III OSK 2497/22

III OSK 2497/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 375/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1119
1 ust 1, 2 ust 1 kt 1 i 2
Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 375/22 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały [...] Rady [...] w sprawie nadania nazwy obiektom miejskim w dzielnicy [...] [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 375/22, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2021 r. nr WNP-1.4131.314.2021, którym stwierdzono nieważność uchwały nr LVI/1756/2021 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy [...] m.st. Warszawa (dalej jako uchwała) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Rada m.st. Warszawy postanowiła w § 1 ust. 1 uchwały, że drodze w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, zlokalizowanej po północnej stronie ulicy [...], w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie 2-04-01, nadaje się nazwę: ulica [...] (nazwa skrócona: ul. [...]). W uzasadnieniu do projektu aktu wskazano, że nazwa ta została zaproponowana "w nawiązaniu do dawnych terenów działającej w bliskim sąsiedztwie od połowy lat 60. ubiegłego wieku [...]. W ocenie Wojewody podjęcie Uchwały stanowiącej wyraz wyróżnienia w nazewnictwie ulic warszawskich producenta napojów alkoholowych wyłącznie z uwagi na jego lokalizację i przedmiot działalności kłóci się z zadaniami określonymi w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1119) zwanej dalej ustawą antyalkoholową, a w szczególności z art. 1 ustawy antyalkoholowej, nie ma waloru wychowawczego oraz kształtującego lub wzmacniającego postawę promującą abstynencję.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego takie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., gdyż nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu ustawy antyalkoholowej, który naruszyła Rada m.st. Warszawy, ale zasadnie podnosi, że Rada nie mogła w uchwale naruszyć zakazu promocji napojów alkoholowych albowiem treścią normatywną uchwały jest wyłącznie nadanie określonej nazwy opisanemu w niej obiektowi miejskiemu na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (stosownie do jej § 1 ust. 1 i załącznika graficznego). Inaczej określając, w uchwale Rada m.st. Warszawy ani nie przewiduje publicznej degustacji napojów alkoholowych, ani nie przewiduje rozdawania rekwizytów związanych z napojami alkoholowymi, nie organizuje również premiowanej (ani żadnej innej) sprzedaży napojów alkoholowych ani w żaden inny sposób, w szczególności publicznie, nie zachęca do nabywania napojów alkoholowych.
Odnosząc się do kwestii ewentualnego naruszenia zakazu reklamy napojów alkoholowych Sąd wskazał, że w definicji legalnej tego pojęcia - i w kontekście obejmującym użycie nazwy przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe - ustawodawca łączy dwie co najmniej przesłanki. Po pierwsze, chodzi w niej nie tylko o publiczne rozpowszechnianie nazw (lub symboli) przedsiębiorców produkujących napoje alkoholowe, ale - po drugie: ustawodawca dodatkowo wymaga, by nazwy te (i symbole) były "nazwami i symbolami nieróżniącymi się od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych". Wojewoda nie wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że nazwa "[...]" stanowi nieuprawnioną, w świetle powyższego, "nazwę przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe, nieróżniącą się od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych", przy czym uprawniony na tym tle jest pogląd, że organ w ogóle błędnie uznał, że nazwa ta dotyczy "[...]" w znaczeniu użytym przez ustawodawcę w ustawie antyalkoholowej. Organ całkowicie zignorował fakt, że nazwa "[...]" powstała ze złączenia tzw. członu podstawowego z nazwą w znaczeniu właściwym, tj. członem określającym (por. § 10 uchwały nr LV/1383/2017 Rady m.st. Warszawy z dnia 21 września 2017 r. w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8402) zwanej dalej uchwałą nazewniczą, w zw. z § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 zarządzenia nr 583/2020 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 maja 2020 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad zapisu nazw obiektów miejskich). W sprawie bezspornym jest, co przyznaje również organ nadzoru, że ta część nazwy odwołuje się do nazwy nieistniejącego aktualnie podmiotu prawa (co wynika wprost z uzasadnienia uchwały objętej nadzorem). W związku z tym ww. nazwa nie odnosi się do przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe w rozumieniu ustawy antyalkoholowej.
