III OSK 2511/22

III OSK 2511/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 60/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-15
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 3 poz 21
art. 194 ust 5, 7, 199
Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 60/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 60/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako: "organ I instancji") decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. znak: [...] wydaną na podstawie przepisów art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), wymierzył Spółce, administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z gospodarowaniem odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów
Strona odwołała się od ww. decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie przepisów art. 199 ustawy o odpadach, poprzez ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej przy nieuwzględnieniu wszystkich przesłanek wskazujących na możliwość miarkowania kary, w zależności od okoliczności wskazanych w powołanym przepisie, a przez to wydanie kary niewspółmiernie wysokiej do stwierdzonego naruszenia. Strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wymierzenie kary pieniężnej w niższej wysokości lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołano, że organ I instancji nie zbadał skutków naruszeń i wielkości zagrożenia, które w ocenie Odwołującej nie miały miejsca, albowiem naruszenie nie miało wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Ponadto Strona wskazała, że w związku z wystąpieniem przekroczeń limitów określonych w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...] wystąpiła do organu o uzyskanie decyzji, w której będą zwiększone limity na wytwarzanie odpadów. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...] udzielił Stronie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zwiększonego limitu.
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2017 r. znak: [...] w całości i orzekł o wymierzeniu na podstawie art. 194 ust. 5, art. 194 ust. 7, art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 z późn. zm.) Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, w związku z gospodarowaniem odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.
Organ odwoławczy ustalił, że w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, przeprowadził kontrolę w Spółce. W trakcie kontroli stwierdzono, że kontrolowana spółka dysponuje decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...] udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zgodnie z warunkami której po procesie fermentacji powstanie odpad w postaci ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych o kodzie 19 08 05 w ilości 4000 Mg/rok; po procesie kompostowania powstanie odpad w postaci kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03 w ilości 500 Mg/rok. Na podstawie okazanej ewidencji odpadów oraz zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2015 r. ustalono, że limity określone w decyzji zostały przekroczone, tj.:
(-) w 2015 r. wytworzono 546.6 Mg odpadu o kodzie 19 05 03;
(-) od stycznia do października 2016 r. wytworzono 4271,26 Mg odpadu o kodzie 19 05 03;
(-) od stycznia do października 2016 r. wytworzono 6407.76 Mg odpadu o kodzie 19 08 05.
Ustalenia z kontroli udokumentowano protokołem nr [...], sygn. [...], który Strona podpisała, nie wnosząc żadnych uwag ani zastrzeżeń. W toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji i organem odwoławczym, Strona nie skorzystała z prawa do złożenia wyjaśnień.
W latach 2015-2016 Spółka przetwarzała odpady wbrew warunkom obowiązującej wówczas decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów – mianowicie naruszenie polegające na wytworzeniu nadmiernej ilości odpadów o kodzie 19 05 03 miało miejsce w 2015 r. oraz naruszenie polegające na wytworzeniu nadmiernej ilości odpadów o kodzie 19 05 03 oraz o kodzie 19 08 05 w okresie od stycznia do października 2016 r. i trwało do dnia rozpoczęcia kontroli [...] listopada 2016 roku. Organ wziął również pod uwagę, że naruszenie warunków decyzji nie miało bezpośredniego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, ale mogło powodować uciążliwości zapachowe. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowym przypadku organ I instancji nie mógł zastosować administracyjnej kary w niższym przedziale przewidzianym w przepisach ustawy o odpadach, tym samym oceniając jako bezpodstawne zarzuty Strony o niewspółmierności kary i zasadności jej obniżenia.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca Spółka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jako stan nie budzący wątpliwości jako, że został on ustalony w sposób prawidłowy przez organy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwie zamiar zwiększenia dozwolonych limitów powinien być poprzedzony uzyskaniem przez Stronę decyzji zmieniającej posiadane zezwolenie a stosowne zmiany w decyzji nie zostały wprowadzone na dzień trwania czynności kontrolnych; decyzja w dotychczasowym brzmieniu nie zezwalała Skarżącej na tzw. odstępstwa od warunków określonych w decyzji. Przyczyny przekroczenia limitów i działania podjęte przez Spółkę w celu zmiany posiadanego zezwolenia nie zwalniały organu z obowiązku wymierzenia kary.
