III OSK 2515/22

III OSK 2515/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 668/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-07-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 14 ust 1 i 6 pkt 2, 271 ust 5 i 5a, 273 ust 6
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 668/22 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 668/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na rozprawy, sprawy ze skargi M.T. (dalej także jako: "strona skarżąca") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "Dyrektor Zarządu Zlewni", "organ", "skarżący kasacyjnie") z dnia 7 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie drugim – zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwo Wodnego Wody Polskie określił I.T. i M.T. opłatę stałą w wysokości 191,00 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku [...], za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2233 ze zm., dalej w skrócie PrWod) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.).
W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wcześniej tj. w dniu 26 stycznia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], działając na podstawie art. 271 ust. 1 PrWod ustalił stronom, w formie informacji rocznej nr [...], opłatę stałą w wysokości 191,00 zł za odprowadzanie do wód potoku [...] - wód opadowych lub roztopowych, za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Zgodnie z treścią tamtej informacji opłatę należało uiścić w czterech równych, kwartalnych ratach (po 47,75 zł każda), w podanych w informacji terminach. Informacja została doręczona jej adresatom w dniu 9 lutego 2022 r.
Organ podał także, że wskazani powyżej adresaci informacji wnieśli reklamację, w której nie zgodzili się z naliczeniem opłaty stałej, z uwagi na ustalenie jej w niewłaściwy sposób i w nieprawidłowej wysokości.
Przybliżając treść wniesionej reklamacji organ wskazał, że według stron z powodu zmian, z inicjatywy miasta [...], w numeracji działek i ich powierzchni (zmian geodezyjnych dokonano w 2017 lub 2018 r.) nie są oni w stanie podać rzeczywistych wartości odprowadzanych wód. Z powodu powyższych zmian oraz dołączenia kolejnych nieruchomości do systemu istniejącej kanalizacji deszczowej nie powinni ponosić przedmiotowych opłat na zasadzie wyłączności i to do zadań organu ustalającego opłaty należy przeprowadzenie właściwego dochodzenia w sprawie przed ustaleniem jakichkolwiek opłat. Strony przedstawiły ponadto własne wyliczenia rzeczywistych ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. Skarżący poddali również w wątpliwość konieczność ponoszenia opłat, opierając się na art. 298 PrWod, gdyż są osobami fizycznymi a nie podmiotami gospodarczymi.
Organ nie uznał powyższej reklamacji.
Według organu art. 298 PrWod dotyczy również osób fizycznych, korzystających z usług wodnych, a nie tylko "podmiotu gospodarczego". Organ przytoczył także definicję usług wodnych zawartą w art. 35 ust. 1 i 2 PrWod, a także wskazał, że wśród usług wodnych znajdujący się w katalogu zawartym w art. 35 ust. 3 PrWod ustawodawca zamieścił m.in. "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych — wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Organ zaakcentował konieczność rozróżnienia pomiędzy opłatą stałą i opłatą zmienną. Wskazał przy tym, że opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Jest ona naliczana niejako ryczałtowo w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych. Zgodnie z art 271 ust. 4 PrWod wysokość opłaty stałej oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód tj. wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych. Nie uwzględnia się przy tym rzeczywistej ilości odprowadzonych wód, ponieważ to zmieniłoby charakter opłaty stałej.
Organ wyjaśnił także, że podstawę wyliczenia ustalonej w sprawie opłaty stanowi ostateczne pozwolenie wodnoprawne wydane przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 15 stycznia 2014 r. z datą obowiązywania do 31 stycznia 2024 r. Zostało ono wydane na wniosek złożony w dniu 30 listopada 2013 r., do którego załączono operat wodnoprawny. Żadna ze stron nie wniosła od niego odwołania i stało się ono ostateczne. Organ wskazał także, że pozwolenie to obejmuje odprowadzanie wód opadowych z dachów i nawierzchni utwardzonych z terenu działek nr [...] obręb [...] do potoku [...] w km 1-500 w [...]. Organ podniósł także, że pozwolenia wodnoprawne, które były wydane na podstawie poprzedniej ustawy, zgodnie z art. 545 ust. 7 PrWod nadal obowiązują.
Wprawdzie powyższe pozwolenie zostało wydane w oparciu o ustawę Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., w której nie funkcjonowało określenie usługa wodna, a szczególne korzystanie z wód obejmowało odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Jednak nowelizacja prawa wodnego wyodrębniła spośród katalogu form podlegającym szczególnemu korzystaniu z wód usługi wodne, które podlegają opłatom.
