do odmowy ochrony publicznego prawa podmiotowego wykorzystywanego niezgodnie z jego celem. Dobro wspólne to bowiem, "dobro wyrażające się w ochronie i realizacji konstytucyjnych praw i wolności, mających swoje źródło w godności człowieka" (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 82, punkt 3), a zatem obowiązek troski o dobro wspólne to obowiązek troski o ochronę i realizację konstytucyjnych praw i wolności. Gwarantowanie ochrony podmiotom nierealizującym tego ustawowego obowiązku byłoby akceptacją dla dopuszczalności osłabienia ochrony i realizacji konstytucyjnych praw i wolności. Warto odnotować, że brak realizowania obowiązku troski o dobro wspólne traktowany jest w piśmiennictwie jako podstawa odmowy ochrony również innych praw konstytucyjnych, np. prawa do wynagrodzenia szkody, o jakim stanowi art. 77 ust. 1 Konstytucji (zob. M. Ziółkowski, 8. Podsumowanie [w:] Odpowiedzialność odszkodowawcza za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Studium z prawa konstytucyjnego, Warszawa 2021, Lex).
Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 29 września 2023 r., III OSK 5517/21 i z 18 października 2023 r., III OSK 1848/22.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że Dyrektor MZZL odmawiając udostępnienia żądanej informacji nie powołał się na nadużycie prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę lecz na jej nieposiadanie. Sąd I instancji oddalił skargę, przyjmując za podstawę nadużycie prawa do informacji publicznej. Tymczasem jak już wyżej podano, w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, organ zobowiązany jest do wydania decyzji od odmowie udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie art. 16 lub 17 u.d.i.p. ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, która może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Natomiast Sąd I instancji w sposób nieuprawniony, bez uprzedniego zajęcie stanowiska przez organ, stwierdził nadużycie prawa do informacji publicznej przez skarżącego, bez wcześniejszego stanowczego ustalenia, że wniosek dotyczy informacji publicznej a nade wszystko bez poczynienia w tym zakresie wyczerpujących ustaleń faktycznych opartych na zebranym materiale dowodowym i przedstawieniu ich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie uznania przez Sąd, że skarżący dopuścił się nadużycia prawa do informacji publicznej.
Wyżej wykazane uchybienia Sądu I instancji powodują, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dopiero po usunięciu tych uchybień byłoby możliwe ustalenie czy organ jest zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, czy do odmowy jej udostępnienia w formie pisemnej lub decyzją.
Natomiast oczywiście chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wbrew temu zarzutowi, Sąd nie uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacja przetworzoną. Przede wszystkim organ już w toku postępowania, na skutek sprecyzowania wniosku, w ten sposób, że żądał udostępnienia wykonanego już wyliczenia powierzchni lokalu - zmienił swoje stanowisko i nie twierdził już, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej (konieczność wytworzenia nowych wyliczeń powierzchni lokalu) lecz, że nie posiada takiej informacji. Ponadto, Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi wskazał tylko, że "[w] wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej." Zatem przedstawił tylko w uproszczeniu tryb rozpoznania wniosku w sytuacji uznania, że dotyczy on informacji przetworzonej ale nie stwierdził, że organ powinien go zastosować.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.