III OSK 1620/21

III OSK 1620/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 405/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 405/18 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. B. na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2019 r. II SAB/Wa 405/18, po rozpoznaniu skargi M. B. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
1. zobowiązał Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" z siedzibą w [...] do rozpatrzenia punktów 1-17 oraz punktu 18 zdanie 2 wniosku M. B. z 22 marca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. wymierzył Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 20.000 złotych;
4. przyznał od Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą [...] na rzecz skarżącej M. B. sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych;
5. zasądził koszty postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Pismem z 22 marca 2018 r. M. B. zwróciła się do Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" (dalej: [...]) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Wnioskodawczyni nadmieniła, że przedmiotowy wniosek pozostaje w związku z prowadzonym przez [...] postępowaniem na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w [...], do udziału w którym [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zostało zaproszone przez [...] pismem z 5 lutego 2018 r. Wnioskodawczyni zażądała:
1. sporządzenia i udostępnienia wykazu podmiotów zaproszonych przez [...] do udziału w postępowaniu,
2. sporządzenia i udostępnienia wykazu podmiotów, które biorą udział w postępowaniu,
3. sporządzenia i udostępnienia wykazu wszystkich pism kierowanych przez [...] do wszystkich uczestników postępowania (wykaz powinien wskazywać co najmniej datę pisma, datę doręczenia, adresata, ogólnie przedmiot pisma),
4. udzielenia informacji w jaki sposób poszczególne pisma były kierowane do poszczególnych uczestników postępowania (np. poczta, kurier, przesyłka osobista, e-mail). Udostępnienie kopii dowodów doręczenia ww. pism,
5. udostępnienia kopii pism skierowanych przez [...] do poszczególnych uczestników postępowania, w których [...] zwraca się z prośbą o przedstawienie propozycji nowych stawek minimalnych i prowizyjnych czynszu najmu na powierzchnie objęte postępowaniem,
6. udostępnienia kopii pism skierowanych przez [...] do poszczególnych uczestników postępowania, w których [...] zwraca się z prośbą o złożenie ostatecznej oferty handlowej na powierzchnie objęte postępowaniem,
7. udostępnienia kopii innych pism niż wymienione w pkt 5 oraz pkt 6 powyżej, kierowanych przez [...] do wszystkich uczestników postępowania,
8. sporządzenia i udostępnienia wykazu wszystkich pism kierowanych przez uczestników postępowania do [...] (wykaz powinien wskazywać co najmniej datę pisma, datę doręczenia, nadawcę, ogólnie przedmiot pisma),
9. udzielenia informacji w jaki sposób (np. poczta, kurier, przesyłka osobista, e-mail lub inne) poszczególne pisma były doręczane [...] oraz udostępnienia kopii dowodów doręczenia tych pism [...],
10. udzielenia informacji czy w związku z postępowaniem w [...] została powołana komisja, albo inne ciało kolegialne w celu dokonania oceny ofert i czuwania nad prawidłowością przebiegu postępowania. Jeśli tak, wniesiono o podanie daty powołania komisji, podstawy prawnej jej działania i powołania, daty przyjęcia regulaminu prac komisji, a także o wskazanie liczby jej członków,
11. w przypadku niepowołania w [...] komisji albo innego ciała kolegialnego w celu dokonania oceny ofert, wniesiono o informacje kto i na jakich zasadach dokonuje oceny ofert, w szczególności czy ocena ofert jest dokonywana przez [...] z udziałem innych podmiotów (jeśli tak, to jakich),
12. udzielenia informacji kto w [...] i w jakim trybie podjął decyzje o procedurze, w jakiej jest prowadzone postępowanie,
13. udzielenia informacji o przyczynach prowadzenia przez [...] postępowania na innych zasadach (wg innej procedury) niż postępowania w przedmiocie wyboru najemców lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w [...] wszczętych ogłoszeniami opublikowanymi przez [...] w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] (za sygn.[...]),
