III OSK 2514/22

III OSK 2514/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1416/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-05-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.141 par.4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S1. i M.S2. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1416/21 w sprawie ze skargi S.S1. i M.S2. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 września 2021 r., nr SKO.4114.8.2021 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie solidarnie na rzecz S.S1. i M.S2. kwotę 560 złotych (pięćset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1416/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę S.S1. i M.S2. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium, SKO) z 6 września 2021 r., nr SKO.4114.8.2021 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 15 marca 2017 r. J.T. i M.T. oraz D.K. i T.K. wystąpili do Prezydenta Miasta Z. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zasypania ujścia przepustu cieku wodnego na gruncie działki przy ul. [...] w Z. oznaczonej nr ew. [...] ze szkodą dla działek położonych przy ul. [...] nr ew. [...] w Z. oraz działki oznaczonej nr ew. [...].
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 8 maja 2017 r. Prezydent nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg w Z. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez udrożnienie przepustu w drodze powiatowej ul. [...] w Z. na wysokości działek o nr ewid. [...] i [...] (k.m. [...] obręb [...]) oraz działki nr [...] (k.m. [...] obręb [...]) oraz nakazał skarżącym - właścicielom działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego poprzez przywrócenie naturalnego spływu wód opadowych.
Po rozpatrzeniu odwołań, SKO decyzją z 27 czerwca 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niewystarczający dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 7 lutego 2018 r. Prezydent nakazał skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego poprzez przywrócenie pierwotnego spływu naturalnego wód oraz nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg w Z. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez udrożnienie przepustu w drodze powiatowej ulicy [...] w Z. zlokalizowanego na wysokości działek o nr ewid. [...] i [...] z k.m. nr [...] obręb [...] i działki nr [...] z k.m. nr [...] obręb [...].
Po rozpatrzeniu odwołań adresatów decyzji, Kolegium decyzją z 31 października 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nadal brak było ustaleń czy przepust, a zwłaszcza jego przedłużenie i odprowadzenie wylotu na nieruchomość odwołujących powstały legalnie.
Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji poinformował strony postępowania - zgodnie z art. 10 k.p.a. o prawie czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Jednocześnie, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania ostatniej decyzji w niniejszej prawie oraz zaistniałe zmiany zagospodarowania terenu (prace budowlane) organ I instancji zwrócił się do stron postępowania o przedłożenie wszelkich dokumentów i złożenia wyjaśnień mogących przyczynić się do rozpatrzenia sprawy.
Następnie Prezydent zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z zapytaniem, czy działki nr [...] i [...] (k.m. [...] obręb [...]) stanowiące własność skarżących zostały zabudowane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Natomiast pismem z 16 stycznia 2019 r. organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o udzielenie informacji, czy decyzja PINB nr [...] z [...] listopada 2018 r. jest ostateczna oraz, czy zostały wykonane decyzje PINB nr [...] z [...] stycznia 2018 r. i nr [...] z [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi, pismem z 28 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, iż decyzje nr [...] i [...] zostały wykonane, a od decyzji nr [...] S.S1. i M.S2. złożyli odwołanie.
Organ I instancji pismem z 29 stycznia 2019 r. wystąpił także do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. o przekazanie dokumentacji potwierdzającej drożność przepustu w ciągu drogi powiatowej ul. [...] w Z. na wysokości działek nr: [...], [...] i [...]. W odpowiedzi, pismem z 14 lutego 2019 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Z. wyjaśnił, iż udrożnienie przepustu w ciągu drogi powiatowej ul. [...] we wskazanym miejscu zostało wykonane w dniu 13 kwietnia 2018 r. Natomiast udrożnienie wylotu przedmiotowego przepustu wymaga wejścia na teren prywatnej nieruchomości, do czego Zarząd nie jest upoważniony.
W dniu 20 marca 2019 r. organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z prośbą o udzielenie: pomocy w wyjaśnieniu roli przepustu w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] na wysokości działek nr: [...], [...] i [...], pomocy w ustaleniu, czy wzdłuż pasa drogowego ul. [...] (na wysokości nieruchomości objętych postępowaniem) zlokalizowane były rowy przydrożne oraz informacji co do zgodności budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem architektoniczno-budowlanym.