Ponadto w świetle art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej wymaga się, aby publiczne rozpowszechnianie nazwy przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe (nieróżniącej się, jak zaznaczono, od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych) miało na celu (służyło) "popularyzowaniu znaków towarowych napojów alkoholowych". W rozstrzyganej sprawie przesłanka ta nie została przez organ nadzoru udowodniona.
W ocenie Sądu organ nadzoru zbagatelizował także okoliczność, że z § 3 ust. 1 uchwały nazewniczej wynika, iż nazwy obiektów miejskich na terenie m.st. Warszawy kształtuje się z uwzględnieniem pewnych zasad ogólnych. Jako jedne z najważniejszych tego typu zasad prawodawca uznał "zachowanie zgodności z tradycją i dziejami Warszawy" (§ 3 ust. 1 pkt 2), "utrzymywanie nazw utrwalonych w tradycji i pamięci miejskiej" (§ 3 ust. 1 pkt 3) oraz "uwzględnianie cech charakterystycznych dla danego obiektu miejskiego lub terenu, na którym znajduje się ten obiekt" (§ 3 ust. 1 pkt 4). Taka też motywacja podjęcia uchwały została zawarta w jej uzasadnieniu, w którym wyraźnie wskazano, że obiekt miejski, którego uchwała ta dotyczy, znajduje się w bliskim sąsiedztwie działającej dawniej [...] "[...]". Sporna nazwa nie ma na celu jakiejkolwiek promocji czy reklamy napojów alkoholowych (na cele używania tej nazwy w nazewnictwie obiektów miejskich na terenie m.st. Warszawy - zostało usunięte sformułowanie "[...]"), ale służy wyłącznie zachowaniu w pamięci historii i tradycji określonego terenu, na którym dawniej prowadzone było określone przedsiębiorstwo, które (w ten czy inny sposób) trwale zapisało się w historii i dziejach miasta (produkując m.in. słynne wówczas musztardy, ocet, napoje gazowe oraz prowadząc wytwórnię napełniającą syfony). Dlatego też, zdaniem Sądu, za zupełnie dowolne i pozbawione dostatecznych przesłanek należy traktować twierdzenie organu, że Rada m.st. Warszawa promuje albo reklamuje (w jakikolwiek sposób) napoje alkoholowe na swoim terenie (czy tylko na terenie objętym ww. nazwą).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dokonania pełnej i samodzielnej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, co skutkowało tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak obligatoryjnych elementów tj. stanowiska strony przeciwnej (Wojewody Mazowieckiego), a także podstawy prawnej i jej uzasadnienia, a to z powodu:
- braku analizy i oceny zarzutów skargi, jak również stanowiska strony przeciwnej, co skutkowało tym, że rozważania Sądu pierwszej instancji ograniczyły się jedynie do dokładnego (dosłownego) powtórzenia stanowiska skarżącego;
- braku merytorycznych rozważań Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. z pominięciem art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy antyalkoholowej w związku z preambułą ww. ustawy, art. 7 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a także zarzutów skarżącego i stanowiska strony przeciwnej z odpowiedzi na skargę w zakresie dotyczącym tej podstawy prawnej aktu nadzoru, co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu pierwszej instancji, motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;
2) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.s.g. poprzez uchylenie przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o przyjęte argumenty pozaprawne tj. iż przed podjęciem uchwały Zespół Nazewnictwa Miejskiego nie wydał opinii o uznaniu nazwy ulicy za uchybiającą ustawowemu zakazowi promocji i reklamy napojów alkoholowych oraz, że według przeświadczenia własnego Sądu pierwszej instancji tzw. "przeciętny obywatel" nie ma skojarzenia nazwy ulicy z propagowaniem albo reklamą napoju alkoholowego;
II. prawa materialnego:
1) art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy antyalkoholowej w związku z preambułą ww. ustawy, art. 7 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że ustawowo wyznaczają cele i zadania jednostek samorządu terytorialnego, do realizacji których są zobowiązane przy podejmowaniu uchwał, a zatem są one prawnie wiążące dla tych jednostek, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi sprzeczność uchwały z prawem w stopniu istotnym;
