III OSK 2504/21

III OSK 2504/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 841/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-12-03
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art. 19 ust. 5
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 841/19 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...] 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) w wyniku rozpoznania skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...], stwierdził nieważność: § 5 ust. 1 pkt 1 -10; § 6 pkt 1 - 6; § 7 pkt 1 - 13; § 8 pkt 1- 4; § 9 ust. 5 - 10; § 10 ust. 1 - 10 i ust. 12 - 15; § 11 ust. 5; § 13 ust. 1 i 2; § 14 ust. 5 i 7; § 16 ust. 4 i 7, § 21 ust. 1 załącznika w postaci "Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...]" do zaskarżonej uchwały (pkt 1), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2) i zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Rada Miasta [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie) i zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 i 3, zarzuciła mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozważenia przez Sąd I instancji twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o niedokonaniu przez Sąd I instancji analizy argumentacji podniesionej przez organ niweczącej zarzuty skarżącego, a tym samym o zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy oraz ogranicza organowi możliwość realizacji jego praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej;
2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r., poz. 537) – dalej: u.z.z.w., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że regulacja zagadnień ujętych w pkt 1-9 tego przepisu ma charakter wyczerpujący, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, z uwagi na użycie w wyżej przytoczonym przepisie sformułowania "w tym", prowadzi do wniosku, iż wyliczenie zagadnień, które mają być uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma charakter otwarty, a co za tym idzie kwestie wymienione w pkt 1-9 art. 19 ust. 5 u.z.z.w. powinny być obligatoryjnie ujęte w regulaminie, jednakże nie muszą one stanowić wyłącznej materii w nim określonej;
3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z pominięciem funkcji regulaminu jako wzorca umownego w rozumieniu art. 384 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) – dalej: k.c., przejawiającą się w uznaniu, że w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ujęte powinny być jedynie zagadnienia ściśle określone w pkt 1-9 tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu zawierającego sformułowanie "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług", z uwzględnieniem znaczenia regulaminu jako wzorca umownego prowadzi do wniosku, że powinien on kompleksowo określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorcy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków;
4. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 3 w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez błędną ich wykładnię dokonaną z pominięciem art. 384 § 1 k.c. i art. 385 § 1 k.c., prowadzącą do wniosku, iż wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych i przez to nie mogą być ujęte w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a co za tym idzie do wniosku, że przepisy art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 5 mają w stosunku do siebie charakter konkurencyjny, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 5 ust. 1 pkt 2-10, § 6 pkt 1-6, § 7 pkt 1-13, § 8 pkt 1-4 i § 9 ust. 5-10 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 19 ust. 5 i art. 6 ust. 3 prowadzi do wniosku, że postanowienia, które ujęte powinny być w regulaminie i umowie się ze sobą pokrywają, przez co materia objęta regulaminem może wkraczać w zagadnienia przewidziane do ujęcia w umowie oraz do wniosku, że zgodnie z art. 384 § 1 k.c. i art. 385 § 1 k.c. regulamin pełni w stosunku do umowy funkcję uzupełniającą;
5. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 118 i art. 137 w związku z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez błędną ich wykładnię dokonaną z pominięciem art. 384 § 1 k.c. i art. 385 § 2 zdanie pierwsze k.c., prowadzącą do wniosku, iż bezwzględnie zakazane jest powielanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków regulacji ustawy lub aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego, skutkującą stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 10 ust. 1-10, § 10 ust. 12-15 i § 16 ust. 4 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, podczas gdy wykładnia tych przepisów dokonana z uwzględnieniem art. 384 § 1 k.c. i art. 385 § 2 zdanie pierwsze k.c. prowadzi do wniosku, że powtórzenia regulacji aktów prawnych wyżej rangi zawarte w zaskarżonej uchwale, z uwagi na specyficzny jej charakter przejawiający się we wprowadzeniu regulaminu stanowiącego wzorzec umowny, pełnią funkcję informacyjną oraz zapewnić mają kompleksowość uregulowań związanych ze świadczeniem usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a co za tym idzie, jako leżące w interesie odbiorców tych usług będących adresatem zaskarżonej uchwały, mogą znaleźć się w regulaminie;
6. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie jakości wody nie może odbywać się poprzez odwołanie do norm określonych w aktach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 5 ust. 1 pkt 1 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, z uwagi na niewypełnienie normy art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż określenie w regulaminie norm jakości wody nie musi się następować poprzez wskazanie konkretnych parametrów jakościowych, a wystarczające jest odwołanie się do zapisów rozporządzenia regulującego tą materię, w szczególności gdy normy jakościowe nie mogą zostać ustalone w sposób niezależny od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gdyż określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne jest obligatoryjne, a ponadto gdy ich pełne przytoczenie w treści regulaminu jest znacznie utrudnione, a regulamin zaś nie może wskazywać tych norm w sposób wybiórczy;
7. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach nie może odbywać się poprzez powielenie postanowień art. 26 i art. 27 ustawy oraz § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Morskiej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 10 ust. 1 -10 i § 10 ust. 12-15 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, z uwagi na niewypełnienie normy art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż określenie w regulaminie sposobu rozliczeń może następować poprzez powielanie zapisów rozporządzenia regulującego tą materię, w szczególności gdy wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy sformułowanie sposób rozliczeń sprowadza się jedynie do wskazania sposobu ustalenia ilości pobranej wody i odprowadzonych ścieków, wyliczenia należności za doprowadzoną wodę i odprowadzone ścieki, terminu płatności i rozliczania nadpłaty, a wszystkie te zagadnienia określone zostały w sposób kompleksowy w aktach prawnych wyższego rzędu, do stosowania których zobowiązane są przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, a co za tym idzie organ w regulaminie nie może wprowadzać uregulowań odmiennych;
8. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie obejmuje kwestii okresu na jaki zawierana jest umowa oraz warunków rozwiązania i wygaśnięcia umowy, a także na uznaniu, iż warunki i tryb zawierania umów należy rozumieć jako warunki niezbędne do zawarcia umowy, a więc takie, które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 9 ust. 5- 10 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, jako wykraczającego poza upoważnienie ustawowe wynikające z wyżej wskazanego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy prowadzi do wniosku, iż określenie w regulaminie zagadnień dotyczących okresu na jaki zawierana jest umowa oraz trybu zakończenia stosunku umownego poprzez rozwiązanie umowy lub jej wygaśnięcie nie wykracza poza normę art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, gdyż mieści się w sformułowaniu "warunki i tryb zawierania umów" zawartym w tym przepisie;
9. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 4 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązek zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, a zatem iż nieuprawnione jest badanie przy wniosku o zawarcie takiej umowy stosunków własnościowych na danej nieruchomości, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 11 ust. 5 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zawarcie umowy następuje z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości lub korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co oznacza, że zawarcie umowy na dostawę wody i odbiór ścieków nie jest całkowicie oderwane od tytułu prawnego do nieruchomości jaki posiada osoba wnioskująca o zawarcie umowy;
10. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 2 ustawy, poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie do określonych w regulaminie warunków przyłączenia do sieci, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 11 ust. 5 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, z uwagi na to, że przepis ten określa kiedy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne musi zawrzeć umowę o dostawę wody i odbiór ścieków z odbiorcą usług, a więc po przyłączeniu nieruchomości do sieci i wystąpieniu z pisemnym wnioskiem o zawarcie takiej umowy, nie dotyczy zaś kwestii przyłączenia do sieci, która następuje przed zawarciem ww. umowy;
11. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 w związku z art. 15 ust. 4 ustawy, poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż nie spełnia normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy wskazanie przesłanek odmowy przyłączenia do sieci oraz jest niezgodne z art. 15 ust. 4 ustawy, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 13 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 7 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że określenie w regulaminie przesłanek, w których nastąpić może odmowa przyłączenia do sieci stanowi informacje jakie warunki muszą być spełnione przez odbiorcę usług, aby nastąpić mogło przyłączenie do sieci oraz o warunkach technicznych określających możliwości dostępu do usług, a także że odmowa przyłączenia do sieci jest zgodna z przepisem art. 15 ust. 4 ustawy;
12. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż wykracza poza normę kompetencyjną określoną wart. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy wskazanie okoliczności, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 16 ust. 7 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy prowadzi do wniosku, iż skoro zgodnie z dyspozycją tej normy w regulaminie powinno znaleźć się określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków to tym bardziej organ uprawniony jest do wskazania w pierwszej kolejności na sytuacje, w których może nastąpić niedotrzymanie ciągłości usług i odpowiednich parametrów;
13. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 8 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie do postanowień regulaminu dotyczących sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 16 ust. 7 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, z uwagi na to, że przepis ten dotyczy przesłanek odcięcia dostaw wody i likwidacji przyłącza, co wiąże się z całkowitym zakończeniem świadczenia usług poszczególnym odbiorcom z przyczyn ich dotyczących, zaś określenie przypadków ograniczenia lub wstrzymania dostaw wody dotyczy czasowego ograniczenia świadczenia usług z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub niezależnych od żadnej ze stron stosunku umownego;
