III OSK 2516/22

III OSK 2516/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1048/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art.106 § 3, art.133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 701
art. 3 ust.1 pkt.6, 19 i 32, art. 26 ust.1,2 i 6 ustawy
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 3 pkt 44
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1048/21 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 lipca 2021 r. nr SKO.4113.11.2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez S. W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022 roku, sygn. akt II SA/Gl 1048/21, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 lipca 2021 r. nr SKO.4113.11.2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr OŚR-IV.6236.10.2015 Prezydent Miasta [...] (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając w oparciu o art. 26 ust. 2, 3a i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn, zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), nakazał:
– S. W., (dalej: "Strona", "Skarżący"),
– H. S.,
– D. J.,
solidarnie, usunięcie odpadów zmagazynowanych w 2014-2015 r., znajdujących się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] w terminie do dnia 15 kwietnia 2022 r.
Ponadto w pkt 1 określił rodzaje odpadów zdeponowanych na w/w nieruchomości:
15 01 01 opakowania z papieru i tektury,
15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych,
15 01 03 opakowania z drewna,
15 02 07 opakowania ze szkła,
16 01 19 tworzywa sztuczne,
16 01 99 inne niewymienione odpady,
16 02 16 elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15,
17 04 11 kable inne niż wymienione w 17 04 10,
19 12 10 odpady palne (alternatywne),
19 12 04 tworzywa sztuczne i guma,
19 12 08 tekstylia
oraz w pkt 2 określił sposób usunięcia odpadów poprzez przekazanie ich do instalacji przetwarzania odpadów w celu odzysku lub unieszkodliwiania, zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania z odpadami i wymogami środowiska określonymi w przepisach, w szczególności w art. 17 ustawy o odpadach, w sposób zapewniający zachowanie środków bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi i środowiska oraz przepisów przeciwpożarowych, a także przedłożenie do organu kopii kart przekazania odpadów w terminie 30 dni od daty jednorazowego i całkowitego wykonania nałożonego na strony obowiązku, a w przypadku usuwania odpadów w sposób sukcesywny, w okresie nałożonego obowiązku, każdorazowego przedłożenia kopii karty przekazania stanowiącej potwierdzenie częściowego wykonania prac w terminie 30 dni od daty ich usunięcia.
Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł S. W. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że organ I instancji nakładając między innymi na niego obowiązek usunięcia odpadów z nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym bezzasadnie zastosował w odniesieniu do jego osoby domniemanie wynikające z art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 roku o odpadach. Nie zaprzeczając faktowi, że włada nieruchomością, na której stwierdzono składowanie odpadów jako użytkownik wieczysty, podniósł, że przedłożone przez niego dokumenty, a w szczególności umowy dzierżawy tejże nieruchomości, które zawarł w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej z H. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą P. [...] "[...]" H. S. oraz z P. [...] "[...]" s.c. H. S. i D. J. w sposób jednoznaczny wskazują, że wytwórcami odpadów znajdujących się na nieruchomości są dzierżawcy nieruchomości, które powstały w związku z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą. Jednocześnie nadmienił, że umowy dzierżawy został już rozwiązane, a dzierżawcy zobowiązali się do usunięcia odpadów z którego to obowiązku się nie wywiązali. Odwołanie od powyższej decyzji złożył także H. S.
