III OSK 2504/24

III OSK 2504/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Hasła tematyczne
Stopnie i tytuły naukowe
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1198/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-14
Skarżony organ
Rada Doskonałości Naukowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64 e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/24 w sprawie ze sprzeciwu K. B. od decyzji Rady Doskonałości Zawodowej z dnia 26 lutego 2024 r. znak: BCK-I-O/RN IBL PAN-0385/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. B. na rzecz Rady Doskonałości Zawodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/24, w sprawie ze sprzeciwu K. B. od decyzji Rady Doskonałości Zawodowej z 26 lutego 2024 r. znak: BCK-I-O/RN IBL PAN-0385/2023, w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Rada Naukowa Instytutu Badań Literackich Polskiej Akademii Nauk (dalej również: "RN IBL PAN" lub "organ I instancji") uchwałą z 26 lutego 2019 r. wszczęła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania RN IBL PAN w przewodzie doktorskim K. B.j zakończonym uchwałą z 19 czerwca 2012 r. o nadaniu stopnia naukowego doktora nauk humanistycznych w dyscyplinie literaturoznawstwo.
Decyzją z 17 grudnia 2019 r., nr RN.441.1.2019, RN IBL PAN stwierdziła nieważność postępowania w przedmiocie przewodu doktorskiego skarżącej.
Na skutek złożonego odwołania Rada Doskonałości Naukowej (dalej "RDN" lub "organ odwoławczy") decyzją z 28 czerwca 2021 r., sygn. akt BCK-I-O/RN-384/20, uchyliła w całości decyzję RN IBL PAN z 17 grudnia 2019 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na skutek złożonego sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, Sąd wyrokiem z 20 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4088/21, oddalił sprzeciw.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania RN IBL PAN decyzją z 27 czerwca 2023 r., nr RN.2.2023, powtórnie stwierdziła nieważność postępowania
w przewodzie doktorskim skarżącej.
Na skutek wniesionego odwołania RDN decyzją z 26 lutego 2024 r., nr BCK- I-O/RN IBL PAN-0385/2023, uchyliła w całości decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia RDN podniosła, że zaskarżona decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 803, dalej: "k.p.a.") i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi
I instancji, z dwóch powodów.
Po pierwsze, z braku opatrzenia wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej podpisami wszystkich osób, które brały udział w jej wydaniu. Po drugie z powodu braku w sposób niebudzący wątpliwości ustalenia przez organ I instancji liczby osób uprawnionych do głosowania nad wydaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności przewodu doktorskiego K. B. Powyższe uchybienia, w ocenie RDN, należy uznać za istotne i mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż mimo zasadności części zarzutów dotyczących przypisania sobie przez skarżącą autorstwa fragmentów cudzych utworów, należy podkreślić, że z ww. powodów zaskarżona decyzja jest wadliwa.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji RDN z 26 lutego 2024 r.
i zasądzenie od RDN na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Ponadto wniosła o stwierdzenie nieważności w całości decyzji RN IBL PAN
z dnia 27 czerwca 2023 r. o stwierdzeniu nieważności postępowania Rady IBL PAN w przewodzie doktorskim skarżącej zakończonym uchwałą z dnia 19 czerwca 2012 r. o nadaniu stopnia naukowego doktora nauk humanistycznych w dyscyplinie literaturoznawstwo, i o umorzenie postępowania administracyjnego w całości.
Jednocześnie, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. z załączonej decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 27 marca 2024 r., nr DS.523.3263.2023.ZS.BJ na wykazanie następujących faktów: faktu wydania i treści tej decyzji, braku bezstronności i braku obiektywizmu po stronie organu I instancji, które stanowiły dla strony motywację do zgłoszenia w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 2 w zw. z art. 138 § 2b k.p.a.), niezasadnie pominiętego przez RDN.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu
z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego,
w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. WSA w Warszawie stwierdził też, że sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Sąd podkreślił przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.
Mając na względzie powyższe dyrektywy oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji
o charakterze kasatoryjnym były trafne. W tym zakresie Sąd I instancji przypomniał, że chylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było wynikiem braku opatrzenia wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej podpisami wszystkich osób, które brały udział w jej wydaniu oraz braku, w sposób niebudzący wątpliwości, ustalenia przez organ I instancji liczby osób uprawnionych do głosowania nad wydaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności przewodu doktorskiego skarżącej.