Pismem z 3 kwietnia 2019 r. PINB poinformował, iż ostateczną decyzją nr [...] z listopada 2018 r. zostało umorzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przepustu pod drogą z wylotem na teren działki [...] i [...] przy ul. [...] w Z.
Wyjaśniono jednocześnie, iż organ nadzoru budowlanego nie jest organem opiniodawczym określającym zasadność budowy oraz rolę zamierzenia inwestycyjnego, dlatego nie może wypowiedzieć się w kwestii roli przepustu w pasie drogi powiatowej ul. [...] oraz, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie legalności przepustu, rowy przydrożne nie zostały ujawnione.
Pismem z 28 kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, iż wpłynęła opinia uzupełniająca dotycząca naruszenia stosunków wodnych i poinformował strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy do 14 maja 2021 r. i składania uwag i wniosków.
Następnie decyzją z 19 maja 2021 r., nr WOŚGM.6331.1.2017 Prezydent nakazał:
- S.S1. i M.S2.- właścicielom działki o nr ewid. [...] (k.m. [...] obręb [...]) wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez budowę rurociągu min. 500 mm w części działki nr [...] przy południowej granicy w celu umożliwienia swobodnego przepływu wód powierzchniowych z wylotem zlokalizowanym na końcowej skarpie nadsypanego terenu w kierunku zachodnim odprowadzającego wody do sieci rowów,
- zarządcy drogi powiatowej ul. [...] w Z., tj. Zarządowi Powiatu [...] przywrócenie do stanu poprzedniego w zakresie odbudowy naturalnego spływu wód poprzez wykonanie przepustu 600 mm w miejscu istniejącego poprzedniego, tj. zlokalizowanego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w Z. na działkach oznaczonych jako nr [...] (k.m. [...] obręb [...]) i nr [...] (k.m. [...] obręb [...]) na wysokości nieruchomości ul. [...] nr [...] w Z.,
- D.K. i T.K. - właścicielom działki nr [...] (k.m. [...] obręb [...]) wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez przebudowę istniejącego rurociągu 200 mm zlokalizowanego przy południowej granicy działki nr [...] na rurociąg o średnicy min. 500 mm pozwalający na swobodny i bezpieczny przepływ wód powierzchniowych z terenów położonych powyżej ulicy [...], po jej wschodniej stronie.
Od wskazanej decyzji wniosły odwołania wszystkie zobowiązane strony.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę na gruncie sąsiednim. W postępowaniu takim koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Rolą organu administracji, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jest dokonanie oceny tego dowodu z punktu widzenia logiczności, zupełności oraz spójności.
SKO wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte właśnie w oparciu o dwie sporządzone opinie. Zawierały one wskazania w zakresie konieczności podjęcia czynności związanych z przywróceniem do stanu poprzedniego w zakresie odbudowy naturalnego ciągu spływu wód pod ul. [...], wykonanie na działce nr [...] urządzeń zapobiegających szkodom w postaci przebudowy istniejącego rurociągu oraz wykonanie wylotu rurociągu na działce nr [...]. Jednocześnie organy obu instancji dokonały oceny przedstawionych opinii uznając, że są one logiczne spójne i kompletne, a strony postępowania nie zakwestionowały skutecznie ustaleń w nich zawartych.