14. udzielenia informacji czy decyzja o prowadzeniu przez [...] postępowania na innych zasadach (wg innej procedury) niż postępowania w przedmiocie wyboru najemców lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w [...] prowadzonych w roku 2017 (za [...]), została podjęta przez [...] samodzielnie, czy też była konsultowana (uzgadniana) z osobami trzecimi, w tym również urzędami, organami nadzoru lub podmiotami administracji publicznej. Jeśli tak, to skarżąca wniosła o udzielenie informacji, z jakimi osobami trzecimi była konsultowana (uzgadniana),
15. udzielenia informacji, czy w związku z postępowaniem w [...] zostały przyjęte jakiekolwiek wewnętrzne procedury dedykowane do postępowania. Jeśli tak, to skarżąca wniosła o sporządzenie i udostępnienie wykazu przyjętych procedur (wskazującego co najmniej datę przyjęcia procedury oraz jej nazwę i zakres) oraz kopii takich procedur,
16. przekazania kopii regulaminu postępowania,
17. udzielenia informacji w jaki sposób zabezpieczona jest przez [...] tajemnica przedsiębiorstwa uczestników postępowania, a w szczególności w jaki sposób przechowywane są pisma oraz czy do złożonych pism, w tym w szczególności ofert mają dostęp (możliwość zapoznania się z treścią) wszyscy pracownicy [...], czy też osoby, które sprawują określone funkcje. W tym drugim przypadku skarżąca wniosła o wskazanie liczby osób, które mają lub miały dostęp do złożonych pism lub ofert,
18. udzielenia informacji czy [...] udostępniał jakimkolwiek osobom trzecim, w tym również urzędom, organom nadzoru lub podmiotom administracji publicznej jakiekolwiek informacje lub dokumenty dotyczące postępowania, w szczególności pisma, oferty lub informacje składane w toku postępowania przez uczestników postępowania. W przypadku informowania osób trzecich skarżąca wniosła, iż ma na myśli informowanie w jakikolwiek sposób, tj. ustnie, pisemnie, e-mailem lub w innej formie. Jeśli tak, to skarżąca wniosła o sporządzenie i udostępnienie wykazu wskazującego co najmniej jakie informacje lub dokumenty, w jakich datach, na jakiej podstawie prawnej i jakim podmiotom były udostępniane,
19. udzielenia informacji czy w związku z postępowaniem [...] wystąpił do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o wydanie zgody, o której mowa w art. 38 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Jeśli tak, to skarżąca wniosła o udostępnienie kopii wniosku [...] do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w tym zakresie.
Wnosząca nadmieniła, że w zakresie w jakim żądane dokumenty lub informacje mogłyby zawierać tajemnicę przedsiębiorstwa [...] lub osób trzecich, prosi o dokonanie anonimizacji poprzez zaciemnienie (zakreślenie) fragmentów tekstu obejmujących informacje wrażliwe lub poufne.
M. B. podniosła, że niniejszy wniosek dotyczy postępowania, którego przedmiotem jest mienie państwowej osoby prawnej, które może być oddane do korzystania osobom trzecim z uwzględnieniem szeregu regulacji prawnych, w tym w szczególności z uwzględnieniem zasad określonych ustawą z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy mieniem państwowym zarządza się zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki z uwzględnieniem szczególnej staranności. Niniejszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma na celu uzyskanie informacji o sposobie i zakresie staranności związanej z gospodarowaniem mieniem publicznym. Powyższe przesądza, że udzielenie informacji objętych niniejszym wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" pismem z 21 maja 2018 r. poinformowało M. B. , że wnioskowane informacje nie stanowią informacji o sprawach publicznych, a więc informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poza informacją dotyczącą złożenia przez [...] wniosku do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej o wydanie zgody, o której mowa w art. 38 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, które to informacje zostały wnioskodawcy już udostępnione 14 maja 2018 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 19 kwietnia 2018 r.
M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem z 22 marca 2018 r. w zakresie punktów 1-17 i punktu 18 zdanie drugie. Zarzuciła Przedsiębiorstwu naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).
