III OSK 2503/24

III OSK 2503/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 411/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-02-28
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażacym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art 5 i art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 411/23 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku z dnia 19 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza bezczynność Wójta Gminy O., która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz M.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 28 lutego 2024r., sygn. akt III SAB/Gl 411/23, oddalił skargę M.P. (dalej jako strona lub skarżący) na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 19 września 2023 r. strona zwróciła się do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) o przesłanie skanu sprawozdania z przeprowadzonego monitoringu z zakresu realizacji założeń przyjętych w planie działania urzędu gminy na rzecz poprawy zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami na lata 2022-2023.
W odpowiedzi z dnia 28 września 2023 r. organ zawiadomił stronę, że zawnioskowany przez nią dokument - w warunkach tej konkretnej sprawy i w okolicznościach jej towarzyszących - nie stanowi informacji publicznej, gdyż strona wnioski o udostępnienie informacji publicznej wykorzystuje wyłącznie w celu zakłócenia funkcjonowania gminy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu żądanych danych, podnosząc m.in. naruszenie regulacji prawnomiędzynarodowych oraz art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżący podkreślił, że stanowisko organu pozbawia go prawa do informacji na podstawie pozaustawowej przesłanki nadużycia prawa oraz wprowadza niczym nieuzasadnione ograniczenia debaty publicznej i kontroli społecznej. Tymczasem regulacje rangi konstytucyjnej oraz międzynarodowej gwarantują dostęp do danych publicznych niezależnie od cech wnioskodawcy, w tym motywów, jakimi się on kieruje. Działania strony ukierunkowane są wyłącznie na weryfikację prawidłowości pracy organu i w żadnym razie nie mają na celu zakłócenie jego funkcjonowania. Liczba złożonych wniosków jest zaś pochodną skali nieprawidłowości i przyjętej przez organ postawy. Odmienna interpretacja narusza jedynie zasadę równości i dyskryminuje skarżącego względem innych osób.
Z tych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że działalność skarżącego prowadzona od wielu lat nie służy realizacji prawa do informacji, lecz nakierowana jest na dezorganizację pracy urzędu gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przyjmując, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, nie podzielił jednak zapatrywania organu, że nadużywanie prawa do informacji pozbawia ją waloru publicznego. Choć niewątpliwie z takim nadużyciem mamy w niniejszej sprawie do czynienia. Wnioski skarżącego liczone są już bowiem w tysiącach i służą głównie destabilizacji działalności organu, wspomaganego jedynie przez 27 urzędników. Prowadzi to więc do zakłócenia sprawności funkcjonowania gminy i realizowanych przez nią zadań. Wskazana okoliczność winna zatem przemawiać za ograniczeniem prawa do informacji z uwagi na zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa wykonywania funkcji publicznych na rzecz osób innych niż skarżący.
Dlatego też - zdaniem Sądu pierwszej instancji - odpowiedź organu odmawiająca udostępnienia żądanych przez stronę danych z uwagi na nadużycie prawa do informacji była zasadna i znajdowała oparcie w obowiązującym prawie. Nadto nastąpiła ona z zachowaniem ustawowego terminu. Dopuszczalna była także forma jej podjęcia, albowiem mimo, że nie została określona jako decyzja, w istocie przybrała taką postać, zawierając szereg elementów wymaganych przez przepisy (oznaczenie strony i organu, datę wydania, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby upoważnionej). Nie było zatem podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę.
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 5 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi jedyną podstawę ustawową do ograniczenia prawa do informacji publicznej, zaś zaskarżone orzeczenie wydano jedynie na podstawie powołanych w jego uzasadnieniu poglądów judykatury i wybranych orzeczeń NSA;
- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem żądane przez niego informacje wchodzą w zakres informacji publicznych, które nie podlegają udostępnieniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, w sytuacji, kiedy informacje publiczne żądane przez skarżącego nie wchodzą w ten zakres;
- art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że udzielona skarżącemu odpowiedź organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej była w istocie decyzją administracyjną, wydaną w terminie ustawowym, w sytuacji kiedy pismo organu nie stanowiło w istocie swej decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez ustalenie, że udzielona skarżącemu odpowiedź na jego wniosek była w istocie decyzją administracyjną, w sytuacji kiedy pismo organu nie zawierało wszystkich istotnych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności pouczenia o prawie wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu, które ponadto nie zawierało podstawy prawnej i określenia, że rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną, wymaganą zgodnie z przepisami u.d.i.p.;
- art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy wskazującego, że wniosek skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, uzasadniające odmowę jej udzielenia, wydaną bez podstawy prawnej oraz bez zachowania ustawowej formy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji kiedy z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżący w ustawowym terminie nie otrzymał żądanej informacji publicznej i nie został też poinformowany w formie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia mu tej informacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zwięźle przedstawiła argumentację na poparcie powołanych zarzutów oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Pełnomocnik z urzędu wniósł również o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w toku postępowania przed sądem administracyjnym w drugiej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że zaskarżone orzeczenie zawiera trafną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a zarzuty podniesione przez stronę są bezzasadne. Z tych powodów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że częściowo są one usprawiedliwione.