Z kolei, jak zauważył dalej Sąd I instancji, wnosząca sprzeciw uważa, że kwalifikowane naruszenia prawa przez RN IBL powinny doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. i ostatecznego zakończenia trwającego niemal 5 lat postępowania bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania w jej przewodzie doktorskim. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, wnosząca sprzeciw formułując ten środek zaskarżenia
w istocie dąży do oceny przez Sąd zarzutów materialnych, co na gruncie rozpatrywania sprzeciwu jest niedopuszczalne. Dlatego też Sąd I instancji ponownie stwierdził, że sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw nie może, jak chce tego wnosząca sprzeciw, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważności w całości decyzji organu I instancji.
Jednocześnie WSA w Warszawie, odnosząc się do zarzutu podniesionego w sprzeciwie wskazał, tak jak uczynił to wcześniej organ, iż zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione koniecznością prawidłowego podpisania wydanego rozstrzygnięcia i określenia osób uprawnionych do udziału w głosowaniu. Sąd podzielił przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone na gruncie poprzednio rozpatrywanego sprzeciwu K. B. w wyroku z 20 czerwca 2022 r. II SA/Wa 4088/21, w którym to wyroku Sąd wskazał, że "ewentualne podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną (czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie stwierdził), mogłoby skutkować wyłącznie koniecznością powtórzenia postępowania w pierwszej instancji. Nie stanowiłoby więc podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.". Tego rozstrzygnięcia, jak zaznaczył, skarżąca nie zaskarżyła, co czyni ten wyrok prawomocnym.
Sąd podzielił również, przywołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, utrwalone poglądy orzecznictwa, w zakresie obowiązku złożenia pod wydanym rozstrzygnięciem podpisów wszystkich osób biorących udział w jego wydaniu. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Wg Sądu I instancji, nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzje wydawane w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu lub stopnia są decyzjami organu kolegialnego, których zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie
w składzie złożonym z członków powołanych przez ustawowo wskazany do tego organ. Organy te (Rady) nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie w tym przedmiocie, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu lub stopnia, podpisując je w pełnym składzie. W konsekwencji skoro RN IBL PAN jest organem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wraz z podpisami wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie.
Z kolei w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia kworum i liczby osób uprawnionych do głosowania w sprawie decyzji organu I instancji, a
w szczególności zarzutu wnoszącej sprzeciw, iż przedmiotem głosowania podczas posiedzenia Prezydium RDN z 26 lutego 2024 r. gdy miała zostać podjęta decyzja – co wynika protokołu przedmiotowego posiedzenia - było głosowanie
"w sprawie uwzględnienia odwołania" (a nie jeden, konkretny rodzaj rozstrzygnięcia spośród wymienionych art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), to: po pierwsze, okoliczności te nie mogły stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a po drugie, ocena ich wpływu na prawidłowość decyzji RN IBL PAN z 27 czerwca 2023 r. pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie, który wyznacza powołany wyżej art. 64e p.p.s.a.
Ponadto, rozpoznając zarzut skarżącej, co do niezastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 2 i 3 k.p.a., Sądu I instancji stwierdził, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia, a w szczególności ze względu na ich charakter
i rangę wykraczają poza uprawnienie organu odwoławczego co do dokonania uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie lub zlecenia go organowi I instancji, gdyż organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego nie ma możliwości dokonania takich podpisów za członków kolegialnego organu I instancji lub wezwania członków tego organu do uzupełnienia swojego rozstrzygnięcia o brakujące podpisy. To samo dotyczy wyjaśnienia wątpliwości nie tylko w zakresie podniesionym przez organ odwoławczy, który z członków RN IBL PAN był faktycznie uprawniony do udziału w głosowaniu, ale również w zakresie podniesionym we wniesionym sprzeciwie odnośnie do przedmiotu posiedzenia przez RN IBL PAN, gdyż jak twierdzi wnosząca sprzeciw głosowanie odbyło się "w sprawie uwzględnienia odwołania" a nie w sprawie wyboru konkretnego rodzaju rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami k.p.a.
W końcowej części uzasadnienia, Sąd I instancji odniósł się do postawionego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 27 marca 2024 r. i podkreślił, że w świetle przepisu
art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenie tego dowodu nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie w całości i wniosła o:
a) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/24;
b) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Rady Doskonałości Naukowej z 26 lutego 2024 r., nr BCK-I-O/RN IBL PAN-0385/2023, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a.,
c) stwierdzenie nieważności w całości decyzji Rady IBL PAN nr RN.2.2023 z 27 czerwca 2023 r. o stwierdzeniu nieważności postępowania Rady IBL PAN w przewodzie doktorskim skarżącej - dr K. B., zakończonym uchwałą z 19 czerwca 2012 r. o nadaniu stopnia naukowego doktora nauk humanistycznych w dyscyplinie literaturoznawstwo, uchylenie w całości uchwały Rady IBL z 26 lutego 2019 r. o wszczęciu wskazanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania w przewodzie doktorskim, o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 64b § 1 p.p.s.a.;
d) zasądzenie od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, za obie instancje.