W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
W treści pisma z 4 września 2018 r. [...] w odpowiedzi na wezwanie do nadesłania dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 22 marca 2018 r. nadmieniło, że nie było prowadzone żadne postępowanie, do którego spółka [...] sp. z o.o. miałaby być zaproszona pismem [...] z 5 lutego 2018 r. [...] nadmieniło, że nie istnieją informacje i dokumenty dotyczące takiego postępowania, a retoryka przyjęta przez skarżącą jest z założenia nieprawidłowa i stanowi próbę wprowadzenia Sądu w błąd. Stanowiące załącznik do skargi pismo [...] do [...] z 5 lutego 2018 r. stanowiło jedynie prośbę o przedstawienie propozycji warunków handlowych działalności w lokalach na [...] w [...].
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 maja 2019 r. II SAB/Wa 405/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sytuacji, gdy skarżąca M. B. złożyła do Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w ocenie wnioskodawcy, nie został należycie (czyli w jednej z form przewidzianych w u.d.i.p.) rozpatrzony w wymaganych terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów wnioskodawcy przysługiwało prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Okoliczność, czy wnioskodawczyni żądała informacji stanowiącej informację publiczną podlega ocenie Sądu.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne.
Nie ulega wątpliwości, że Państwowe Przedsiębiorstwo "[...]" jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skarżony organ prowadzi działalność gospodarczą w formie przedsiębiorstwa państwowego, jest zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym za numerem KRS 0000008194, a jego organem założycielskim jest Minister Transportu i Gospodarki Morskiej. Jest zatem oczywiste, że Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" należy zaliczyć do kategorii państwowych osób prawnych, jako że działa ono na podstawie ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (por. Kazimierz Piasecki "Komentarz do art. 33 Kodeksu cywilnego", (w:) "Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna", Zakamycze 2003, teza 4).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych.
Sąd I instancji stwierdził, że zawarte we wniosku z 22 marca 2018 r. żądanie dotyczy informacji publicznej. Skarżąca żąda udostępnienia jej informacji o przebiegu postępowania prowadzonego przez [...] na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w W., do udziału w którym zaproszone zostało [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] pismem z 5 lutego 2018 r. Nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu I instancji, że wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w [...] należy zakwalifikowanie jako gospodarowania mieniem państwowej osoby prawnej (art. 6 ust. 5 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Świadczy o tym chociażby wyrażenie przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 12 kwietnia 2018 r. zgody na dokonanie czynności prawnej, o której mowa w art. 38 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1182), dotyczącej wynajmu wskazanej powierzchni.
Z uwagi na konsekwentne nieprzekazywanie przez organ Sądowi do wglądu żądanych dokumentów, Sąd I instancji przyjął, że wszelkie pytania zawarte we wniosku z 22 marca 2018 r. – jako związane z gospodarowaniem mieniem państwowym – stanowią żądanie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji jednocześnie nie uznał za wiarygodne zawartych w piśmie z 4 września 2018 r. (k-47 akt sądowoadministracyjnych) twierdzeń skarżonego organu, że nie było prowadzone żadne postępowanie, do którego spółka [...] Sp. z o.o. ([...]) miała być zaproszona pismem [...] z 5 lutego 2018 r.
Przeciwko wiarygodności takiego twierdzenia świadczy treść pisma [...] z 5 lutego 2018 r., a także treść kolejnych pism [...] z 19 lutego 2018 r., 20 lutego 2018 r. i 29 marca 2018 r. Szczególnie w tym ostatnim piśmie [...] stwierdza, że "Po dokonaniu porównania oferty Pana spółki z ofertą konkurencyjną, pragnę poinformować, iż oferta [...] nie została wybrana do dalszego procedowania". Z treści tego pisma wynika zatem, że [...] dokonywało porównania ofert handlowych na najem powierzchni komercyjnych na [...] w [...] i oferta firmy [...] nie została wybrana "na tym etapie do dalszego procedowania". Nie sposób zatem przyjąć, że nie toczyło się żadne postępowanie, do którego firma [...] sp. z o.o. została zaproszona pismem z 5 lutego 2019 r., a którego przedmiotem było przedstawienie oferty handlowej na najem powierzchni komercyjnych na [...] w [...]. Z pisma z 29 marca 2018 r. wynika bowiem wprost, że zostały złożone co najmniej 2 oferty na najem lokali handlowych, a [...] wybrało jedną z tych ofert "do dalszego procedowania".