14. naruszenie prawa materialnego, to jest art, 19 ust, 5 pkt 9 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż nie spełnia normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy wskazanie, iż zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a organem, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności § 21 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy prowadzi do wniosku, iż takie określenie spełnia normę kompetencyjną tego przepisu;
15. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, przejawiające się w tym, że Sąd I Instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 5 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, z powodu zawarcia w tym postanowieniu obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy na dostawę wody i odbiór ścieków mapy sytuacyjnej, który w ocenie Sądu I instancji był niedopuszczalny, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, iż wymaganie dołączenia tej mapy przy składaniu wniosku o wydanie warunków przyłączenia mieście się w kryterium warunków przyłączenia do sieci określonych w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, mające wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało stwierdzeniem nieważności § 11 ust. 5 postanowienia regulaminu, który był zgodny z prawem;
16. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy oraz art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – dalej: Prawo budowlane, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 5 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, z powodu tego, iż obowiązek wykonania geodezyjnej inwentaryzacji przed zasypaniem przyłącza określają wskazane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane, a zatem nie ma potrzeby powielania tego obowiązku w regulaminie oraz z uwagi na przyjmowanie w ww. postanowieniu regulaminu terminologii innej niż przyjęta przez ustawodawcę, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, iż przepisy prawa nie wymagają dostarczenia kopii geodezyjnej inwentaryzacji przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, a więc nie ma tu mowy o powielaniu zapisów aktów wyżej rangi, terminologia użyta w regulaminu jest tożsama z definicjami ustawy Prawo budowlane, a wymaganie to mieści się w kryterium warunków przyłączenia do sieci określonych w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, mające wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało stwierdzeniem nieważności postanowienia § 14 ust. 5 regulaminu, który był zgodny z prawem;
17. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy przejawiające się w tym, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 21 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, z powodu przekonania, iż ewentualne niezawarcie umowy o świadczenie usług na cele przeciwpożarowe stanowiłoby podstawę do odmowy dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, iż zgodnie z § 21 ust. 2 regulaminu jednostki straży pożarnej mają prawo do pobierania wody na cele przeciwpożarowe, mające wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało stwierdzeniem nieważności postanowienia § 21 ust. 1 regulaminu, który był zgodny z prawem;
18. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 pkt 3 i 5 ustawy przejawiające się w tym, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, z powodu przekonania, iż zapisy rozdziałów 4 i 6 regulaminu nie stanowią w istocie wypełnienia delegacji ww. przepisów, podczas gdy prawidłowe ustalenia w sprawie prowadzą do wniosku, iż w rozdziale 4 regulaminu zostały uregulowane kwestie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, oraz zawarte w rozdziale 6 regulaminu zapisy w zakresie dostępu do świadczonych usług oraz przesłanki odmowy przyłączenia do sieci mieszczą się w sformułowaniu "warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", a także że jednocześnie nie jest możliwe określenie szczegółowych warunków przyłączenia do sieci jednakowo dla wszystkich odbiorców, gdyż warunki te dotyczą konkretnej nieruchomości, co do której potencjalny odbiorca występuje z wnioskiem o przyłączenie do sieci, mające wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało stwierdzeniem nieważności regulaminu, który był zgodny z prawem;
prowadzące w konsekwencji do naruszenia:
19. przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), przejawiające się w tym, że Sąd I Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały uwzględnił skargę stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, mimo iż przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż prowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego części aktu prawa miejscowego niezawierającego naruszeń o charakterze istotnym.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a z ostrożności procesowej w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19 w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki – pismem z 18 lutego 2020 r. – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Taką delegację ustawową upoważniającą do wydania ww. regulaminu jest art. 19 u.z.z.w.
Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4) warunki przyłączania do sieci;
5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 156/19).
Podkreślić przy tym należy, że katalog zawarty w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie stanowi katalogu otwartego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej użycie w przepisie sformułowania "w tym" przed dokonaniem wyliczenia zakresu określenia w regulaminie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, nie świadczy, że jest to wyliczenie przykładowe. Katalog ten jest katalogiem zawierającym enumeratywne wyliczenie. Świadczy o tym choćby okoliczność, że ustawodawca przed dokonaniem tego wyliczenia nie posłużył się kwantyfikatorem "w szczególności".
Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Powyższe argumenty przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że regulacja zagadnień ujętych w pkt 1-9 tego przepisu ma charakter wyczerpujący podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu z uwagi na użycie sformułowania "w tym" prowadzi do wniosku, że wyliczenie to ma charakter otwarty.
W konsekwencji przedstawiona powyżej argumentacja stanowi podstawę do stwierdzenia niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w., albowiem regulamin nie pełni funkcji wzorca umownego w rozumieniu art. 384 § 1 k.c. i nie może regulować kwestii niewymienionych w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.
Za nieposiadający usprawiedliwionych podstaw należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.
Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 u.z.z.w. ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. wzoru wniosku o zawarcie umowy, okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2179/21). Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej treści regulaminu i umowy nie pokrywają się ze sobą i nie są tożsame.
W konsekwencji jako niezasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie obejmuje kwestii okresu na jaki zawierana jest umowa oraz warunków rozwiązania i wygaśnięcia umowy.
Nie jest usprawiedliwiony także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 118 i art. 137 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie powtarzanie istniejącej regulacji jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje i - wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - jest dezinformujące. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, a także narusza § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, z którego wynika, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw. Skoro przedmiotowy Regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 1 i 5 u.z.z.w., to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono radzie gminy upoważnienie do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe uregulowanie w przepisach ustawy.
Nie przemawia za odmiennym stanowiskiem podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca realizacji funkcji informacyjnej dla odbiorców usług. Przepisy prawa miejscowego mają przede wszystkim znaczenie normatywne poprzez ich wiążący dla adresatów charakter.
Zakwestionowanie przez Sąd I instancji tych postanowień Regulaminu, które stanowią powtórzenie regulacji prawnych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy uznać za uzasadnione. Przemawia za takim stanowiskiem również konieczność zachowania spójności całego systemu prawnego składającego się z aktów prawnych zróżnicowanych hierarchicznie.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu w zakresie jakości wody nie może odbywać się poprzez odwołanie do norm określonych w aktach wykonawczych.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony regulamin nie realizuje w sposób oczekiwany postanowień art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi: regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., o sygn. akt II SA/Sz 300/18). Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w., czy też odwołanie się w Regulaminie do tego rozporządzenia. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 118/18). Tymczasem w zaskarżonym regulaminie (§ 5), nie wyrażono tych koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego dostarczania wody parametrów dotyczących dostarczania wody.
Zauważyć należy, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., że określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalane w taryfach nie może odbywać się poprzez powielenie postanowień art. 26 i art. 27 u.z.z.w. oraz § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Morskiej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Po pierwsze jest to niezgodne z zasadami techniki prawodawczej, o czym była mowa powyżej. Po drugie w myśl art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej powołanie się na przepisy ustawy czy też rozporządzenia nie spełnia tych wymagań. Nie można podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że wszystko zostało uregulowane w ustawie i rozporządzeniu, a co za tym idzie Regulamin nie może powielać zapisów tych aktów prawnych, gdyż niezbędne jest chociażby ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Po pierwsze zauważyć należy, że przepis ten dotyczy zawarcia umowy. § 11 pkt 5 zawarty jest w rozdziale Regulaminu dotyczącym warunków przyłączenia do sieci. Należy zauważyć, że pod pojęciem warunków przyłączenia do sieci należało rozumieć warunki techniczne pozwalające na realizację określonego połączenia danej nieruchomości z siecią wodociągową lub kanalizacyjną. Tym samym ustalając takie warunki nie mogła rada gminy wskazać na inne warunki niż techniczne, takie jak np. posiadanie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Tytuł prawny z mocy ustawy stanowił warunek zawarcia umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ustalanie warunków przyłączania nieruchomości do sieci, o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. nie mogło obejmować jakichkolwiek warunków (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1288/21). Warunki te mogły dotyczyć jedynie kwestii technicznych, natomiast posiadanie tytułu prawnego bądź korzystanie z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym będzie miało znaczenie na etapie zawierania umowy o dostarczanie wody bądź odprowadzanie ścieków, co wprost wynika z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Poza warunkami technicznymi rada gminy nie miała kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia samej nieruchomości do sieci, a jedynie te warunki, które należało spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18).
