III OSK 2510/24

III OSK 2510/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 31/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 519
art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 31/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 października 2023 r., nr Dl-420/366/2018/kb w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 31/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z 6 października 2023 r., nr Dl-420/366/2018/kb w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a mianowicie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), w sytuacji gdy brak było podstaw do ich stosowania;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię;
2. (rażące) naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., a także art. 113 § 2 k.p.a. - poprzez niezastosowanie tegoż przepisu;
3. dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż za okres 2 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r. wymagana liczba pobrań próbek wynosiła 12, zaś pobrano 7 (w tym w 2015 r. do 1 marca 2015 r. - 2); organ dokonuje tegoż wadliwie i zdaje się zapominać, że za 2014 r. prowadził odrębne postępowanie, wydał decyzję, która została skutecznie zaskarżona, zaś tym samym nie może podwójnie wadliwie przyjmować i zarzucać stronie wadliwą liczbę próbek (w tym przypadku za 2015 rok), a tym samym zdaje się podwójnie karać stronę;
4. z ostrożności (tj. w przypadku, gdyby nawet uznać, iż skarżąca była zobowiązana od dokonywania 12 poboru próbek) - naruszenie art. 189f k.p.a.;
5. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą (przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym);
6. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających istotny wpływ dla sprawy, na rozstrzygnięcie;
7. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. (w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie;
8. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania do organów władzy publicznej;
9. naruszenie art. 15 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie), art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (poprzez jego niewłaściwe zastosowanie) i art. 138 § 2 k.p.a. (poprzez jego niewłaściwe zastosowanie) – w wyniku dokonania przez organ odwoławczy po raz pierwszy w toku postępowania oceny możliwości zastosowania przepisu art. 189f k.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej/rozstrzygającej, a nie uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do rozpatrzenia;
10. naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie adresata decyzji i wskazanie jako podmiotu poprzednika prawnego skarżącej;
11. naruszenie zasad wyrażonych w art. 6, 7 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami wyrażonymi w w/w przepisach (konsekwencja naruszeń opisanych wyżej w zarzutach).
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie Starosta Kutnowski w dniu 17 października 2016 r. w sprawie RŚ.6341.2.6.2013 wydał postanowienie (które jest ostateczne) w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W postanowieniu tym Starosta Kutnowski wyjaśnił, iż ustalone w pkt I.1. decyzji Starosty Kutnowskiego z 1 marca 2013 r. RŚ.6341.2.6.2013 wskaźniki zanieczyszczeń: zawiesiny ogólne - 35 mg/dm3, BZT5 - 25 mg O2/dm3 i CHZTcr - 125 mg O2/dm3 są zachowane w przypadku spełnienia minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń: zawiesina ogólna - redukcja 90 %, BZT5 - redukcja 70-90 % i CHZTcr - redukcja 75 %, a tym samym organ nie ustalił odmiennych od uprzednio obowiązujących (w okresie obowiązywania uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty Kutnowskiego z 20 lutego 2003 r.) warunków dotyczących wprowadzanych do wód ścieków.
Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, wobec braku ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązującym od 2013 r. odmiennych od uprzednio obowiązujących (w okresie uprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego 2003-2013) warunków dotyczących wprowadzanych do wód ścieków, stwierdzić należy, iż Samorządowy Zakład Budżetowy w myśl § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, był zobowiązany w 2014 roku do poboru 4 próbek w ciągu roku (wobec faktu braku odmienności warunków, a także okoliczności, iż ścieki spełniały wymagane warunki), co też miało miejsce i jest w sprawie bezsporne. Konsekwencją, iż skarżąca kasacyjnie była zobowiązana w 2014 roku do poboru 4 próbek w ciągu roku (brak ustalenia odmiennych warunków odprowadzania ścieków do wód w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązującym od 2013 r. w stosunku do obowiązującego w okresie 2003-2013, co wyjaśnił Starosta Kutnowski w postanowieniu z 17 października 2016 r. wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a.) jest to, iż zaskarżona decyzja (i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) jest wadliwa (brak było podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa). Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wzmiankowane postanowienie Starosty Kutnowskiego jest ostateczne (niewzruszone, niewyeliminowane z obrotu prawnego), a zatem wiąże także organy wydające decyzje w niniejszej sprawie.
Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a., gdyż w szczególności mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa (o ile takowe naruszenie w ogóle miało miejsce) i brakiem wyrządzenia jakiejkolwiek szkody (na powyższe okoliczności skarżąca w toku postępowania zgłosiła wnioski dowodowe, które podtrzymała w odwołaniu: zeznania G.A., Z.G., M.J., K.W., M.S. - na okoliczność znikomej/ewentualnej - ewentualnej bo skarżąca ją kwestionuje - wagi naruszenia, co też podkreślali pracownicy organu (wskazani świadkowie) w obecności pierwszych trzech świadków, a tym samym podstawy do zastosowania art. 189f, tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej).
W ocenie spółki, organ nie wywiódł by przez mniejszą liczbę pomiarów została wyrządzona szkoda w środowisku, jak wyżej wskazano - pracownicy organu/osoba sprawująca funkcję organu I instancji przyznała w trakcie spotkań dotyczących przedmiotu sprawy, iż nie doszło do naruszenia środowiska, jakiegokolwiek wyrządzenia szkody, zaś takowe naruszenie ma charakter znikomy, tym bardziej, iż nie budziło wątpliwości organu, iż skarżąca bieżąco wykonywała comiesięcznie w kwestionowanym okresie pomiary jakości odprowadzanych ścieków (w swoim laboratorium), które absolutnie nie wykazały by doszło w okresie objętym decyzją do przekroczenia warunków pozwolenia. Nadto skarżąca, po zarzutach organu I instancji dotyczących nieprawidłowej liczby pomiarów, dokonywała liczby pomiarów narzuconych przez ten organ (tj. 12), a tym samym zaprzestała naruszeń (naruszeń zdaniem organu).
Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ w zaskarżonej decyzji dokonał nieprawidłowej wykładni omawianego przepisu i w ogóle nie zbadał przesłanek jego zastosowania, tj. nie zbadał okoliczności o charakterze przedmiotowym (skali i skutków naruszeń - tutaj żadnych, co podkreślała skarżąca w toku postępowania, gdyż nie wyrządzono szkody w środowisku, skarżąca monitowała i dokonywała pomiarów w swoim laboratorium w sposób ciągły, comiesięcznie, nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia) i nie zbadał okoliczności o charakterze podmiotowym (nie zbadał zawinienia skarżącej, tutaj żadne, co najwyżej nieumyślne, wynikające z odmiennej niż organ I instancji i organ odwoławczy interpretacji skutków pozwolenia wydanego w 2013 r. (zdaniem spółki kontynuacja poprzedniego, co też potwierdził Starosta Kutnowski w postanowieniu wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a.), organ nie wziął też pod uwagę tragicznej sytuacji skarżącej i skutków nałożenia kary pieniężnej, w tym skutków de facto dla mieszkańców gminy Ż.).
Odnosząc się do zarzutu błędnego oznaczenia adresata decyzji i wskazania jako podmiotu poprzednika prawnego skarżącej, spółka podniosła, że w dniu 12 sierpnia 2021 r. został sporządzony akt przekształcenia Samorządowego Zakładu Budżetowego w Ż. w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż.). Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi XX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w Łodzi postanowieniem z 16 października 2021 r., sygn. sprawy LD.XX NS-REJ.KRS/025135/21/443, wpisał spółkę do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS [...]. Podstawą utworzenia w/w spółki było przekształcenie Samorządowego Zakładu Budżetowego w Ż. w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy na podstawie art. 6 ust. 1, art. 22 i 23 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679) w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305) oraz uchwały Nr XXXVI/187/2021 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 16 czerwca 2021 r. w sprawie likwidacji Samorządowego Zakładu Budżetowego w Ż. w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powstała w wyniku przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego wstępuje w trybie art. 23 ust. 3 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej, we wszystkie prawa i obowiązki swego poprzednika (w sferze cywilnoprawnej, jak i administracyjnoprawnej/ publicznoprawnej; tzw. sukcesja uniwersalna).Tym samym z dniem rejestracji spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym, tj. z dniem 16 października 2021 r. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. wstąpiło ex lege w prawa i obowiązki Samorządowego Zakładu Budżetowego (w tym wynikające z aktów administracyjnych). W świetle dotychczasowych rozważań nie budzi wątpliwości, że prawidłowo adresatem decyzji powinna być zatem powstała z przekształcenia spółka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania zmierzają do podważenia stanowiska organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie była zobowiązana do przeprowadzenia 12 pomiarów jakości ścieków w pierwszym roku obowiązywania nowego pozwolenia wodnoprawnego z 1 marca 2013 r., który to rok jest jednocześnie pierwszym rokiem oceny, czy ścieki spełniają warunki określone w tym pozwoleniu prawnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pozwolenie z 1 marca 2013 r. stanowi kontynuację pozwolenia z 20 lutego 2003 r., z uwagi na treść wydanego w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), postanowienia Starosty Kutnowskiego z 17 października 2016 r. i dlatego, w ocenie spółki, nie musiała ona dokonać 12 pomiarów w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia z 2013 r.