Obowiązkiem organu jest, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazanie Sądowi kompletnych akt sprawy. W przypadku skarg na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej do akt sprawy należy też zaliczyć komplet żądanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumentów, o czym [...] było wielokrotnie informowane. Wgląd w taką dokumentację pozwala Sądowi na ocenę tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Nie sposób jednak przyjąć, że w przypadku braku (z winy organu) możliwości zapoznania się przez Sąd z materiałami sprawy należałoby uznać skargę na bezczynność za bezzasadną. W sytuacji bowiem gdy okoliczności sprawy wskazują, że żądana informacja dotyczy gospodarowania mieniem państwowym przez państwową osobę prawną, skarga na bezczynność jest zasadna.
Kierując się dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu świadczy o lekceważącym traktowaniu wnioskodawcy, nie tylko na etapie rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale także w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Organ – wbrew oczywistej treści dokumentów – twierdził bowiem, że nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące wynajmu powierzchni komercyjnej na [...], do którego pismem [...] z 5 lutego 2018 r. została zaproszona spółka [...] sp. z o.o.
W związku z powyższym Sąd I instancji doszedł do przekonania, że istnieją podstawy do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna przewidziana w tym przepisie pełni funkcję dyscyplinującą, restrykcyjną oraz prewencyjną. W niniejszej sprawie grzywna ta realizuje wskazane wyżej funkcje i jest adekwatna do rozmiaru uchybień organu. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny w kwocie 20.000 zł uzasadnia w szczególności fakt konsekwentnego niewypełniania przez organ obowiązku przekazania Sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, a także brak prawidłowej reakcji na liczne wezwania Sądu pod pozorem konieczności przygotowania stanowiska procesowego w sprawie (vide pismo Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z 11 marca 2019 r.). W ocenie Sądu I instancji działania organu mają znamiona celowego unikania rozpatrzenia sprawy.
Odnosząc się natomiast do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając m.in. skargę na przewlekłość może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności w działaniu organu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za zasadne przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych, co winno kompensować jej długotrwałe starania o uzyskanie żądanej informacji.
Mając na względzie powyższe, Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 oparte zostało na art. 149 § 1a p.p.s.a. Orzeczenie wymierzające grzywnę i przyznające sumę pieniężną znajduje podstawę w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania należnych stronie skarżącej Sąd orzekł w pkt 5 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2019 r. II SAB/Wa 405/18, wniosło Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:
1. prawa materialnego:
a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. z 2017 r. poz. 1902; dalej: ustawa o PPL) poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacje, których skarżąca zażądała w punktach 1-17 oraz w punkcie 18 zdanie 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 22 marca 2018 r. dotyczą sfery publicznej z uwagi na związanie z majątkiem organu jako państwowej osoby prawnej, podczas gdy informacje te nie mają żadnego związku ze sferą publiczną, jako że dotyczą stosunków cywilnoprawnych w jakich pozostaje lub pozostawał organ w związku z prowadzeniem działalności komercyjnej na [...] w [...] oraz podejmowanych przez organ czynności wewnętrznych, co nie mieści się w zakresie pojęciowym informacji o sprawach publicznych;
b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje żądane przez skarżącą stanowią informacje publiczne, pomimo że związane są wyłącznie z negocjacjami dotyczącymi wynajmu pomieszczeń handlowych na [...] w [...], a w rezultacie jako dotyczące sfery zamierzeń, a nie faktów i jako nie mające waloru ostateczności nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.;
2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie wyroku uwzględniającego skargę, pomimo że z akt sprawy w sposób bezsporny wynikało, że skarżąca nie miała obiektywnego interesu w złożeniu wniosku, co miało istotny wpływ na wynik postępowania z uwagi na fakt, że w sytuacji prawidłowego zastosowania przepisów przez Sąd, w tym uwzględnienia wynikającego z akt sprawy subiektywnego interesu w złożeniu wniosku po stronie skarżącej, Sąd winien oddalić skargę w całości;