Skargę na powyższą decyzję złożyli S.S1. i M.S2. i domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zarzucili SKO naruszenie:
1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, niezebranie kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a także, co wiąże się z tymi uchybieniami, brak możliwości swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy, jak również dowolność niektórych ustaleń faktycznych w sprawie;
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie, a mianowicie niewypowiedzenie się w nim w zakresie wszystkich okoliczności znanych w sprawie, a mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, na które np. wskazywało już uprzednio Kolegium;
3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu właścicielowi działki usytuowanej przy ulicy [...] nr [...], na której to znajduje się rura z jednej ze studni chłonnych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono szereg wątpliwości, co do legalności istniejących przepustów pod drogą, braku poruszenia w opiniach występowania innych przepustów, czy wreszcie studni chłonnych.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę Sąd I instancji zaznaczył, że w Z. przy ul. [...] nie została w sposób prawidłowy uregulowana gospodarka wodami opadowymi, skutkuje to zalewaniem nieruchomości tam położonych. Zarówno w zebranym materiale dowodowym, jak i z wypowiedzi skarżących i uczestników postępowania w trakcie rozprawy wynika szereg, często bardzo słusznych wniosków dotyczących możliwości naprawy tej sytuacji. Podkreślono jednak, że nie tego dotyczy to postępowanie. Właściciele jednej z położonych tam nieruchomości wnieśli do Prezydenta o podjęcie działań w związku z zalewaniem ich nieruchomości na skutek zasypania ujścia przepustu cieku wodnego na gruncie działki przy ul. [...] w Z. oznaczonej nr ew. [...] ze szkodą dla działek położonych przy ul. [...] nr ew. [...] w Z. oraz działki oznaczonej nr ew. [...]. Organy administracji rozstrzygnęły w tej sprawie i w takim zakresie Sąd dokonał analizy prawidłowości podjętych decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2020 r., sygn. II SA/Kr 277/20). Przy czym w sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych regułą jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zasób wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Organ administracji z reguły nie dysponuje wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Lu 511/19).
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Sporządzona opinia biegłego o uprawnieniach konstrukcyjno-budowlanych: obiekty budowlane gospodarki wodnej i melioracji wodnych oraz uprawnieniach inżynieryjnych-hydrotechnicznych (z 15 grudnia 2017 r.) wyraźnie wskazuje, że w odniesieniu do działki skarżących (działka o numerze [...]) na skutek wyrównania terenu doszło do likwidacji naturalnego spływu wód do zlewni. Skutkiem tego jest zalewanie nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...]. Biegły jednocześnie wskazał na konieczność przywrócenia pierwotnego przepływu poprzez wykopanie rowu lub wkopanie rurociągu. Druga opinia, z 20 kwietnia 2021 r. wyraźnie już wskazuje na konieczność wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez budowę rurociągu min. 500 mm na działce skarżących.
Zdaniem WSA, opinie powyższe zostały ocenione przez organy jako logiczne spójne i kompletne. Również skarżący nie podnieśli argumentacji skutecznie kwestionującej przydatność i prawidłowość przedstawionych opracowań. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy, zasadne było zatem nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych w tym przepisie obowiązków.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że są one niezasadne, bowiem organ administracji przeprowadził dokładne (momentami nawet zbyt szerokie) postępowanie wyjaśniające. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jasno, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Również uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć są logiczne i spójne. Przy czym podkreślono, że odnoszą się one do poszczególnych działek, a nie sprawy odwodnienia ulicy [...].
W ocenie WSA, zupełnie nieuzasadniony jest zarzut niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu właścicielowi działki usytuowanej przy ulicy [...], na której to znajduje się rura z jednej ze studni chłonnych. Rozstrzygana sprawa dotyczyła bowiem zmiany stosunków wodnych na działce skarżących.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się S.S1. i M.S2. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj.:
1. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121; dalej: Prawo wodne, P.w.) poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kilku znaczących zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy wyjaśnienie przedstawionych w zarzutach zagadnień mogło (i powinno) mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie, które to naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji uznał (nie oceniając wszystkich okoliczności sprawy, w tym wskazanych w zarzutach skargi), że decyzje obu instancji odpowiadają prawu zamiast, w obliczu braku wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, uchylić decyzje obu instancji;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, ogólnikowe, nieprzekonujące co do słuszności rozstrzygnięcia uzasadnienie wyroku, które zdaniem skarżących nie nadaje się do kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny;
3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a. i art. 29 ust. 3 P.w. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przeoczenie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji nie wyjaśniły całego stanu faktycznego sprawy (koniecznego do jej prawidłowego rozstrzygnięcia) w związku z tym nie zebrały kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a także, co wiąże się z tymi uchybieniami, nie miały możliwości swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy, jak również dowolność niektórych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji publicznej, w tym przede wszystkim błędnego ustalenia, że przepust pod ulicą [...] był legalny i jako taki może być odtworzony na mocy rozstrzygnięcia decyzji obu instancji, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji obu instancji, podczas gdy są one obarczone wadami, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 P.w. poprzez brak uznania za stronę przez Sąd I instancji właściciela działki usytuowanej przy ulicy [...], na której to znajduje się rura z jednej ze studni chłonnych, jaka to rura miałaby być wyprowadzona w okolice przepustu pod ulicą [...], a zatem wody z niej miałyby wpływać na stan wody w sprawie, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji obu instancji, podczas gdy są one obarczone wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu jednej ze stron bez jej winy).
Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w każdym przypadku zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 3 Prawa wodnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji całkowicie zignorował w uzasadnieniu konieczność uargumentowania tego, że przepust pod drogą – ulicą [...] oraz jego przedłużenie na działkę skarżących został wykonany legalnie, gdyż (jak wskazywało to dwukrotnie SKO) za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 799/11 "stan wody na gruncie, który powstał w wyniku zurbanizowania terenu, podlega ochronie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tylko wówczas, gdy jest wynikiem legalnego zagospodarowania terenu. Przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1
ustawy Prawo wodne, należy więc rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych". Skarżący kasacyjnie zauważyli, że w tym zakresie (legalności przepustu) nie wypowiedział się biegły, a organy obu instancji błędnie uznały, że skoro nie ma nigdzie śladu po istnieniu pozwolenia na budowę przepustu, to jest on legalny. Zdaniem skarżących kasacyjnie jest to wykładnia sprzeczna z logiką, zasadami doświadczenia życiowego i wykładnią systemową prawa, gdyż o ile można się zgodzić z argumentem, że śladu po takim dokumencie nie miałby uprawniony z pozwolenia, bo nie musiał go przechowywać, to jednakże taki dokument lub ślad po nim powinien być w aktach organu, jaki go wydał, jeżeli nie ma takiego śladu to nie jest to w żaden sposób dowód na istnienie takiego pozwolenia, a z zasad logiki, doświadczenia życiowego oraz wykładni systemowej (skoro było wymagane pozwolenie budowlane na realizację takiego zamierzenia) wynika, że prawie na pewno go nie było. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pominięcie tego zarzutu w uzasadnieniu (poprzez nieodniesienie się do niego i wykazanie, dlaczego taka wykładnia, szeroko zaprezentowana w skardze, jak również powtórzona w skardze kasacyjnej) nie prowadziła do ww. oczywistych wniosków, a prowadziła do wniosków przeciwnych, niezgodnych z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i wykładnią systemową, jest uchybieniem, z jakiego m.in. powodu Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., a ponadto nie uchylił decyzji organów administracji, zawierających błędy i niepełny i/lub błędnie ustalony stan faktyczny sprawy.
Następnie skarżący kasacyjnie zauważyli, że ustalenie legalności istniejącego przepustu należy uznać za podstawowe w sprawie, gdyż jeżeli przepust nie został wybudowany legalnie to niewłaściwym byłoby konwalidować potencjalną samowolę budowlaną. W ocenie skarżących kasacyjnie ustalenie legalności przepustu pod ul. [...] miało kluczowe znaczenie dla postępowania w sprawie, gdyż w razie (prawidłowego) uznania, że doszło do jego samowolnej budowy, nie powstałaby konieczność pierwotnego odwadniania gruntu należącego do skarżących kasacyjnie, a także przywrócenie stanu pierwotnego na przedmiotowym terenie nie mogłoby polegać na powiększeniu nielegalnie wybudowanego przepustu, jak również konieczności odprowadzenia przez skarżących wody przez niego przepływającej. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że oczywistym zdawać się powinno, iż działania sprzeczne z przepisami prawa budowlanego, nie powinny zyskiwać aprobaty, tudzież być konwalidowane w postępowaniu dotyczącym stosunków wodnych (zaburzonych przez dokonaną samowolę budowlaną), jednak Sąd I instancji nie zauważył tego problemu, a na pewno go przemilczał w swoim rozstrzygnięciu.