Decyzją z dnia 1 lipca 2021 roku Samorządowe Kolegium w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że S. W. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek gruntu o nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] położonej przy ulicy [...] w [...]. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wskazano nieruchomość wynika, że działka ewidencyjna [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem PU- tereny przemysłowe, 10KS, ZI – tereny urządzeń obsługi komunikacji z towarzyszącą zielenią izolacyjną, natomiast działki o nr ewid. [...], [...], [...] położone są na terenach oznaczonych symbolem 6PU- tereny przemysłowe. Jednocześnie podzielił ustalenia organu I instancji co do faktu dotyczącego składowania na nieruchomości odpadów wymienionych w decyzji. Są to odpady takie jak kable światłowodowe, odpady w postaci pianki tapicerskiej, siedzenia zdemontowane z samochodów, bigbagi z odpadami tworzyw sztucznych, worki z odpadami tworzyw sztucznych, zmielone odpady tworzyw sztucznych, odpady papieru i makulatury zbelowane, odpady tworzyw sztucznych, zbelowane części w tym obudowy lodówek, odpady z demontażu pojazdów, co wynika między innymi z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w okresie od 24 lipca 2015 roku do 7 sierpnia 2015 roku. Obecność wskazanych odpadów na nieruchomości potwierdziły także przeprowadzone w dniu 15 października 2020 roku oględziny oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna przedstawiająca stan jej zagospodarowania. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się także pisma adresowane do S. W., H. S. i D. J. wzywające do usunięcia z przedmiotowej nieruchomości odpadów, których nadawcą był Prezydent Miast [...]. Skarżącego S. W. wzywano także w toku postępowania administracyjnego
o przedłożenie dowodów dokumentujących stan zagospodarowania nieruchomości
w chwili przekazania jej dzierżawcom tj. w dniu zawarcia umów dzierżawy. Skarżący takich dokumentów nie przedłożył. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło sformułowanych na tym tle zarzutów sformułowanych przez wnoszących odwołanie H. S. i S. W. Przytoczyło treść art. 26 ustawy o odpadach dotyczącego zakazu składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, wskazującego podmioty zobowiązane do ich usunięcia i konieczne elementy decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Dokonując ich wykładni stwierdziło, że konstrukcja tych przepisów wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, o czym świadczy między innymi wprowadzenie domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą ich usunięcie. Wprowadzenie tego domniemania jest następstwem przyjęcia, że władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o stan nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Z odpowiedzialności takiej mogą się zwolnić tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadami władał lub włada faktycznie inny podmiot, czyli wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że decyzję nakazującą usunięcie odpadów wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za ich składowanie lub magazynowanie. Przenosząc na grunt niniejszej sprawy powyższe rozważania Kolegium uznało, że S. W. może być uznany za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach albowiem jest jej użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której są składowane odpady. Jednocześnie zawarł z dwoma innymi podmiotami w 2014 roku umowy dzierżawy tejże nieruchomości, które to podmioty w ramach prowadzonej działalności były wytwórcami odpadów na niej składowanych. Organ jednocześnie stwierdził, że nie jest wystarczające wskazanie przez skarżącego S. W. wytwórców odpadów celem zwolnienia się od obowiązku ich usunięcia z nieruchomości, lecz konieczne było wykazanie, że wytwórca odpadów wytwarzane przez siebie odpady złożył na nieruchomości nielegalnie. Przeczą temu zawarte umowy dzierżawy, obie w dniu 30 kwietnia 2014 roku. Pierwsza z H. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firma P. [...] "[...]", a druga z P. [...] "[...]" spółka cywilna H. S. i D. J. Z znajdujących się w aktach sprawy wydruków z Centralnej ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że przeważającą działalnością obu wyżej wymienionych podmiotów gospodarczych było zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, gdzie jako dodatkowe miejsce prowadzenia tej działalności wskazana była przedmiotowa nieruchomość przy ulicy [...] w [...]. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, aby skarżący S. W. jako użytkownik w jakikolwiek sposób kontrolował wykonanie w/w umów dzierżaw. Uwzględniając, że na przedmiotowej nieruchomości, część znajdujących się na niej odpadów pochodziło także z prowadzonej przez niego działalności stanowiło to wystarczająca podstawę do uznania go za posiadacza odpadów. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji co do przypisania statusu posiadacza odpadów także H. S. i D. J. Uznało także, że decyzja ta została prawidłowo wydana z zastosowaniem przepisów o współodpowiedzialności posiadaczy odpadów, co wynika z treści art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach.
