III OSK 2498/21

III OSK 2498/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1484/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-15
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 996
art. 89 ust. 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1484/19 w sprawie ze skargi Gminy Miączyn na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr DWST-WOOS.4021.21.2019.DC w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej likwidacji szkoły 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy Miączyn kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1484/19 wydanym w sprawie ze skargi Gminy Miączyn na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z 19 kwietnia 2019 r. nr. DWST-WOOS.4021.21.2019.DC w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej likwidacji szkoły, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Lubelskiego Kuratora Oświaty z 7 marca 2019 r. nr 56/2019 (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy Miączyn kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ingerencja kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej, w decyzje organu gminy musi być analizowana z uwzględnieniem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Granice tego nadzoru określa ustawa z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.), ale także reguły nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określone w Konstytucji i w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd wskazał, iż także przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego opinia dotycząca likwidacji szkoły mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy. W konsekwencji odmawiając wydania pozytywnej opinii organ nadzoru pedagogicznego jest obowiązany wskazać organowi samorządowemu konkretne przepisy, z którymi decyzja o likwidacji szkoły byłaby sprzeczna. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, iż skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, zapewniając możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym, w tym bezpłatny transport. W rozpatrywanej sprawie negatywna opinia organów rządowych została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, nie posiadając dostatecznego uzasadnienia prawnego. Sąd wskazał, że w postanowieniach organów obu instancji nie powołano żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię, zaś uzasadnienia ich postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej zwanej "k.p.a."
Skargę kasacyjną złożył Minister Edukacji Narodowej, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z 19 kwietnia 2019 r. nr DWST-WOOS.4021.21.2019.DC oraz postanowienia Mazowieckiego Kuratora Oświaty z 7 marca 2019 r. nr 56/2019 w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 89 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.) - dalej jako "u.p.o" w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły, wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie Konstytucji,
2. art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 u.p.o., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 u.p.o.,
3. art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust.3 u.p.o., przez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 u.p.o.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że opinia przewidziana w art. 89 ust. 3 u.p.o. nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy. Art. 171 ust. 2 Konstytucji enumeratywnie wskazuje organy nadzoru nad gminą, nie wymieniając kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty nie ma charakteru nadzoru nad legalnością działań organu samorządowego, jest natomiast wydawana w ramach uprawnień wynikających z u.p.o., w szczególności związanych ze sprawowanym nadzorem pedagogicznym. Przyjęcie stanowiska sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, co do legalnościowego charakteru opinii wydanej przez kuratora, oznaczałoby, że opinia ta jest zbędna, ponieważ podjęcie uchwały o likwidacji szkoły bez spełnienia warunków określonych w art. 89 ust. 1 u.p.o. byłoby sprzeczne z prawem i uprawniałoby wojewodę do podjęcia działań nadzorczych wynikających z przepisów u.s.g. Zdaniem Ministra rolą kuratora jest natomiast realizacja polityki oświatowej państwa, a kompetencja kuratora do wydania opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest formą współdziałania z organami samorządowymi w realizacji polityki regionalnej i lokalnej w zakresie oświaty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miączyn wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że sąd prawidłowo przyjął, iż wymaganie uzyskania pozytywnej opinii kuratora, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji szkoły, jest formą nadzoru pedagogicznego nad działalnością szkół. Skarżąca podzieliła stanowisko Sądu, że wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę ustawowych przesłanek warunkujących likwidację szkoły.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut odnoszący się do prawa materialnego, albowiem od jego skuteczności zależy skuteczność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie naruszeń przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej, które następnie stały się podstawą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, w istocie dotyczy ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w uchwałę dotyczącą likwidacji szkoły podejmowaną przez organ stanowiący gminy prowadzącej szkołę.
Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe: "Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie." Rozpatrując skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w uchwałę samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczącą jej likwidacji. Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomniał, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe). Sąd ten przyjął, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Zdaniem tego Sądu, powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji, który nie podzielił stanowiska Ministra Edukacji Narodowej co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP, wskazała, że Konstytucja RP w art. 171 ust. 2 enumeratywnie wymienia organy nadzoru nad gminą i organem tym nie jest kurator oświaty. Wskazuje też, że w ustawie Prawo oświatowe wyraźnie zostały podkreślone kompetencje wojewody do wykonywania czynności nadzorczych nad działalnością gminy i tych uprawnień nadzorczych nad działalnością gminy nie przyznano kuratorowi oświaty.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ze sformułowania użytego przez Sąd pierwszej instancji (niezależnie od jego nieprecyzyjności) wywodzić, że Sąd ten uznaje, że kurator oświaty jest organem nadzoru zrównanym z organami nadzoru wymienionymi w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji i – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) - gdyby przyjąć, że wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką. Pozostając zaś w sferze użytych sformułowań należy przypomnieć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym powyżej wyroku odnoszącą się do formy wykonywanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego w kontekście art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje instytucję współdziałania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2). W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP katalogu organów nadzoru, należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami.
Na problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym zwraca uwagę także doktryna, i tak przykładowo A. Matan [w] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wskazuje, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", w związku z czym rodzi się pytanie o charakter czynności tam wymienionych. Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) traktowanych jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru o charakterze korygującym, natomiast zdaniem innych nie będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Traktując te akty jako nową prawną formę działania organów administracji publicznej, K.M. Ziemski proponuje dla nich określenie "akty zajęcia stanowiska".
Skarżący kasacyjnie organ, przywołując stanowisko Sądu pierwszej instancji, że "pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.", pomija kontekst, w jakim zostało ono wyrażone, a w szczególności pomija stanowisko tego Sądu, które zostało wyrażone wprost po przywołanym w skardze kasacyjnej zdaniu. Sąd Wojewódzki wskazał tam bowiem, że nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby uchwała o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa.
Powyższa wypowiedź Sądu pierwszej instancji wskazuje wyraźnie, że Sąd ten kładzie akcent na takie rozumienie przepisów art. 171 Konstytucji i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe, które wymaga, aby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły były określone przez konkretne przepisy ustawy, a nie były oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej. Taka zaś wykładnia wskazanych przepisów, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie działa w sposób dowolny, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów, znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tej materii, zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 ustawy Prawo oświatowe (poprzednio art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać, co należy mocno podkreślić, podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego.
Tym samym nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, jak również art. 89 ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 tej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek przekształcenia szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy.
Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie można z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywieść, że opinia kuratora oświaty jest ograniczona do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Sąd pierwszej instancji wskazał wyłącznie, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy poszukiwał ustawowych podstaw odmowy wydania pozytywnej opinii kuratora oświaty do likwidacji prowadzonej przez gminę szkoły publicznej nie tylko w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, ale także w art. 39 tej ustawy (zapewnienie transportu do szkoły).
Odnosząc się do pozostałej argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego. Same normy zadaniowe bez norm kompetencyjnych nie mogą być podstawą do podjęcia czynności władczych wobec podmiotów pozostających poza strukturą danej administracji publicznej. Rady gmin, tak jak i organy wykonawcze gmin pozostają poza strukturą rządowej administracji oświatowej. Takim przepisem jest na przykład art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Potwierdza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy m.in. względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki. Polityka oświatowa, tak jak i każda polityka jest wiążąca dla tego pionu administracji publicznej, która zbudowana jest na zasadzie centralizacji. Taką administracją jest administracja rządowa. Natomiast samo powołanie się na politykę oświatową państwa nie może stanowić podstawy władczego wkroczenia w wykonywanie zadań własnych samorządu w zakresie oświaty. Zapewnienie samodzielności samorządu terytorialnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zadania własne samorządu będą nadzorowane jedynie na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z normami prawa wyartykułowanymi we wiążących samorząd terytorialny aktach prawnych. W przeciwnym razie, realizując zadanie publiczne niewystarczającym będzie dla organu samorządu oparcie się o przepis prawa, ale niezbędnym będzie również dokonanie oceny, czy stosowanie danego przepisu jest zgodne z intencjami, zamierzeniami i celami działalności administracji rządowej. Taka zaś konstatacja prowadziłaby w istocie do fasadowości samego samorządu terytorialnego i zrównania go z administracją rządową.