W ocenie WSA w Warszawie zarzuty dotyczące naruszenia 7, art. 11, art. 77 oraz art. 75 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. są całkowicie bezpodstawne. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wnikliwie i szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy i dokonał własnej jego oceny oraz własnych ustaleń na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czego efektem było szczegółowe wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której stwierdzono słuszność wymierzenia Skarżącej przedmiotowej sankcji, wskazując w treści zaskarżonej decyzji naruszenie stwierdzone w trakcie kontroli. Decyzja została również uzasadniona zgodnie w wymogami art. 107 § 1 k.p.a. Prawidłowo został przedstawiony stan faktyczny, wyjaśniono podstawę prawną, wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi kierował się organ, przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 8 i 11 k.p.a. Zauważyć należy, że Strona w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła dowodów mogących podważać ustalenia wynikające z protokołu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...]. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 189f k.p.a., co wynika z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., o zmianie ustany - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935), która wprowadziła zmiany w k.p.a. obowiązującym w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania. GIOŚ zobligowany był do rozpatrzenia odwołania strony w trybie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego obowiązującym przed dniem 01.06.2017 r., zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej k.p.a. z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.
Dalej, WSA w Warszawie podniósł, że nie doszło również do naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć należy, że z dniem 5 września 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592). Na mocy art. 1 pkt 15 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zmienione zostało brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami – w niniejszej sprawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. W brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r., administracyjna kara pieniężną wymierzana była za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Na mocy art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r. administracyjna kara pieniężna za ww. naruszenie wynosiła nie mniej niż 1 000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Stosownie zaś do art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględniał rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz brał pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Natomiast w związku ze zmianą przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną wymierzenia przedmiotowej kary oraz brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem GIOŚ, że w sprawie nie było żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego, tj. stwierdzonego naruszenia w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zmieniła się podstawa materialnoprawna wymierzonej kary. Mianowicie na datę rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, podstawę prawną orzeczenia o karze za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem stanowił art. 194 ust. 5, zgodnie z którym kara wynosi nie mniej niż
1 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Przesłanki miarkowania wysokości przedmiotowej kary zostały wymienione w art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach. Stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśnił dlaczego wymierzył karę w takiej samej wysokości jak organ I instancji, oceniając wszystkie istotne okoliczności sprawy i biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki wymienione w art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach. Sąd w całości podzielił ocenę organu, że wymiar kary w wysokości 10 000 zł uznał za adekwatny do wykazanych naruszeń jakich dopuściła się Skarżąca.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a ) art. 106 § 3 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 80, art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez:
- oddalenie skargi w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na skutek niewszechstronnego rozważania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności wyjaśnień składanych przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego,
- nierozpatrzenie zarzutu skarżącej Spółki, w którym podnosiła, że w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej z art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach doszło do przedawnienia, co doprowadziło Sąd do wadliwego przyjęcia, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zn. [...] - nie daje podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń,
- niewskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b ) art 145 § 3 p.p.s.a. w związku z błędnym uznaniem, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, z dnia 4 września 2020 r. zn. [...] - nie narusza prawa, z jednoczesnym zaniechaniem ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, ze względu na przedawnienie administracyjnej kary pieniężnej;
c ) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, w szczególności wobec braku dostatecznego wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd uznając za i bezzasadne zarzuty Skarżącego dotyczące przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej, uchybień w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez GIOŚ, czy też braku podstawy prawnej do wymierzenia kary administracyjnej przez GIOŚ;
2. prawa materialnego, tj.:
a ) art. 68 § 1 w związku z art. 208 § 1 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (dalej O.p.) w zw. z art. 202 UO, poprzez zaakceptowanie okoliczności związanych z nałożeniem na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej przez organ odwoławczy w sytuacji, kiedy uprawnienie organu ochrony środowiska do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną wygasło z końcem roku 2018;
b ) art 68 § 1 O.p. w związku z art. 202 UO przez błędną interpretację, która w konsekwencji doprowadziła do odrzucenia stanowiska, zgodnie z którym decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej musi uzyskać przymiot ostateczności najpóźniej 31 grudnia przypadającego po 3 latach od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do popełnienia deliktu określonego w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;
c ) art. 196 UO, przez błędną wykładnię, przejawiającą się nieprawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, że uprawnienie wynikające z art. 136 § 1 pkt 2 KPA jest nadrzędne nad normą prawną art. 196 UO, wskazującą organ uprawniony do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).