Z rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodził się S. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący sformułował zarzuty jak w treści odwołania, a ponadto podniósł naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie jakoby skarżący nie obalił domniemania wynikającego z w/w przepisów, a także wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przedstawił stanowisko prezentowane na etapie wnoszonego odwołania, podkreślając, że nie jest ani wytwórcą, ani posiadaczem odpadów, oraz skutecznie obalił domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest właścicielem odpadów, a skoro organ uprzednio ustalił właściciela odpadów, odpowiedzialności tej nie można rozszerzać na Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem, powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy o odpadach, w w szczególności art. 26 tej ustawy, przytaczając następnie regulacje prawną w nim zawartą. Następnie przytoczył ustawową definicje odpadów, posiadacza odpadów i wytwórcy odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 19 i pkt 32 ). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18, potwierdził stanowisko organów, że zasadniczym celem przywołanej wyżej regulacji art. 26 ustawy o odpadach jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania z uwagi na zagrożenie jakie niosą dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Odpowiedzialność posiadacza odpadów oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że wskazane przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zostały spełnione. Zasadnie również organ ustalił solidarną odpowiedzialność za wykonanie tego obowiązku. W ramach przeprowadzonego postępowania w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybień mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Do powyższego wniosku prowadzi analiza działalności gospodarczej – rodzaj tej działalności prowadzonej zarówno przez skarżącego S. W. oraz H. S. i D. J., okresy prowadzenia tej działalności. Kolejną okolicznością istotną do uznania w/w za posiadaczy odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach jak i solidarnego nałożenia na nich obowiązku usunięcia odpadów były łączące te podmioty umowy dzierżawy zawarte w dniu 30 kwietnia 2014 roku. Dalej Sąd stwierdził, że przesłankami warunkującymi wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów są: istnienie odpadów, zgromadzenie odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich gromadzenia lub magazynowania oraz ustalenie podmiotu zobowiązanego do ich usunięcia – posiadacza odpadów. Fakt składowania odpadów na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] potwierdza między innymi protokół z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w [...] z dnia 24 lipca 2015 roku, w którym wskazano nie tylko jakie są to odpady, ale także ich pochodzenie. Sąd I instancji uznał także za trafne stanowisko organów obu instancji, że wskazana nieruchomość nie jest przeznaczona do składowania lub magazynowania odpadów, co potwierdzają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze. Sąd przedstawił postanowienia planu co do przeznaczenia poszczególnych działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości. Przechodząc do wykazania trzeciej przesłanki uzasadniającej nałożenie na określone podmioty obowiązku usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach stwierdził, że jednym z posiadaczy spornych odpadów jest skarżący S. W. za czym przemawia domniemanie, zgodnie z którym za posiadacza odpadów uważa się podmiot władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Definicja legalna władającego powierzchnią ziemi jest zawarta w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którą władającym powierzchnią ziemi jest jej właściciel, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem – to ten podmiot. W niniejszej sprawie tym podmiotem jest skarżący S. W. Nie obalił on w sposób skuteczny powyższego domniemania. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym obalenie wskazanego domniemania wyklucza jakąkolwiek formę akceptacji władającego powierzchnią ziemi dla składowania odpadów na nieruchomości wbrew przepisom ustawy o odpadach. Skarżący nie obalił powyższego domniemania. Nie przedłożył przede wszystkim dowodów pozwalających przyjąć, że wyłącznymi wytwórcami odpadów są dzierżawcy. Na takie ustalenie nie pozwalają zarówno przedłożone umowy dzierżawy jak i umowy je rozwiązujące. Sąd podkreślił, że skarżący także w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmował się zbieraniem odpadów. Nadto sam w trakcie przesłuchania, które miało miejsce w dniu 28 stycznia 2021 roku potwierdził, że cześć odpadów pochodzi z jego firmy. Nadto nie przejawił wymaganej aktywności w prowadzonym postępowaniu pozwalającej na obalenie tego domniemania.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementu wymagane przepisami tj. poza określonymi przez k.p.a. również przez art. 26 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności do dokonania kwalifikacji odpadów nie była wymagana wiedza specjalistyczna jaką posiada w tym zakresie biegły. Organy odniosły się do wszystkich stwierdzeń stron postępowania. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organy naruszyły art. 8 § 1 k.p.a. Podstawą do nakazania usunięcia odpadów z nieruchomości trzem podmiotom stanowił art. 26 ust. 3b i 3c ustawy o odpadach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Nadto skarżący wnosił o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 1, 2, 3a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i błędne wskazanie kręgu podmiotów zobowiązanych do usunięcia odpadów oraz zastosowanie domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości w stosunku do skarżącego S. W.
w sytuacji, gdy domniemanie to zostało skutecznie obalone wobec wskazania innego konkretnego podmiotu odpowiedzialnego,
2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedopatrzeniu się przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny poprzez bezzasadne przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, podczas gdy doszło do obalenia przedmiotowego domniemania, albowiem w aktach sprawy znajdują się dowody bezpośrednio potwierdzające fakt, iż posiadaczami odpadów są dzierżawcy nieruchomości, to jest H. S. i D. J.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie bezspornym jest, że S. W. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...]