b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie wyroku uwzględniającego skargę w oparciu o przyjęcie przez Sąd nieuprawnionego i nieznajdującego podstaw prawnych domniemania, że nieprzekazywanie Sądowi do wglądu żądanych we wniosku dokumentów oznacza, że wniosek dotyczy informacji publicznej, pomimo twierdzeń organu, że nie było prowadzone żadne postępowanie, do którego spółka L. sp. z o.o. miała być zaproszona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że w przypadku prawidłowego zastosowania ww. przepisów i ustalenia przez Sąd, że nie było prowadzone żadne postępowanie, którego istnienia próbuje dowieść skarżąca we wniosku, wynik sprawy byłby inny, ponieważ Sąd miałby podstawy aby stwierdzić, że w takiej sytuacji organ nie dysponował informacjami, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku, a co za tym idzie organ nie pozostawał w bezczynności. Ponadto przyjęcie przez Sąd (oparte na przekonaniu Sądu, że rzekomo organ miał nie przekazać sądowi kompletnych akt sprawy), że: "Z uwagi na niekonsekwentne nieprzekazywanie przez organ Sądowi do wglądu żądanych dokumentów, Sąd przyjął, że wszelkie pytania zawarte we wniosku z 22 marca 2018 r. (...) stanowią żądanie udostępnienia informacji publicznej" determinuje i przesądza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie orzekł - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art 133 § 1 p.p.s.a. - na podstawie akt sprawy, tj. Sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej wziął pod uwagę domniemane okoliczności, które z akt w żaden sposób nie wynikają. Naruszenie powyższe mogło mieć - a w ocenie organu w rzeczywistości nawet miało - istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nieuprawnione wzięcie pod uwagę przez Sąd domniemanych okoliczności niewynikających w żaden sposób z akt sprawy skutkowałoby oddaleniem skargi, nie zaś jej uwzględnieniem jak to nieprawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 149 § 1 pkt 1, art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku przytoczenia i ustosunkowania się do podniesionego przez organ w piśmie procesowym z 7 maja 2019 r. zarzutu nadużycia prawa, a także - co bezpośrednio wynika z powyższego naruszenia - nieuwzględnienie tego zarzutu przy wydawaniu wyroku, pomimo, że zarzut ten zawarty był w piśmie znajdującym się w aktach sprawy, które powinny stanowić podstawę wyrokowania przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że rozważenie podniesionego przez organ zarzutu nadużycia prawa i uwzględnienie tego zarzutu w wyroku mogłoby w ocenie organu doprowadzić do oddalenia skargi w całości, nie zaś jej uwzględnienia, jak to nieprawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
d) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prawnych skutkowałoby co najmniej oddaleniem skargi w części, tj. co do żądania stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie zaś jej uwzględnieniem w ww. zakresie, jak to nieprawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
e) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuprawnione wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20.000 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby co najmniej oddaleniem skargi w części, tj. co do żądania wymierzenia grzywny lub ewentualnie zasądzeniem ww. kwoty w niższej wysokości, nie zaś jej uwzględnieniem w ww. zakresie, jak to nieprawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
f) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuprawnione zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby co najmniej oddaleniem skargi w części, tj. co do żądania zasądzenia sumy pieniężnej lub ewentualnie zasądzeniem ww. kwoty w niższej wysokości, nie zaś jej uwzględnieniem w ww. zakresie, jak to nieprawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
g) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi w całości, wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności co do żądania dostępu do wnioskowanych przez skarżącą informacji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy skutkowałoby zdaniem organu oddaleniem skargi w całości, nie zaś jej uwzględnieniem jak to nieprawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także o przeprowadzenie rozprawy.