Ewentualnie - na wypadek uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do orzekania reformacyjnego zgodnie z art. 188 p.p.s.a. – skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 185 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. wniosła
o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi, jak również wniosła
o zasądzenie od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, oświadczyła również, że zrzeka się rozprawy w niniejszym postępowaniu kasacyjnym (vide: art. 176 § 2 in fine w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.).
W myśl art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że opiera skargę kasacyjną na podstawie wyrażonej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzuca, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć (i miało) istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
z naruszeniem:
1. art. 64e, art. 151a § 1 i § 2, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz 107 § 1 pkt 5, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 1 pkt 8, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez błędną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji i niedostrzeżenie, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, mające uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. - tj. zarówno wadliwe podpisanie decyzji pierwszej instancji i brak odpowiednich kworum i liczby osób uprawnionych do głosowania w sprawie decyzji pierwszej instancji - wypełniają przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co - wbrew ocenie Sądu I instancji, który z niezrozumiałych przyczyn ograniczył się na str. 7 uzasadnienia wyroku do wymienienia jedynie niektórych wad z art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienia strona nie zarzucała w sprzeciwie - obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a.;
2. art. 64e i art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1, art. 136 § 2, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez błędną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji i mylne uznanie, że obie wskazane przez RDN okoliczności - tj. zarówno wadliwe podpisanie decyzji pierwszej instancji i brak odpowiedniego kworum i liczby osób uprawnionych do głosowania w sprawie decyzji pierwszej instancji - uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy nie są to okoliczności, które wymagają uzupełnienia dowodów czy dalszego wyjaśnienia w postępowaniu ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji, lecz są już wyjaśnione i bezspornie ustalone, a ewentualnie nadawały się do ustalenia samodzielnie przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. lub - w związku ze złożonym przez stronę w odwołaniu wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy - w trybie art. 136 § 2 k.p.a., a zatem - żadna ze wskazanych przez RDN okoliczności nie uzasadniała przekazywania sprawy do organu I instancji.
3. art. 64e i art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez błędną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji i mylne uznanie, że okoliczność głosowania podczas posiedzenia Prezydium RDN 26 lutego 2024 r. "w sprawie uwzględnienia odwołania", a nie co do jednego, konkretnego rodzaju rozstrzygnięcia spośród wymienionych art. 138 § 1 - 2 k.p.a., nie świadczy o wadliwości zastosowania przez RDN art. 138 § 2 k.p.a. i "pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie, który wyznacza (...) art. 64e p.p.s.a.", w sytuacji, gdy strona wnosiła w odwołaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., więc przegłosowane "uwzględnienie odwołanie" rodziło po stronie organu obowiązek wydania decyzji zgodnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego zachodzi rażąca sprzeczność między wynikiem głosowania Prezydium organu a sentencją i uzasadnieniem decyzji, co powinno było zostać wzięte pod uwagę przez Sąd w ramach art. 64e p.p.s.a.;
4. art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie na str. 9 i 10 uzasadnienia wyroku, iż zarzut skarżącej dotyczący głosowania "w sprawie uwzględnienia odwołania", a nie co do jednego, konkretnego rodzaju rozstrzygnięcia spośród wymienionych art. 138 § 1 pkt 1 - 3 i § 2 k.p.a. miał dotyczyć posiedzenia Rady Naukowej IBL PAN (organu I instancji) w sytuacji, gdy zarzut ten dotyczył posiedzenia Prezydium Rady Doskonałości Naukowej (organu II instancji) z o 26 lutego 2024 r.;
5. art. 64e i art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1, art. 136 § 2, art. 136 § 4 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2b k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez błędną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji, wynikającą z mylnego utożsamienia zakresów postępowania dowodowego z art. 136 § 1 i § 2 k.p.a.