Organ podniósł także, że skarżący mają prawo do złożenia wniosku o wygaszenie obowiązującej decyzji i wydanie nowej, czego jednak nie uczynili.
Uzasadniając wysokość ustalonej opłaty stałej organ wskazał, że została ona ustalona w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 PrWod oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych i stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm.). Została ona obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 752,94 m3/1h i wynoszącym po przeliczeniu 0,20915 m3/s. Przeliczenia zaś dokonano zgodnie z dodanym do PrWod art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniósł M.T.. Zarzucił automatyczne odrzucenie reklamacji bez wzięcia pod uwagę zarzutów w niej podniesionych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy co skutkowało nieustaleniem stanu faktycznego oraz powołaniem wadliwej podstawy rozstrzygnięcia w decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł organ administracji publicznej Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
1. ) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:
a. art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 5a, art. 298 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 t.j. ze zm., dalej w uzasadnieniu jako Prawo wodne), poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tych przepisów opłaty stałej jest jedynie fakt przebudowania urządzenia zgodnie z wydanym pozwoleniem, a następnie jego eksploatacja przez dysponenta pozwolenia wodnoprawnego, w myśl zasady użytkownik płaci, mimo iż z treści przepisu art. 271 ust. 5a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego albo ostatecznego pozwolenia zintegrowanego, zaś sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej od daty gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostatecznie do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę;
b. art. 271 ust. 5a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne ( Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 t.j. ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepis ten należy interpretować z uwzględnieniem prawa własności terenu którego dotyczy dane pozwolenie wodnoprawne;
c. art. 271 ust. 5a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 t.j. ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych po dniu 23 listopada 2019 r.;
d. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 t.j. ze zm.), poprzez zakwestionowanie ogólnej zasady gospodarowania wodami, która musi uwzględniać również koszty środowiskowe, a taki cel spełnia ustalenie opłaty stałej na podstawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego;
2 ) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 298 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 t.j. ze zm.), podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien zastosować art. 271 ust. 5a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 t.j. ze zm.), zgodnie z treścią, którego kwestia wykonania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych nie ma wpływu na obowiązek ponoszenia opłaty stałej, której to obowiązek uiszczenia zgodnie z treścią tego przepisu powstaje wskutek wydania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, albo ostatecznego pozwolenia zintegrowanego niezależnie od późniejszej jego realizacji;
3 ) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. ze zm., dalej jako "k.p.a.") polegające na błędnym przyjęciu, że Dyrektor Zarządu Zlewni nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2022 r. i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).
Konstrukcja zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie umożliwia ich łączne rozpoznanie, albowiem ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji, która sprowadza się do uznanie, że w sprawie nie został wyjaśniony i ustalony stan faktyczny sprawy, a wiec rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Jednak powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia z powołaniem się na art. 271 ust. 5a Prawa wodnego nierozerwalnie łącz się z rozważaniami dotyczącymi naruszeń prawa procesowego.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że opłaty stałe wprowadzone zostały w Prawie wodnym i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – dalej: Dyrektywa). Z art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi przez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (aktualny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r.; sygn. akt III OSK 4653/21).
Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, organy Przedsiębiorstwa Państwowego Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informację roczną, zawierającą sposób obliczenia i wysokość opłaty stałej. Opłaty stałe wprowadzone zostały w Prawie wodnym i obejmują – jak wskazano powyżej – korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego stanowi z kolei, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie uznał, że przepis art. 271 ust. 5a Prawa wodnego ma zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych po wejściu w życie nowelizacji ustawy prawo wodne, tj. po dniu 23 listopada 2019 r. (art. 1 pkt 51 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw).
Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W rozpatrywanej sprawie M.T. uzyskał decyzję wraz z I.T. - pozwolenie wodnoprawne - w dniu 15 stycznia 2014 r. z datą obowiązywania do 31 stycznia 2024. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma w tym przypadku zastosowania zasada retrospekcji. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 2002 r. sygn. P 7/01, OTK-A 2002/6/80, a także E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, (w:) Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355). Pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz małżonków [...] stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, więc ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane jedynie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie przymiotu ostateczności nastąpiło przed dniem wejścia w życie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, a okoliczność ta stanowi zdarzenie zamknięte. Nie ma zatem w szczególności charakteru otwartego lub ciągłego, a skutki wydania przedmiotowej decyzji nie mogą być oceniane przez pryzmat przepisów nieistniejących w dacie jej wydania. Dlatego też w świetle obowiązującego art. 271 ust. 5a Prawa wodnego znaczenie ma wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie waloru ostateczności. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ocenie, czy w tej sprawie znajdzie zastosowanie zasada retrospekcji, czyli zastosowania nowych przepisów do zdarzeń powstałych w przeszłości i mających charakter ciągły. Nie można bowiem abstrahować od daty, w której doszło do zdarzenia (tj. uzyskania przez decyzję wodnoprawną waloru ostateczności), z którym ustawodawca wiąże obecnie naliczenie opłaty stałej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2022 r., III OSK 4652/21). Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 6496/21, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 303/22 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Rz 1162/20.
Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie podnosi się, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne z 2017 r. należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok TK z dnia 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L, Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również treść art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenie ma art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06)". Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz małżonków stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a ustawy, ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane wyłącznie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że nie znajduje zastosowania omawiana podstawa prawna decyzji wymiarowej.
Rację ma WSA w Gliwicach, że nie można zaakceptować podejścia organu, które poprzestał wyłącznie na fakcie uzyskania przez skarżącego (oraz drugiego adresata decyzji) ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz ograniczył się do ustalenia, czy pozwolenie to pozostawało w obrocie prawnym w okresie, w odniesieniu do którego nałożono sporną opłatę stałą. Zaniechał zarazem poczynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego, czy wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym urządzenie wodne zostało faktycznie przebudowane i dalej funkcjonuje. Należy przy zaakcentować, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 15 stycznia 2014 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielono na przebudowę urządzenia wodnego – wylotu kanalizacji deszczowej na działce nr [...]. Z decyzji tej wynika także, że pod przebudowanym wylotem miała zostać wykonana kineta pod kątem 45 stopni w stosunku do osi potoku. Skarpy potoku [...] miały zostać umocnione brukiem kamiennym na zaprawie cementowej, na długości 3 m powyżej oraz 7 m poniżej wylotu. Dno potoku na tym odcinku miało zostać zabezpieczone narzutem kamiennym. Pomimo takiej treści pozwolenia wodnoprawnego organ nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących tego, czy opisana w nim przebudowa urządzenia wodnego została zrealizowana. Co prawda skarżący nie sformułował w tym zakresie wyraźnych zarzutów, jednak nie zwalniało to organu, co słusznie podkreśla Sąd I instancji z poczynienia powyższych ustaleń. Z treści reklamacji wynika, że wcześniej w obrocie funkcjonowało inne pozwolenie wodnoprawne, zaś obecnie funkcjonujące pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w związku z przyłączeniem domu skarżącego do istniejącej kanalizacji deszczowej. O ile nie budzi sporu, że dom M.T. został przyłączony do kanalizacji deszczowej, to jednak z żadnego dokumentu nie wynika, że prowadzi ona do urządzenia wodnego, które zostało przebudowane zgodnie z tym, co wynika z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Innym słowy nie wiadomo, czy urządzenie wodne – wylot kanalizacji na działce [...] został poddany przebudowie, o której mowa w tym pozwoleniu wodnoprawnym. Dopiero zaś realizacja takiej przebudowy otwiera możliwość oparcia się na treści tego pozwolenia w celu ustalenia opłaty stałej. Spełnione muszą zostać także inne wymagania, o których będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Opłata stała ma charakter ryczałtowy i jest niezależna od tego ile wód opadowych, czy roztopowych, zostało odprowadzone faktycznie w danym okresie do danego urządzenia wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym. Jednak dla opłaty stałej istotne jest, aby urządzenie wodne wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym istniało, a w realiach rozpoznawanej sprawy aby zostało przebudowane zgodnie z tym co wynika ze wskazanego powyżej pozwolenia wodnoprawnego. Bez tego ustalenia nie wiadomo bowiem czy wskazana w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym ilość wód opadowych z dachów i nawierzchni działek w nim wskazanych może być w ogóle odprowadzona do wód, gdyż niewykonanie określonej w pozwoleniu wodnoprawnym przebudowy wylotu może wykluczać odprowadzenie za jego pomocą wód aż w takiej ilości, jaka wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero po ustaleniu, że urządzenie wodne zostało przebudowane zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego, podane w tym pozwoleniu ilości odprowadzanych wód mogą stanowić podstawę do ustalenia opłaty stałej.