Taka wykładnia przytoczonych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w większości doktryny. Wynika z tego wyroku, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i z innych przepisów prawa.
Podsumowując, należy jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6388/21, wyrok NSA z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3077/21, wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21, wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2834/21, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. I OSK 851/20, wyrok NSA z 19 stycznia 2021 sygn. akt III OSK 2976/21 i wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20, pub. ONSAiWSA 2022/3/36,). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego stanowiska skarżącego kasacyjnie Ministra powołującego się na nieaktualne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że zarówno przepis art. 55, jak i art. 51 ustawy Prawo oświatowe składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów prawa autorka skargi kasacyjnej nie sprecyzowała, której jednostki redakcyjnej owych przepisów zarzut ten dotyczy, jak również na czym owo naruszenie miałoby polegać. Powyższe uchybienie czyniło niemożliwym odniesienie się do powyższego zarzutu. Wskazać należy, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny - z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - nie jest uprawniony do konkretyzowania, czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Nie może z własnej inicjatywy rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie, niż naruszenia określone w skardze kasacyjnej. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą zatem odnosić się do zaskarżonego orzeczenia oraz należy je sformułować precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że są one w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie postanowień jako wydanych z naruszeniem przepisów w sytuacji gdy – w ocenie autora skargi kasacyjnej - zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę (tak m.in. NSA w wyrokach: z 5 marca 2015 r. I OSK 1688/13; z 5 listopada 2015 r., II OSK 519/14; z 10 września 2015 r., I OSK 379/14). Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym lub przepisami materialnoprawnymi, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Jednakże zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie powiązał owego przepisu prawa z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, którego zarzut miałby dotyczyć. Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika z naruszeniem których przepisów prawa materialnego autorka skargi kasacyjnej wiąże ten zarzut. Natomiast z zarzutu naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący organ odnosi ten zarzut do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tak nieprecyzyjnego zarzutu zauważyć należy, że przytoczona przez Sąd I instancji argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która legła u jego podstaw i zdeterminowała sposób rozstrzygnięcia sprawy, w sposób jednoznaczny dowiodła zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, że podejmując postanowienia zaskarżonej treści organy naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, trafnie Sąd ten wskazał w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, że organy obu instancji pominęły znaczące aspekty w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna i dokonana została z naruszeniem wskazanych tu przepisów k.p.a. Przede wszystkim organy dokonały wadliwej oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie poszczególnych kryteriów dotyczących likwidacji Szkoły Podstawowej w Niewirkowie, czym naruszyły art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy nie powołały naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła skarżąca Gmina, decydując się na likwidację szkoły. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz. Nie ustosunkowano się także do argumentów i zarzutów Gminy, w szczególności podniesionych w zażaleniu, akcentując tylko, że względy ekonomiczne nie mogą decydować o likwidacji placówki oświatowej.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mający polegać na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach. Przede wszystkim należy zauważyć, że do zarzutu tego nawiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tylko lakonicznie. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Skoro Sąd I instancji dokonał odmiennej niż organy wykładni mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, to oczywistym jest, że był zobowiązany do odnoszenia się tylko do irrelewantnych częściowo okoliczności wynikających ze stanu faktycznego ustalonego przez organy. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12, 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autorka skargi kasacyjnej nie dopełniła. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).
Nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Do tego zarzutu nie nawiązano w żaden sposób w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie, jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać, o jakie naruszenia chodzi. Niemniej jednak należy przypomnieć, że - jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyczerpujące i jednoznaczne wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Należy tu dodać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 285/12, 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2321/13). Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być takie ich sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia pod względem zgodności z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Ministra na rzecz Gminy Miączyn, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.