Wobec powyższego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Przyjmuje się też w orzecznictwie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1582/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest dopuszczalne zastosowanie trybu wykładni do wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia elementu, którego w decyzji rozstrzygającej sprawę brak (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 912/18).
W świetle przedstawionych wyżej poglądów judykatury wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1332/21).
Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że Starosta Kutnowski w postanowieniu z 17 października 2016 r., wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a., dokonał rozszerzającej merytorycznej interpretacji warunków pozwolenia wodnoprawnego. W tej sytuacji postanowienie to pozostaje bez znaczenia, ponieważ pozwolenie z 2013 r., w tym jego pouczenie nie budziło wątpliwości, a w konsekwencji tego treść decyzji nie wymagała wyjaśnienia.
Słusznie zatem stwierdzono, że pozwolenie z 2013 r. ustaliło nowe, zaostrzone warunki wprowadzania ścieków do wód z oczyszczalni w Ż. W przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym z 1 marca 2013 r., wbrew stanowisku skarżącej, zostały zmienione warunki poprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Starostę Kutnowskiego w dniu 20 lutego 2003 r., znak RŚ.6223/6/20013 w ten sposób, że zamiast minimalnego procentu redukcji wskaźników zanieczyszczeń BZT5, ChZTcr, zawiesina ogólna, wprowadzono najwyższe dopuszczalne stężenia tych wskaźników, co wynika bezsprzecznie z treści obu pozwoleń wodnoprawnych, a procent redukcji określono tylko dla wskaźników azot ogólny i fosfor ogólny. Ponadto decyzja z 2003 r., wydana była dla oczyszczalni o RLM=14 252, a obecnie dla RLM=14 988, a dodatkowo określała inne miejsca pobierania próbek do badań: dla ścieków surowych - studnia zbiorcza, a dla oczyszczonych - wylot do rzeki [...], a obecnie odpowiednio: przepompownia główna i studzienka rewizyjna przed wylotem ścieków do rzeki [...]. Ponadto, w pozwoleniu z 2013 r. nie określono warunków wprowadzania ścieków w okresie awarii urządzeń istotnych dla realizacji warunków pozwolenia, w tym maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania awarii.
Oczyszczalnia zaprojektowana jest dla przedziału 10 000 do 14 999 RLM, według operatu wodnoprawnego RLM oczyszczalni to 14 988, w związku z czym spółka zobowiązana była, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2006 r.), do poboru 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 4 próbek w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek.
Orzekające organy wykazały, że w I roku obowiązywania nowego pozwolenia z 2013 r., tj. od 2 marca 2013 r. do 1 marca 2014 r., stosownie do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., Zakład powinien wykonać 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków pod kątem sprawdzenia czy dotrzymane są stężenia (a nie procenty redukcji) określonych wskaźników zanieczyszczeń: BZT5, ChZTcr i zawiesiny ogólnej. Ustalenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawarte w protokole kontroli nr WIOS-LODZ 268/2015 wykazały natomiast, że w I roku obowiązywania pozwolenia z 2013 r., Zakład wykonał 5 pomiarów, co w świetle ww. przepisu rozporządzenia z 2006 r. skutkowało obowiązkiem wykonania 12 pomiarów w II roku (od 2 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r.), w którym Zakład wykonał 7 pomiarów ścieków oczyszczonych, przy czym od października 2014 r., Zakład co miesiąc wykonywał już pomiary jakości odprowadzanych ścieków.
W zakresie wykazanej podstawy prawa materialnego zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.), która na mocy art. 493 pkt 27 uchyliła art. 298 ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 30 uchyliła art. 305a ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 37 uchyliła art. 314 i na mocy art. 493 pkt 34 uchyliła art. 310 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Niemniej zgodnie art. 545 ust. 3a, ww. ustawy Prawo wodne, który został dodany ustawą z 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących: 1) administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe.