Skarżący trafnie bowiem podnosi, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (będącego w gruncie rzeczy przepisem formalnym a nie materialnym) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zawarta w piśmie z dnia 28 września 2023 r., stanowiła decyzję odmowną, kończącą postępowanie w sprawie. Koresponduje to również z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., aczkolwiek trzeba w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że dla prawidłowości sformułowania tej podstawy kasacyjnej przepis k.p.a. należałoby powiązać z odpowiednią normą u.p.p.s.a. Sąd administracyjny nie stosując bowiem wprost przepisów k.p.a., nie jest w stanie ich samoistnie naruszyć. Niemniej jednak poczyniona uwaga nie stoi na przeszkodzie uznaniu za zasadne tych zarzutów procesowych, które wykazują wadliwe działanie Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjęcia, że organ załatwił wniosek w prawidłowym terminie i we właściwej formie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić argumentacji, że pismo organu z dnia 28 września 2023 r. stanowi decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia stronie zawnioskowanych przez nią dokumentów, co kończyłoby formalnie prowadzone postępowanie. Oczywiście rację należy przyznać poglądowi, że o charakterze konkretnego pisma przesądza jego treść, a nie nazwa. Słuszne również jest stanowisko wykształcone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aby dany dokument mógł zostać uznany za decyzję, winien zawierać przynajmniej: oznaczenie organu i adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jego podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021r., sygn. akt II OSK 701/21 i powołane w nim orzecznictwo – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). W niniejszej jednak sprawie pismo z dnia 28 września 2023 r. nie zawierało wszystkich wymaganych elementów koniecznych decyzji, a mianowicie pozbawione było rozstrzygnięcia. Za takie nie można bowiem uznać stwierdzenia, że zakres przedmiotowy wniosku inicjującego postępowanie nie stanowi danych publicznych z racji na nadużywanie - w ocenie organu - przez skarżącego prawa do informacji. Organ nie mógł więc opisanym dokumentem odmówić udostępnienia informacji publicznej, skoro w sposób niebudzący wątpliwości zakwestionował publiczny walor danych żądanych przez stronę. Tego rodzaju akt należałoby zatem uznać, co najwyżej za pismo informacyjne, nie zaś decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty. Odmienna interpretacja stałaby w sprzeczności z pierwotną intencją organu oraz nie służyłaby pogłębianiu zaufania uczestników do władzy publicznej. Jeśli bowiem organ chciałby wydać decyzję, to niewątpliwie uczyniłby to w sposób jasny i czytelny, a nie musiałby aktualnie przekonywać o tym zainteresowane podmioty.
Należy podkreślić, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 88/23).
Jest to o tyle istotne, że uzasadnieniem rozstrzygnięcia organu była w istocie kwestia nadużycia prawa do informacji, która winna być każdorazowo rozpatrywana w sposób pogłębiony i niezwykle uważny, gwarantujący stronie poszanowanie przysługujących jej praw, a jednocześnie zabezpieczający realizację celów u.d.i.p.
Wymaganiom tym nie jest w stanie sprostać forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Czyni ona również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3158/23).
Z wymienionych powodów nie było zatem podstaw, aby uznać, że organ załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany prawem. Tym samym zaistniał po jego stronie stan bezczynności, którego usunięcia zasadnie domaga się obecnie skarżący, przez co podniesione przez niego zarzuty procesowe okazały się po części zasadne.
Nie można jednak podzielić ich w pełnym zakresie, zwłaszcza co do zagadnienia nadużycia prawa do informacji, które było przedmiotem także zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 u.d.i.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia nadużycia prawa do informacji nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Okoliczność ta będzie miała natomiast pierwszorzędne znaczenie w kontekście decyzji odmownej, a prawidłowość jej zastosowania zostanie zbadana w ramach następczej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1087/24).
Wobec tego podstawy skargi kasacyjnej bazujące na tej okoliczności należało uznać za przedwczesne. Organ bowiem ponownie zajmując się sprawą powinien mieć swobodę podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie będąc związanym stanowiskiem sądu wyrażonym niejako na przyszłość (wobec braku prawidłowo wydanej decyzji). Z tych powodów zarzuty naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i art. 5 u.d.i.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze wskazane okoliczności, a w szczególności przyjmując trafność części podniesionych zarzutów kasacyjnych, zaskarżony wyrok należało zatem uchylić na zasadzie art. 188 u.p.p.s.a. i - wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznać skargę, stwierdzając na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 u.p.p.s.a. bezczynność organu prowadzącą do konieczności zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).
Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności należało wziąć pod uwagę, że nastąpiła ona na skutek błędnej wykładni przepisów prawa i nieprawidłowego uznania skuteczności swojego działania przez organ, które - co trzeba podkreślić - miało miejsce w nieodległym czasie od wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a u.p.p.s.a. należało orzec, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego, sprowadzających się do zwrotu przez organ na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).
Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 u.p.p.s.a.