Z powyższych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 u.z.z.w.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 w zw. z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. W świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Paragraf 13 ust. 1 Regulaminu zawiera wyliczenie przesłanek negatywnych, podobnie jak § 14 ust. 7, a co za tym idzie postanowienia te nie spełniają wymagań określonych w art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Z § 16 ust. 7 Regulaminu wynika, że przedsiębiorstwo, w okolicznościach wymienionych w tym postanowieniu, ma prawo ograniczyć albo wstrzymać świadczenie usług. Zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Tym samym regulacja wprowadzona przez lokalnego prawodawcę nie realizuje delegacji ustawowej. Zakwestionowany przepis Regulaminu określa przesłanki wstrzymania lub ograniczenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne świadczenia usług. Tymczasem z delegacji ustawowej wynika konieczność określenia nie przesłanek (przyczyn) wstrzymania świadczenia usług, lecz sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc działań stanowiących konsekwencję wstrzymania świadczenia usług w zakresie dostarczania wody. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Z upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług - nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (por. także wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16 CBOSA). Ponadto jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w art. 8 u.z.z.w. ustawodawca określił przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, a w zawiązku z tym prawodawca lokalny nie jest uprawniony do odmiennego normowania tej kwestii. Przesądza to jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 8 u.z.z.w.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Zgodnie z § 21 ust 1 Regulaminu zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne z gminą. Zauważyć należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. daje podstawę do uchwalenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jednolicie przyjmuje się, że w ramach tej delegacji nie mieści się odesłanie do umowy cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a gminą (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 9/22, LEX nr 3306814 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 961/21, LEX nr 3288361). Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że organ nie mógł uregulować uchwałą kwestii obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, a przedsiębiorstwem. Taka regulacja może bowiem utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, w przypadku braku zawarcia takiej umowy. Z tego powodu należy więc przyjąć, że w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych. Nie sanuje tego uchybienia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej postanowienie zawarte w § 21 ust. 2 Regulaminu zgodnie z którym prawo do pobierania wody na cele przeciwpożarowe z sieci wodociągowo–kanalizacyjnej posiadają wyłącznie jednostki straży pożarnej. Postanowienie to określa jeden z warunków faktycznych dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, ale nie zmienia to faktu, że zasadnicze warunki poboru wody na cele przeciwpożarowe mają zostać określone w umowie.
Nie zasługuje na aprobatę także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Podkreślić bowiem należy, że nie znajduje uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości oraz planowanej zabudowy względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taka regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. oraz art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że § 14 ust. 5 zaskarżonego Regulaminu zobowiązuje podmiot przed zasypaniem przyłącza wykonać geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w oparciu o przepisy wykonawcze wydane do art. 43 ust. 4 Prawa budowlanego. Po pierwsze zauważyć należy, że art. 43 ust. 4 Prawa budowalnego został uchylony przez art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 782) zmieniającej nin. ustawę z dniem 31 lipca 2020 r. Tego rodzaju odwołanie czyni więc nieczytelnym § 14 ust. 5 Regulaminu. Po drugie racje ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że kwestie te zostały uregulowane przepisami prawa budowlanego, w tym art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowalnego. Ponadto zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że to postanowienie Regulaminu zmierza do nałożenia dodatkowych obowiązków na odbiorcę usług, które to obowiązki nie zostały przewidziane w ustawie. Obowiązkiem tym miałoby być przedłożenie takiej dokumentacji nie organowi architektoniczno-budowalnemu lecz przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. zobowiązuje radę gminy do określania warunków przyłączania do sieci, ale nie daje podstaw do nakładania nowych obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 i 5 u.z.z.w. Zarzut ten odnosi się do postanowień zawartych w rozdziałach 4 i 6 Regulaminu, a więc dotyczy § 10 i § 13. Przyczyny dla których zasadnie Sąd I instancji przyjął, że postanowienia te nie stanowią wypełnienia delegacji ustawowej zostały wskazane przy omawianiu zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w punktach 5, 7, 11, a co za tym idzie zbędne jest powtarzanie tej argumentacji.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem przedstawione powyżej uchybienia z uwagi na ich wagę należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, a co za tym idzie zasadnie Sąd I instancji w tym zakresie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Naruszenia te dotyczą bowiem ważnych i istotnych elementów Regulaminu, które to elementy powinny zostać w nim zawarte zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, LEX nr 597986; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę. Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych argumentów odpowiedzi na skargę lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, Nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia w części zaskarżonej uchwały.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.