A zatem, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.; dalej: p.o.ś.), za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. W myśl art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do art. 305 ust. 1 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji oraz spełnione są warunki określone w art. 147a. Zgodnie z art. 305 ust. 4 p.o.ś., w przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. W myśl art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska określone w pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca kasacyjnie nie wykonała wymaganej pozwoleniem wodnoprawnym liczby pomiarów jakości ścieków. W świetle art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nieprowadzenie wymaganych pomiarów uzasadnia przyjęcie, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone, w przypadku składu ścieków, o 80%. Ustawodawca nie uzależnia zastosowania tej normy sankcyjnej od winy podmiotu korzystającego ze środowiska. W związku z tym, stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a p.o.ś., w zakresie brakujących pomiarów doszło do przekroczenia warunków pozwolenia.
Nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie powinno być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm i uzasadniać wymierzenie kary. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1126/10; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10; 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2319/11; 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1530/13; 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2512/12; 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 579/15). Każda z form zachowań wymienionych w art. 305a ust. 1 p.o.ś. stanowi samodzielny delikt administracyjny (tj. nieprowadzenie wymaganych pomiarów wielkości emisji, nieprowadzenie pomiarów ciągłych przez rok kalendarzowy, prowadzenie pomiarów nasuwających zastrzeżenia). Stwierdzenie któregokolwiek z wymienionych uchybień jest zatem wystarczające do nałożenia kary (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2024 r., sygn. akt III OSK 5323/21). Co więcej, regulacja art. 305a ust. 1 p.o.ś. swoim zakresem normatywnym obejmuje stany faktyczne polegające nie tylko na braku wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale też takie, w których nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 156/11).
Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie wykonała nałożonego na nią przez prawo obowiązku w postaci wykonania 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków pod kątem sprawdzenia, czy dotrzymane są stężenia (a nie procenty redukcji) określonych wskaźników zanieczyszczeń: BZT5, ChZTcr i zawiesiny ogólnej, prawidłowo uznano zasadność wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2015, na podstawie wskazanych przepisów p.o.ś., które determinują sposób postępowania organu w przypadku niewykonania wymaganej liczby pomiarów.
Wobec powyższego, za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., a także naruszenia art. 113 § 2 k.p.a.
Rację ma również Sąd I instancji wskazując, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć jednak należy, że skonstruowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autorki skargi kasacyjnej została naruszona. Podkreślenia wymaga, że zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie określonych przepisów prawa, skarżący kasacyjnie winien wskazać konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji, przez co należało rozumieć precyzyjne określenie przepisów zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (itd.) obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest dokładne wskazanie przepisu, objętego zarzutem i określenie aktu prawnego, w którym się on znajdował, poprzez przytoczenie nazwy tego aktu, daty i miejsca publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2757/21). Mając na uwadze treść poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 189f k.p.a., zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wskazany zarzut dotyczy regulacji zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej, w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.
Niezależnie od wskazanego uchybienia formalnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, ale nie podważa skutecznie tego stanowiska, co przesądza o bezzasadności omawianego zarzutu.
Organy dokonały oceny przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a Sąd I instancji prawidłowo tę ocenę podzielił. Norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter uznaniowy i jej zastosowywanie jest uzależnione od oceny organu. Sąd I instancji nie dokonuje oceny w tym zakresie, a jedynie kontroluje, czy stanowisko zaprezentowane przez organ zostało prawidłowo umotywowane i mieści się w granicach przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji w tej sprawie dokonał, a spółka nie podważyła jej skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ uzasadnienie środka zaskarżenia w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organu, a rozważania skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie argumentacji formułowanej przez spółkę w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą nie prowadzą do zakwestionowania stanowiska organu, który nie podzielił argumentacji strony o znikomej wadze naruszenia i nie zadecydował o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej. Na tle unormowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., waga naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku zapewnienia należytej ochrony środowiska. Brak staranności w tym względzie polegający na niewykonaniu wymaganej liczby pomiarów nie może prowadzić do nadania odnotowanemu naruszeniu charakteru naruszenia znikomej wagi.
Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podnoszące naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo powołania wielu przepisów procedury administracyjnej, zarzuty te w istocie nie zostały uzasadnione. Zgodzić się należy jednak ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy prawidłowo, z poszanowaniem art. 7-9 i art. 77 § 1 k.p.a., zebrały i oceniły kompletny materiał dowodowy, w tym dokonały analizy przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, czego wyrazem są wyczerpujące uzasadnienia poddanych kontroli sądowej decyzji, zgodne z art. 107 k.p.a. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po wnikliwej analizie materiału sprawy WSA trafnie stwierdził że organy wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, iż fakt, że skarżąca kasacyjnie odmiennie ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie, jak już wyżej wskazano organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
Odnosząc się do zarzutu obejmującego naruszenie art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. wskazania wymaga, że organ I instancji nie odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podając na stronie 4 decyzji przyczyny takiego działania, przy czym nie uzasadnił tej kwestii szczegółowo w odniesieniu do przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a., co mogło stanowić najwyżej naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Organ odwoławczy w takiej sytuacji był uprawniony do skorygowania zarówno wady prawnej decyzji, jak też wady polegającej na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. W związku z tym, GIOŚ prawidłowo uzupełnił uzasadnienie decyzji o analizę przesłanek określonych w art. 189f k.p.a., zarówno obligatoryjnych jak i fakultatywnych, przy czym zasadnie nie stwierdził, aby któraś z przesłanek wymienionych w tym przepisie została w sprawie spełniona.
Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą (przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym) nie został przez autorkę skargi kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony, podobnie jak zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić zatem jedynie należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią konkretnego przepisu prawa. Dodatkowo naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że np. decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania odwoławczego w całości przeanalizowano zgromadzony materiał dowodowy, który zebrany przez organ I instancji, był wystarczający do przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, natomiast w zaskarżonej decyzji wyjaśniono stan faktyczny i prawny oraz odniesiono się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu.
Skarżąca kasacyjnie powołuje się również na naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na błędnym oznaczeniu adresata decyzji i wskazanie jako podmiotu poprzednika prawnego skarżącej. W uzasadnieniu wskazano, że Samorządowy Zakład Budżetowy w Ż. został przekształcony w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż.).
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja zawiera oznaczenie strony lub strony. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna została nałożona na zakład budżetowy. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania odwoławczego doszło jednak do jego przekształcenia w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Organ odwoławczy nie został poinformowany o tym fakcie i wydał decyzję z oznaczeniem "zakład budżetowy", doręczając ją pełnomocnikowi strony. W takiej sytuacji spółka podnosi zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując na brak prawidłowego oznaczenia strony w decyzji.
Powyższe potwierdza, że uchybienie to rzeczywiście wystąpiło – stroną postępowania na etapie odwoławczym powinna być spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jako następca prawny zakładu budżetowego. Przekształcenie zakładu w spółkę na podstawie art. 22 i nast. ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679) powoduje bowiem sukcesję uniwersalną, tj. przejęcie przez spółkę wszystkich praw i obowiązków zakładu. Tym samym, z chwilą przekształcenia to spółka stała się stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wskazać jednak należy, że błędne oznaczenie strony nie jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do "podmiotu niebędącego stroną" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieważność decyzji zachodzi jedynie wówczas, gdy decyzja jest skierowana do adresata, który w ogóle nie posiada zdolności bycia stroną – np. osoba zmarła lub jednostka organizacyjna bez następcy prawnego. W rozpatrywanym przypadku sytuacja taka nie występuje, ponieważ spółka jako sukcesor uniwersalny przejęła całość praw i obowiązków zakładu. Przekształcenie bowiem zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego musi odbyć się poprzez likwidację zakładu budżetowego, dokonaną w celu zawiązania jednej z wymienionych rodzajów spółek, a nie w celu definitywnego zakończenia działalności komunalnej prowadzonej dotychczas przez daną jednostkę. Pojęcie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na skutek likwidacji tego zakładu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej nie oznacza likwidacji przedmiotowej i podmiotowej tego podmiotu, lecz tylko zmianę formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2022 r., sygn. akt II FSK 102/21 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 1831/17).
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony, który działał także w interesie następcy prawnego. W konsekwencji spółka nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu. Z punktu widzenia gwarancji procesowych strona miała zapewnioną realną możliwość działania. Wypada zauważyć, że uchybienie, którego dopuścił się organ II instancji, nie oddziaływało negatywnie na sytuację procesową skarżącej, która wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonała skutecznej czynności procesowej.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. należy uznać za pozbawiony doniosłości prawnej. Błąd w oznaczeniu strony nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a także nie może prowadzić do jej uchylenia, skoro następca prawny został objęty skutkami rozstrzygnięcia i nie został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu. Decyzja organu odwoławczego pozostaje zatem skuteczna i wiążąca wobec spółki jako sukcesora zakładu budżetowego. Zaistniała tu pomyłka nie polegała na prowadzeniu postępowania z udziałem podmiotu, który nie był stroną postępowania, ale na wydaniu decyzji z wadliwym oznaczeniem właściwej strony, co wyraźnie wynika z całokształtu materiału w sprawie.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.