W piśmie procesowym z 2 kwietnia 2020 r. skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" uzupełniło argumentację skargi kasacyjnej wskazując na nieważność postępowania z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, z powodów podmiotowych (brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność) – art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., którą to okoliczność NSA powinien brać pod uwagę z urzędu. Zdaniem [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożyła [...] sp. z o.o., a nie [...] , zatem ta ostatnia nie miała legitymacji skargowej w tej sprawie.
W piśmie procesowym z 10 czerwca 2020 r. pełnomocnik M. B. nie podzielił tego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć tylko zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
W tej sprawie wyjaśnienia wymaga najpierw legitymacja skargowa M. B. , co wiąże się z argumentami o nieważności postępowania, powołanymi w piśmie [...] z 2 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że wnioskodawcą udostępnienia informacji publicznej w tej sprawie była [...] sp. z o.o. Z treści wniosku z 22 marca 2018 r. nie wynika, że M. B. składała go w imieniu [...] sp. z o.o., nie przedstawiała żadnego pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki. Wspomniała jedynie, że wniosek pozostaje w związku z prowadzonym przez [...] postępowaniem na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...], do udziału w którym [...] sp. z o.o. [...] zostało zaproszone. W kontekście zadanych pytań można to odczytać jako wskazanie przedmiotu postępowania, do którego się one odnoszą. Także adres, na jaki miała zostać udzielona odpowiedź nie może przesądzać o tym, kto jest autorem wniosku. Użycie zawodowego tytułu radcy prawnego w piśmie, które we własnym imieniu składała M. B. może być oceniane ewentualnie na gruncie zasad etyki zawodowej, natomiast nie może przesądzać o działaniu na rzecz innego podmiotu, jeżeli z treści pisma takie umocowanie nie wynika. Żaden przepis nie stwarza takiego domniemania. Ponadto, odpowiedź na wniosek zawarta w piśmie [...] z 21 maja 2018 r. kierowana była do M. B. na wskazany przez nią adres Spółki, a nie do samej Spółki. Okoliczność powyższa mogłaby być dodatkowo wyjaśniana, gdyby organ zobowiązany zamierzał wydać decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 u.d.i.p. i prowadził w związku z tym postępowanie administracyjne. Nic takiego nie miało jednak w tej sprawie miejsca. Skoro jednak z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może wystąpić każdy, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 u.d.i.p.), to nie było żadnych podstaw do kwestionowania legitymacji skargowej osoby podpisanej pod wnioskiem. Przy przyjęciu zatem, że wnioskodawcą udostępnienia informacji publicznej we wniosku z 22 marca 2018 r. byłam M. B., jej legitymacja skargowa w sprawie ze skargi na bezczynność adresata wniosku, na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., nie może być kwestionowana.
Rację natomiast należy przyznać skarżącemu kasacyjnie [...], że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej po stronie wnioskodawcy, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. ze skutkiem, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków w oparciu o inne procedury (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie neguje samego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania" (zob. wyrok NSA z 14.06.2022 r. III OSK 4646/21, LEX nr 3408772). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. I OSK 1601/19; z 28 kwietnia 2020 r. I OSK 2794/19; z 28 kwietnia 2020 r. I OSK 3127/19; z 20 września 2018 r. I OSK 1359/18; z 30 października 2012 r. I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r. I OSK 173/09.