w [...] oraz że w dniu 30.04.2014 r. wydzierżawił on ową nieruchomość H. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą P. [...] "[...]" H. S., a także w tym samym dniu zawarł umowę dzierżawy z H. S. wspólnikiem działającym na rzecz spółki pod firmą P. [...] "[...]" s.c. H. S., D. J. Umowy były podpisane na czas nieokreślony oraz przewidywały, w sytuacji ich rozwiązania, obowiązek po stronie dzierżawcy uprzątnięcia dzierżawionego terenu. Umowy zostały rozwiązane 02.06.2015 r. Dzierżawcy nie uprzątnęli nieruchomości, wobec czego aneksem z dnia 08.09.2015 r. strony zgodziły się na wydłużenie terminu do końca 2015 r., z czego także się nie wywiązano. Przedstawione przez skarżącego dowody na powyższe okoliczności, w jednoznaczny sposób wskazują kto w latach 2014-2015 miał w faktycznym władaniu nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Zatem domniemanie obejmuje wyłącznie dzierżawców tj. H. S. i D. J. Powyższe koreluje z pozostałym materiałem dowodowym, w szczególności z pism z dnia 13.10.2015 r. organu I instancji wzywającego H. S. i D. J. do usunięcia odpadów z nieruchomości przy ul. [...] oraz wyjaśnień H. S. przyznającego, że odpady znalazły się na przedmiotowej nieruchomości wskutek działania [...] Spółki z o.o. której jest prezesem. Odpady te zostały przewiezione z uprzednio wydzierżawianej przez spółkę nieruchomości. Co należy podkreślić skarżący nie zawierał ze spółką [...] Sp. z o.o. umowy dzierżawy, nie mógł przypuszczać, że H. S., postanowi nielegalnie składować odpady należące do spółki. Nie można w tym zakresie zarzucać skarżącemu niedbalstwa w nadzorowaniu wykonania umów dzierżawy bowiem z ową spółką żadnej umowy nie zawierał. Ponadto jak zostało w toku postępowania ustalone [...] Sp. z o.o. została ukarana administracyjną karą pieniężną za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na nieruchomości przy ul. [...] w [...].
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył H. S. wnoszą o jej oddalenie w całości. Jednocześnie z tzw. ostrożności procesowej podniósł zarzut przedawnienia roszczenia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Istotą omawianych zarzutów jest zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji, że skarżący kasacyjnie S. W. jest obowiązany obok dwóch innych osób tj. H. S. i D. J. do usunięcia odpadów składowanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 3a ustawy o odpadach.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.; dalej: ustawa o odpadach) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji tej określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach).
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach, rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach, przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej; wytwórcą odpadów zdawanych do portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów (Dz. U. poz. 1250) jest podmiot świadczący usługę odbioru odpadów w porcie lub przystani morskiej.
Podkreślić należy, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach nie zawęża pojęcia "posiadacz odpadów" do wytwórcy odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W pojęciu "posiadacz odpadów" mieści się także osoba fizyczna (także osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), która jest w posiadaniu odpadów. Dla uznania, że taki podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której są odpady. W takim przypadku działa bowiem domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 533/17 oraz D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 26).
Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1318/21). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada, lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3123/18). W piśmiennictwie wskazuje się, że "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane (...), przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania" (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222).
Konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, że intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Następstwem powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucji domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18).
Ustawa o odpadach nie zawiera definicji wyrażenia "władający powierzchnią ziemi". Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.). Pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44 ww. ustawy). Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa. Na zasadzie ww. domniemania prawnego za odpady odpowiada władający powierzchnią ziemi.
W definicji posiadacza odpadu (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach), ustawodawca zawarł obowiązek posiadania odpadów, a więc faktyczne dysponowanie tymi odpadami. Dodatkowo, ustawodawca wprowadza domniemanie, że posiadaczem odpadów jest ten podmiot, który włada nieruchomością, na której znajdują się odpady. Na gruncie ustawy o odpadach ustawodawca wymaga więc jedynie faktycznego posiadania odpadów - dzierżenia, co potwierdza się w orzecznictwie. "Obowiązek usunięcia odpadów ciąży zatem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Obalenie domniemania może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, a ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia powyższego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 898/22). Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem władał lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jego nieruchomości nielegalnie, wbrew woli właściciela, czy też użytkownika wieczystego nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1007/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7129/21). Obalenie wskazanego domniemania wyklucza bowiem jakąkolwiek formę akceptacji przez władającego powierzchnią ziemi dla składowania odpadów na nieruchomości wbrew przepisom ustawy o odpadach.