i niewłaściwego przyjęcia, iż dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie wadliwego podpisania decyzji pierwszej instancji, kworum i liczby osób uprawnionych do głosowania w sprawie decyzji pierwszej instancji "wykraczają poza uprawnienia organu odwoławczego co do dokonania uzupełniającego postępowania dowodowego" określonego w art. 136 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy strona złożyła w odwołaniu zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co zrodziło niedostrzeżoną przez Sąd, a wynikającą expressis verbis z art. 138 § 2b k.p.a. negatywną przesłankę procesową (niedopuszczalność) orzekania kasatoryjnego,
a kompetencje organu odwoławczego nie były ograniczone jedynie do "uzupełniającego postępowania dowodowego" (nawet gdyby przyjąć, że wyjaśnianie wskazanych okoliczności wymagało postępowania dowodowego, i to przekraczającego ramy art. 136 § 1 k.p.a.), art. 136 § 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania, a RDN była nie tylko uprawniona, lecz zobowiązana przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (w tym: dowodowe) w całości, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
6. art. 64e p.p.s.a. i art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2, art. 136 § 4 i art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez błędną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji i niedostrzeżenie, że RDN w ogóle nie odniosła się w uzasadnieniu decyzji do wniosku trony w trybie art. 136 § 2 k.p.a. i nie wyjaśniła, z jakich przyczyn przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, co obarcza decyzję wadą arbitralności, niejasności i powinno zobligować Sąd do uznania, iż przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez RDN wykazane;
7. art. 64e, art. 151a § 1 i § 2, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz art. 61 § 1, art. 124 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez błędną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji
i niedostrzeżenie, że brakiem wymaganych podpisów obarczona była nie tylko decyzja pierwszej instancji, ale także uchwała Rady Naukowej IBL PAN z 26 lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania Rady IBL PAN w przewodzie doktorskim skarżącej, co obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji o uchyleniu w całości decyzji pierwszej instancji i umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a nie - art. 138 § 2 k.p.a.;
8. art. 64e p.p.s.a. i art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 8 § 1, art. 11, art 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez błędną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji i niedostrzeżenie, że w jej uzasadnieniu RDN całkowicie pominęła argumentację podnoszoną przez stronę w odwołaniu, a także w złożonych w postępowaniu pismach (m. in. z 27.10.2023 r. i z 20.02.2024 r.), o braku spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania w przewodzie doktorskim strony w sytuacji, gdy rozważenie tej argumentacji powinno było doprowadzić RDN do uchylenia decyzji pierwszej instancji w całości i odmowę stwierdzenia nieważności postępowania, zamiast przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia;
9. art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. przez niepełność, niespójność i wadliwość uzasadnienia wyroku przejawiającą się w braku odniesienia się do zarzutów sprzeciwu w zakresie wydania decyzji pierwszej instancji w warunkach nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. (przy równoczesnym odniesieniu tej decyzji jedynie do przesłanek nieważnościowych, których sprzeciw nie zarzucał), zaniechaniu rozważenia, czy i jaki wpływ na wynik sprawy miał fakt, że podczas posiedzenia Prezydium RDN 26 lutego 2024 r. przedmiotem głosowania było wyłącznie ogólne "uwzględnienie odwołania", bez wyboru konkretnego rodzaju rozstrzygnięcia, braku rozważań Sądu na temat skutków prawnych złożenia przez stronę oświadczenia określonego w art. 136 § 2 k.p.a., braku choćby powołania w wywodach przepisów art. 136 § 4 i art. 138 § 2b k.p.a., mimo że strona wskazała je w zarzutach sprzeciwu, co utrudnia kontrolę instancyjną wyroku i skłania do przyjęcia, że nie został on wydany po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Doskonałości Naukowej, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz podniósł, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Organ oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U.
z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki
w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania
z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że WSA w Warszawie prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem naruszenia te polegały na braku opatrzenia wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej podpisami wszystkich osób, które brały udział w jej wydaniu oraz na odstąpieniu przez organ I instancji od ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości liczby osób uprawnionych do głosowania nad wydaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności przewodu doktorskiego skarżącej.
Należy podkreślić, co słusznie zauważył Sąd I instancji, że brak podpisu na decyzji wbrew wymaganiom art. 107 § 1 k.p.a., ma podstawowe znaczenie dla legalności decyzji, podobnie jak sposób wypracowywania ich ostatecznej treści w przypadku organów kolegialnych (co przekłada się na stwierdzone wątpliwości co zachowanego quorum). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn.. akt III OSK 3440/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl, teza - Legalis nr 2813933), dla prawnego bytu stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji, konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą liczbę egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy.