W zaskarżonej decyzji organ nie wziął również pod uwagę okoliczności, że skarżący, zgodnie z tym, co wynika z treści reklamacji, jest właścicielem wyłącznie jednej z działek, których dotyczy wskazane powyżej pozwolenie wodnoprawne. Z reklamacji wynika, że jest to działka oznaczona nr [...]. Działka o tym numerze nie została wskazana w treści pozwolenia wodnoprawnego, do czego organ w żaden sposób się nie odniósł. Można zakładać, że stanowiąca obecnie własność skarżącego działka powstała z innej działki, wskazanej wprost w treści pozwolenia wodnoprawnego. Ze względu na treść twierdzeń podnoszonych w reklamacji nie stanowi przedmiotu sporu, że skarżący jest właścicielem przynajmniej jednej z działek wskazanych w pozwoleniu. Jednak nie można pominąć okoliczności, że pozostałe 9 działek wymienionych w pozwoleniu wodnoprawnym nie stanowi własności skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszej podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 943/21, w którym zwrócono uwagę na to, że podmiot będący adresatem pozwolenia wodnoprawnego może na skutek różnych okoliczności utracić możliwość korzystania z uprawnień wodnoprawnych. Wówczas zobowiązany jest do uiszczenia opłaty stałej podmiot korzystający z usług wodnych. Ustawodawca powiązał bowiem obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z faktem korzystania ze środowiska. Zgodnie z art. 9 ust. 3 PrWod, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W konsekwencji brak jest uzasadnienia dla pobierania opłat za usługi wodne, które z przyczyn obiektywnych nie mogą być świadczone na rzecz danego podmiotu.
W realiach rozpoznawanej sprawy okoliczność, że M.T. jest właścicielem wyłącznie jednej działki z 10 wymienionych w pozwoleniu wodnoprawnym oznacza, że na jego rzecz może być świadczona jedynie część usługi wodnej, za którą naliczono opłatę stałą. Skarżący, nie będąc właścicielem pozostałych 9 działek, których dotyczy pozwolenie wodnoprawne nie ma możliwości korzystania z odprowadzania wód opadowych i roztopowych z tych działek. Wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym ilość wód opadowych, jedynie w części przypada na skarżącego (i drugiego adresata zaskarżonej decyzji). Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego skarżący nie był właścicielem pozostałych działek. O wydanie pozwolenia wodnoprawnego skarżący występował w stanie prawnym, w którym nie funkcjonowała obecnie kwestionowana przez niego opłata stała. Nie sposób więc zakładać, że skoro złożył wniosek o pozwolenie wodnoprawne, dające możliwość odprowadzania wód opadowych z terenów działek stanowiących własność innych osób, to tym samym zaakceptował, że będzie płacił opłaty stałe za usługi wodne udostępnione, poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego, na rzecz właścicieli innych działek. Co zasadnie podkreślił Sąd I instancji. Z tych samych względów nie można oczekiwać, że wraz z wprowadzeniem opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych we wskazane w PrWod systemy kanalizacji wyjściem z zaistniałej sytuacji miałoby być złożenie wniosku o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie nowego pozwolenia dotyczącego wyłącznie działki stanowiącej własność. Zasadnicza zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie PrWod nakazuje, aby przy ustaleniu opłaty stałej za usługę wodną przewidzianą pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na gruncie poprzedniego prawa wodnego brać pod uwagę to, czy adresat dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego jest obecnie właścicielem całości terenu, którego dane pozwolenie dotyczy. W przypadku zaś ustalenia, że jest właścicielem tylko części tego terenu, to oprócz wskazanej wyżej konieczności ustalenia, czy urządzenie wodne zostało wybudowane, opłatę stałą należy naliczać wyłącznie od stanowiącej jego własność części terenu objętego pozwoleniem wodnoprawnym. Tylko w odniesieniu do tej części terenu taki podmiot ma bowiem możliwość korzystania z usługi wodnej. Ryczałtowy, czy quasi abonamentowy charakter opłaty stałej nie oznacza bowiem, że stanowić ma ona ekwiwalent za gotowość do przyjęcia wód opadowych i roztopowych, w sytuacji w której z góry wiadomo, że z gotowości tej, w okresie objętym opłatą stałą, adresat tej opłaty skorzystać nie może w pełnym zakresie w jakim wynikałoby to z pozwolenia wodnoprawnego.
Rację ma zatem też Sąd I instancji i w tej kwestii, że organ wydając zaskarżoną decyzję na skutek ograniczenia ustaleń faktycznych wyłącznie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając tym samym przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto organ nie zastosował art. 7a § 1 k.p.a. Jednocześnie doszło do naruszenia 273 ust. 6 PrWod przez jego przedwczesne zastosowanie, a także art. 271 ust. 5a PrWod poprzez zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do pozwolenia wodnoprawnego wydanego przed wejściem w życie w tej przepisu. Wskazane powyższej naruszenia przepisów postępowania a tym samym przepisów prawa materialnego czynią całkowicie bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.