Zapytanie o to (ogólnie rzecz ujmując, bez wdawania się w konkretne żądania ujęte we wniosku), w jakiej procedurze wyłoniony został najemca lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w [...], którymi zarządza [...], dotyczy niewątpliwie majątku i sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit a) u.d.i.p. Wbrew temu, co zdaje się wynikać z argumentacji skargi kasacyjnej, w przepisie tym jest mowa nie tylko o majątku Skarbu Państwa, ale i majątku państwowych osób prawnych, do jakich niewątpliwie zalicza się również przedsiębiorstwo państwowe. Od strony podmiotowej nie było więc też żadnych wątpliwości, że [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zatem, co do zasady, żądane informacje miały walor informacji publicznych. Natomiast kierując się słuszną tezą, wyrażoną wyżej, że nadużycie prawa do informacji publicznej nie neguje samego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania, stwierdzić należy, że stan bezczynności organu zobowiązanego zależał od tego, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej, czy też nie. W piśmie procesowym z 7 maja 2019 r. został postawiony przez [...] zarzut nadużycia prawa, z odwołaniem się do konkretnych okoliczności, które miałyby na to wskazywać. Argumentacja ta (już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, na użytek skargi kasacyjnej) została jeszcze rozwinięta w piśmie procesowym z 2 kwietnia 2020 r. Oczywiście do tego ostatniego pisma Sąd I instancji nie mógł się odnieść przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, ale przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć również te argumenty pod uwagę. Ewentualne przyjęcie koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej w tej sprawie uwalniałoby bowiem organ od stanu bezczynności. W tym znaczeniu brak ustosunkowania się do zarzutu nadużycia prawa przez Sąd I instancji może być postrzegane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem podniesiony zarzut mógł być istotny dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Jak podnosi się w orzecznictwie "W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie oraz podać powody, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę uznał za zasadne, bądź niezasadne" (wyrok NSA z 20.09.2022 r. III OSK 1809/21, LEX nr 3415880). Jak słusznie podniesiono też w skardze kasacyjnej "Jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam[o] w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co należy podkreślić - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji" (wyrok NSA z 13.03.2019 r. II GSK 506/17, LEX nr 2641844). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może takiej oceny dokonać w postępowaniu kasacyjnym (niejako "zamiast" Sądu I instancji), gdyż wówczas doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Dlatego też odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zawartych w pkt 2. a), d), e), f), g) jest w takiej sytuacji przedwczesne, dopóki Sąd I instancji nie dokona własnych ustaleń w powyższym zakresie i w oparciu o nie, nie wyda ponownego wyroku.
Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut zawarty w pkt 2. b) skargi kasacyjnej. Należy wyjaśnić, że aktami sprawy, w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., są też akta sądowe. Z załączonych do skargi pism [...] z 19 lutego 2018 r., 20 lutego 2018 r. i 29 marca 2018 r., których autentyczności skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała, Sąd I instancji wyciągnął taki wniosek, że [...] dokonywało porównania ofert handlowych na najem powierzchni komercyjnych na [...] w [...] i oferta firmy [...] nie została wybrana "na tym etapie do dalszego procedowania". Nie sposób zatem przyjąć, że nie toczyło się żadne postępowanie, do którego firma [...] sp. z o.o. została zaproszona pismem z 5 lutego 2019 r., a którego przedmiotem było przedstawienie oferty handlowej na najem powierzchni komercyjnych na [...] w [...]. Z pisma z 29 marca 2018 r. wynika bowiem wprost, że zostały złożone co najmniej 2 oferty na najem lokali handlowych, a [...] wybrało jedną z tych ofert "do dalszego procedowania". Za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować trafności takich ustaleń, a zadaniem Sądu I instancji była też ocena, czy twierdzenia organu o braku jakichkolwiek materiałów sprawy są wiarygodne, w świetle tych dokumentów, jakimi dysponował Sąd I instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji odniesie się do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej i do argumentów na tę okoliczność przytoczonych przez skarżący kasacyjnie organ, i na podstawie całości akt sprawy ponownie oceni, czy organ pozostawał w tej sprawie bezczynny, a jeśli tak, to jakie konsekwencje z tego faktu powinny wynikać na gruncie art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględni przy tym przy orzekaniu te kwestie prawne, które już zostały prawomocnie przesadzone.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.