W zarzutach skargi kasacyjnej, jej autor nie kwestionuje okoliczności, że obydwa naruszenia przepisów postępowania wystąpiły, lecz wywodzi, że wypełniają one przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jego zdaniem - wbrew ocenie Sądu I instancji - obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138
§ 2 k.p.a. W tym upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów "art. 64e,
art. 151a § 1 i § 2, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz 107 § 1 pkt 5, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 1 pkt 8, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r." (pkt 1 skargi kasacyjnej). Uwaga ta dotyczy również i punktu 3. skargi kasacyjnej, w którym postawiono zarzut naruszenia "art. 64e i art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 2003 r. przez błędną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji i mylne uznanie, że okoliczność głosowania podczas posiedzenia Prezydium RDN 26 lutego 2024 r. "w sprawie uwzględnienia odwołania", a nie co do jednego, konkretnego rodzaju rozstrzygnięcia spośród wymienionych art. 138 § 1- 2 k.p.a., nie świadczy o wadliwości zastosowania przez RDN art. 138 § 2 k.p.a. (...)".
Zarzuty te są niezasadne.
Skarżącemu kasacyjnie umyka bowiem istotna dla sprawy okoliczność, że wydając zaskarżony wyrok z 14 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie był związany, na mocy art. 153 p.p.s.a., własnym, wydanym w tej samej sprawie, prawomocnym wyrokiem z 20 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4088/21. To w tym właśnie wyroku WSA w Warszawie wyraził ocenę prawną o następującej treści: "Ponieważ w świetle art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., ma za zadanie rozważyć, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., musi również ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja może wystąpić, gdy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 959/21 i z 9 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1188/20. (...) Wymienione przesłanki stwierdzenia nieważności powodują bowiem, że postępowanie administracyjne w określonej sprawie lub w stosunku do określonej osoby w ogóle nie może się toczyć."
Trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. W konsekwencji NSA nie może w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i ma obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołał się wprost na powyższe związanie, ale wyjaśnił, że podziela stanowisko wyrażone w uprzednio wydanym w sprawie wyroku dokładnie we wskazanej części – przywołanej powyżej ocenie prawnej.
Oczywistym zatem jest, że obydwie stwierdzone przez organ odwoławczy przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowiły, w ramach podstaw nieważnościowych, tych wyjątkowych przypadków, które wykluczają zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a nakazują zastosowanie przepisu
art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Są one niezasadne nie tylko z powodu powiązania naruszenia art. 64e, art. 151a § 1
i § 2 z przepisem art. 138 § 1 pkt 2, art 138 § 2 k.p.a., co nie może, z przyczyn wskazanych powyżej, odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku, ale również z tej przyczyny, że kwestia stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień procesowych, uznanych przez Sąd I instancji jako ustalonych prawidłowo ma pierwszeństwo przez zarzucanymi naruszeniami art. 136 § 1, art. 136 § 2,
art. 136 § 4 k.p.a. Wskazane bowiem przez Sąd I instancji, za organem odwoławczym, naruszenia przepisów postępowania decydują o bycie prawnym decyzji, a wszystkie inne potencjalne występujące naruszenia przepisów postępowania mają wobec nich zawsze charakter wtórny. Sąd I instancji, przy prawidłowym ustaleniu ich istnienia, nie mógł uwzględnić sprzeciwu z uwagi na treść art. 136 § 2 k.p.a., ponieważ w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy przepis ten nie miał zastosowania. Stwierdzone naruszenia nie podlegały sanowaniu w trybie określonym w tym ostatnim przepisie.
Skarżący kasacyjnie zdaje się również nie dostrzegać odrębnych zasad rządzących się kontrolą sądowoadministracyjną inicjowaną sprzeciwem. Art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie
z art. 134 i art. 145 p.p.s.a skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1387/24, Legalis nr 3117840). Sąd I instancji nie był zatem uprawniony do wychodzenia poza ten ściśle określony zakres kontroli
i badania legalności przeprowadzonego postępowania administracyjnego "w głąb" – aż do granic wyznaczonych uchwałą o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Z tego też powodu nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 64b § 1 p.p.s.a., czy też art. 64e, art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi postawione przez ustawodawcę w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej i uwzględnia specyfikę kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej wskutek sprzeciwu. Już sam zresztą przepis art. 64b § 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie w sposób jednoznaczny stwierdza, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Nigdy nie będzie to zatem stosowanie przepisów o skardze wprost, choćby ze względu na treść art. 64e p.p.s.a
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.