Kolejno podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się także do sygnalizowanego istnienia innych przepustów pod ul. [...]. W ocenie skarżących kasacyjnie, kwestię tę uznać należy za niezwykle istotną, gdyż istnienie tych przepustów oraz ich lokalizacja, miałyby wpływ na wyznaczenie przez biegłego obszaru zlewni do przepustu, o jakim orzeczono w sprawie (brak przepustów spowodował, że biegły wyznaczył ogromny obszar zlewni powyżej, jako schodzący do jednego tylko przepustu). Ponadto, z wiedzy skarżących kasacyjnie wynika, iż dawniej istniało więcej przepustów pod drogą, a zatem wcześniej wody opadowe spływały także częściowo w innych miejscach, niż najniższy punkt terenu. Zauważono, iż biegły wskazał oględnie, że zlikwidowanie innych przepustów nie miało wpływu na wynik sprawy, ale nie poczynił w tym zakresie żadnych analiz i obliczeń, w tym nawet nie wskazał, że ustalił, gdzie znajdowały się te przepusty (co pozwoliłoby mu dać jakiekolwiek podstawy do ustaleń, że nie miały one wpływu na sprawę).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wskazano, że brak uznania za stronę przez Sąd I instancji właściciela działki usytuowanej przy ulicy [...], na której to znajduje się rura wyprowadzona do studni rewizyjnej, a jaka to studnia jest w okolicy potencjalnego początku przepustu pod ul. [...], jest zdaniem skarżących wadliwe, gdyż wody z niej (studzienki, dostarczane tymi rurami) miałyby wpływ na stan wody w sprawie (ilość wody kierowanej do przepustu pod ul. [...]), co powoduje, że decyzje obu instancji są obarczone wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniesiono, że skarżący i inni uczestnicy postępowania administracyjnego w jego trakcie, w czasie oględzin wskazywali na obecność rur z różnych posesji odprowadzających wody do studni chłonnej/rewizyjnej, zlokalizowanej
bezpośrednio w okolicach wlotu przepustu w drodze pod ul. [...]. Skarżący złożyli (na etapie postępowania odwoławczego) dokumentację fotograficzną, na której ukazana jest studnia rewizyjna, która powstała w pasie drogowym po przeciwnej stronie i do której podłączone są rury sąsiadów, a jest nielegalnym urządzeniem i wpływu tego urządzenia na stan sprawy nikt dokładnie nie zbadał. W ocenie skarżących kasacyjnie kwestia nie tylko wpływu tych wód (odprowadzanych z sąsiednich posesji do studni chłonnej/rewizyjnej), jak również choćby udziału w postępowaniu wszystkich właścicieli nieruchomości, z których wody odprowadzane są do ww. studni, nie został zapewniony przez organy obu instancji, a ocenę kręgu stron postępowania pozytywnie ocenił Sąd I instancji. Zdaniem skarżących ta ocena Sądu I instancji jest jednak wadliwa, a krąg stron postępowania powinien być szerszy o właśnie wskazywanego właściciela działki usytuowanej przy ulicy [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, na jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z treści uzasadnienia nie sposób wywieść na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zaprezentowanego w skardze istotnego zarzutu dotyczącego braku oceny legalności budowy przepustu pod ulicą [...] oraz jego przedłużenia na działkę skarżących. Sąd I instancji nie podjął próby wyjaśnienia, jaki i dlaczego przyjął stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie dotyczącym wskazanego przepustu i nie dokonał w tym przedmiocie niezbędnych rozważań.
Zauważyć jednocześnie należy, że rację mają skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie powtórzył i powielił stanowiska wyrażone w zaskarżonych decyzjach, tymczasem rozpoznanie skargi nie może ograniczać się jedynie do podzielenia stanowiska organu bez odniesienia się w tym zakresie do argumentacji zawartej w skardze. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie samodzielnej analizy sprawy, a nie poprzestanie na zdawkowej akceptacji rozwiązań przyjętych przez organ administracji.
Podniesione okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w sposób niepełny, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd I instancji nie ustosunkował się w dostateczny sposób do zgłoszonych w skardze zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15; wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1880/19).
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił złożonego na rozprawie wniosku dowodowego skarżących kasacyjnie, ponieważ ocena tego dowodu, tj. opinii hydrologicznej, na etapie postępowania kasacyjnego nie znajduje podstaw w treści art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. nie jest niezbędna dla kontroli orzeczenia Sądu I instancji, a twierdzenia w niej zawarte nie stanowią uzupełnienia zarzutów skargi kasacyjnej.
Z powołanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., ze szczególnym uwzględnieniem odniesienia się do zarzutów skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.