Rację ma zatem Sąd I instancji, że obowiązek skarżącego kasacyjnie wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchni ziemi zanieczyszczoną odpadami, którego to domniemania skutecznie nie obalił. Co więcej, adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach jest aktualny posiadacz odpadów, a nie "najwcześniejszy znany posiadacz odpadów" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący kasacyjnie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W 2014 roku zawarł z dwoma podmiotami umowy dzierżawy (obie umowy w dniu 30 kwietnia 2014 roku), zgodnie z którymi działki o nr ewid. [...] i [...], które wchodzą w skład w/w nieruchomości zostały im przekazanie na cele działalności gospodarczej przez nie prowadzonej. Dzierżawcy zobowiązali się zgodnie z treścią umów do użytkowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a wydzierżawiający – skarżący kasacyjnie zastrzegł sobie prawo do kontroli przedmiotu dzierżawy. Umowy dzierżawy zostały rozwiązane na zasadzie porozumienia stron w dniu 31 maja 2015 roku, a dzierżawcy zobowiązali się do uprzątnięcia dzierżawionych działek w terminie 90 dni od dnia rozwiązania umów. Następnie na podstawie aneksu podpisanego w dniu 8 września 2015 roku strony umów przedłużyły termin uprzątnięcia działek przesunąć do końca 2015 roku, czego nie uczyniono. Bezspornym także było, że na działkach objętych umowami dzierżawy były składowane przez dzierżawców w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej odpady i to w okresie obowiązywania umów dzierżawy. Należy zatem uznać, że były one składowane za wiedzą skarżącego kasacyjnie, który nie sprzeciwiał się temu faktowi. Nadto po rozwiązaniu umów dzierżawy nie podjął skutecznych działań zmierzających do ich usunięcia. Do takich wniosków prowadzą ustalone okoliczności związane z rozwiązaniem umów dzierżawy, wyznaczenia dwóch kolejnych terminów do uporządkowania nieruchomości i brak jakichkolwiek innych działań, ze strony skarżącej zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku od dzierżawców. Nadto należy podkreślić, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, że skarżący kasacyjnie jest posiadaczem co najmniej części odpadów zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Powyższe istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenie wynika z treści protokołu kontroli przeprowadzone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w okresie od 24 lipca 2015 roku do 7 sierpnia 2015 roku. Z treści protokołu wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się odpady należące do firmy prowadzonej przez S. W. co zostało także potwierdzone przez w/w w trakcie przesłuchania w charakterze strony w dniu 28 stycznia 2021 roku.
Powyższa analiza pozwala na zaakceptowanie, zaakceptowanie stanowiska Sąd I instancji, że zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy upoważniał je do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie jest posiadaczem odpadów wymienionych w sentencji decyzji, a skoro są one składowane na terenie do tego celu nieprzeznaczonym zasadne było nałożenie na niego obok dwóch innych podmiotów tj. H. S. i D. J. obowiązku ich usunięcia. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26, 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne zaliczenie do kręgu podmiotów zobowiązanych do usunięcia odpadów S. W. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art.8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie należy podkreślić, że konstrukcja przepisu art. 26 ustawy o odpadach nie wyklucza możliwości ustalenia kilku posiadaczy odpadów, zobowiązanych do ich usunięcia z terenu, który nie został przeznaczony do ich składowania i magazynowania. Z akt sprawy oraz treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że obok skarżącego H. S. i D. J. także zostali uznani za posiadaczy odpadów i w konsekwencji, także na nich został nałożony obowiązek usunięcia odpadów wskazanych w decyzji. Nałożenie na wyżej wymienione podmioty obowiązku solidarnego usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach nie ingeruje w wzajemne rozliczenia między podmiotami wynikającymi z umowy cywilnoprawnej jaką była wiążące ich umowy dzierżawy. Wydanie rozstrzygnięcia - decyzji organy poprzedziły kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiały dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organy dowodów mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też dokonanie takiej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która uzasadniałaby wydanie decyzji zgodnej z oczekiwaniem strony. Podkreślić należy, że kwestionując ustalenia organów skarżący kasacyjnie nie powołuje innych dowodów, które należałoby przeprowadzić do ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W toku całego postępowania administracyjnego nie przedstawił innych dowodów niż te zgromadzone przez organy, a których przeprowadzenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wręcz stwierdzić, że postawa skarżącego była w tym zakresie bierna, co ma szczególne znaczenie z uwagi na wprowadzone przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemanie. To na skarżącym ciążył obowiązek przedłożenia dowodów pozwalających na jego obalenie. Organy przeprowadziły wszystkie niezbędne w sprawie dowody, które pozwalały na przyjęcie, że w niniejszej zachodzą podstawy do zastosowania tego domniemania. Były to takie dowody jak protokół z kontroli przeprowadzonej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zeznania skarżącego, protokołu z oględzin nieruchomości wraz z dokumentacją fotograficzną obrazujące stan zagospodarowania nieruchomości. Organy uwzględniły także zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określające dopuszczalny sposób zagospodarowania przestrzennego obszary, na którym położona była nieruchomość, na której składowano odpady. Uwzględniono także i poddano ocenie przedłożone przez skarżącego kasacyjnie umowy dzierżawy terenu i umowy mówiące o ich rozwiązaniu. Dokonana ocena tego materiału dowodowego uzasadniała przyjęcie, iż posiadaczami odpadów są obok skarżącego kasacyjnie także H. S. i D. J. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując natomiast na naruszenie art. 6, art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał w jaki sposób wymienione przepisy miały zostać naruszone przez organy.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.