Omawiając zarzuty kasacji odnoszące się do prawa procesowego wypada w pierwszym rzędzie rozpocząć od najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a art. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługuje uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat, i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem (in principio) sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązkiem sądu jest więc uwzględnić cały materiał aktowy i na jego podstawie rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, dokonał poprawnej oceny zaskarżonej decyzji i słusznie przyjął ustalony przez organ stan faktyczny za odpowiadający wymogom prawa i podstawę wyrokowania. Dodatkowo wskazać należy, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń faktycznych w sprawie, a w tym celu właśnie podniesiony został przedmiotowy zarzut.
Jako bezzasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 4/23 oraz z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 356/19). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 106 art. § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie powołała się na przepisy statuujące zasadę prawdy materialnej oraz regulujące ocenę dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Z treści zarzutów wynika, że – zdaniem skarżącej kasacyjnie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i wadliwie rozpoznał skargę, gdyż nie rozpatrzył zarzutu skarżącej Spółki, w którym podnosiła, że w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej z art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach doszło do przedawnienia. Trudno się zgodzić z treścią omawianego zarzutu, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska wnikliwie i szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy i dokonał własnej jego oceny oraz własnych ustaleń na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czego efektem było szczegółowe wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której stwierdzono słuszność wymierzenia skarżącej przedmiotowej kary. Dalej, WSA w Warszawie podniósł, że w świetle art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe ustalone zaskarżoną decyzją się nie przedawniło. Należy również zauważyć, że w orzecznictwie Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do powstania zobowiązania w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy I instancji, bowiem z chwilą doręczenia decyzji przez ten organ zobowiązanie powstało. W takim wypadku organ odwoławczy nie kreuje zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji, przywołując stosowne orzecznictwo, z którym NSA rozpoznający niniejszą sprawę się identyfikuje, (por. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 lutego 2024 r. III OSK1221/2). Z powyższych względów nie mogło też dojść do naruszenia przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a.
Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłość poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która była dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organu i wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego.
Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania i orzecznictwo, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do próby podważenia decyzji wymiarowej administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na podniesiony zarzut wygaśnięcia uprawnienia z końcem roku 2018 do jej nałożenia. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że obowiązek podatkowy w niniejszej sprawie stanowi fakt stwierdzonych naruszeń w dniu [...] grudnia 2016 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Natomiast zobowiązanie podatkowe to w niniejszej sprawie wymierzona administracyjna kara pieniężna. Zobowiązanie podatkowe w omawianym przypadku powstaje z dniem doręczenia stronie decyzji organu podatkowego ustalającej tę karę (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe (administracyjna kara pieniężna) nie powstaje (przedawnia się), jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W niniejszej sprawie obowiązek podatkowy powstał w dniu 23 grudnia 2016 r. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, decyzja wymierzająca stronie administracyjną karę pieniężną przedawniłaby się po upływie 3 lat od końca 2016 r., tj. 1 stycznia 2020 r. Decyzja administracyjna ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej została stronie skutecznie doręczona w dniu 6 marca 2017 r., czyli przed upływem 3 lat od momentu powstania obowiązku podatkowego, zatem w świetle art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe ustalone zaskarżoną decyzją się nie przedawniło. Należy również zauważyć, że w orzecznictwie Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do powstania zobowiązania w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy I instancji, bowiem z chwilą doręczenia decyzji przez ten organ zobowiązanie powstało, na co wskazywał Sąd I instancji. W takim wypadku organ odwoławczy nie kreuje zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2004 r., FSK 162/04; 6 października 2005 r., FSK 2357/04; 1 lutego 2007 r. I FSK 1223/05. Przywołać należy również aktualny pogląd wyrażony w tezie do powołanego wcześniej wyroku NSA z dnia: 27 lutego 2024 r. III OSK1221/2, "Przepis art. 281 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Na tle powołanego przepisu pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie odnośnie do możliwości zastosowania terminu przedawnienia określonego w art. 68 § 1 o.p. z uwagi na użycie sformułowania "stosuje się odpowiednio". Dominuje jednak stanowisko, że skoro obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej powstaje z momentem doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość, to odpowiada to trybowi określonemu w art. 21 § 1 pkt 2 o.p."
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.