2) art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy antyalkoholowej i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy antyalkoholowej w związku z art. 131 ust. 1, 3, 4 ustawy antyalkoholowej polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że Rada m.st. Warszawy podejmując uchwałę naruszyła wprost zakaz promocji napojów alkoholowych, zakaz reklamy napojów reklamowych, zakaz promocji produktów i usług, o którym mowa w art. 131 ust. 3 ustawy antyalkoholowej lub zakaz reklamy i promocji przedsiębiorców, o których mowa w art. 131 ust. 4 ustawy antyalkoholowej, podczas gdy właściwe ich zastosowanie winno prowadzić do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała nadająca ulicy w akcie prawa miejscowego nazwę producenta napojów alkoholowych (choćby już nieistniejącego) publicznie wyróżnia, promuje i popularyzuje działalność związaną z napojami alkoholowymi, co pozostaje w sprzeczności z ustawowymi założeniami i celami oraz zadaniami wyznaczonymi jednostce samorządu terytorialnego, tj. zmierzającymi do ograniczenia popytu i spożycia napojów alkoholowych w ogólności, działaniami na rzecz trzeźwości w miejscu pracy czy też z zadaniami jednostki w zakresie działalności wychowawczej w tej dziedzinie poprzez współkształtowanie określonej postawy społecznej - trzeźwości i abstynencji, troskę o ochronę zdrowia publicznego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi sprzeczność uchwały z prawem w stopniu istotnym;
3) § 3 ust. 1 pkt 2, 3, 4 uchwały nazewniczej poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w oparciu o te przepisy została podjęta uchwała przez Radę m.st. Warszawy, podczas gdy ustalone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie uchwały potwierdza jedynie, że obiekt miejski, którego uchwała dotyczy, znajduje się w bliskim sąsiedztwie działającej dawniej [...] "[...]", a zatem nazwa ta nie stanowi o zgodności z tradycją i dziejami Warszawy, nie utrzymuje nazw utrwalonych w tradycji i pamięci miejskiej i nie uwzględnia cech charakterystycznych dla danego obiektu miejskiego lub terenu, na którym znajduje się ten obiekt.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy. Strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o jej rozpoznanie na rozprawie.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.
Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty te nie są zasadne.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji w istotnym zakresie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dokonania pełnej i samodzielnej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, co miało skutkować pominięciem w zaskarżonym wyroku obligatoryjnych elementów, tj. stanowiska strony przeciwnej (Wojewody Mazowieckiego), a także podstawy prawnej i jej uzasadnienia.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sadowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności nie wykazała.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. elementy. W szczególności uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przytoczenie zarzutów zawartych w skardze oraz stanowiska organu nadzoru zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także wskazanie podstawy prawnej i jej uzasadnienie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził brak podstaw prawnych do unieważnienia uchwały z dnia 18 listopada 2021 r. nr LVI/1756/2021 Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz ocenił wskazane przez organ nadzoru podstawy prawne jako nieuzasadniające unieważnienia ww. uchwały. To zaś pozwala na stwierdzenie, że została spełniona przesłanka podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Nie budzi żadnych trudności możliwość odtworzenia toku rozumowania Sądu pierwszej instancji w tej sprawie oraz wskazania na motywy podjętego rozstrzygnięcia. Motywy te, dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego będą podlegały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w dalszej części uzasadnienia. Należy przy tym jeszcze raz stwierdzić, że zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może strona skarżąca kasacyjnie doprowadzić tylko na tej podstawie do przeprowadzenia skutecznej kontroli co do prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego.
Istota sporu w tej sprawie skupia się na udzieleniu pytania o możliwość nazwania ulicy nazwą przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe lub oznaczeniem (nazwą) jednego z produktów alkoholowych.
Zgodnie z art. 131 ust. 3 ustawy antyalkoholowej zabrania się reklamy, promocji produktów i usług, których nazwa, znak towarowy, kształt graficzny lub opakowanie wykorzystuje podobieństwo lub jest tożsame z oznaczeniem napoju alkoholowego lub innym symbolem obiektywnie odnoszącym się do napoju alkoholowego.
Pod pojęciem reklamy napoju alkoholowego rozumie się publiczne rozpowszechnianie znaku towarowego napoju alkoholowego lub symbolu graficznego z nim związanego, a także nazwy i symbolu graficznego przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe, nieróżniącego się od nazwy i symbolu graficznego napoju alkoholowego służącego popularyzowaniu znaku towarowego napoju alkoholowego; przy czym za reklamę nie uważa się informacji używanych do celów handlowych pomiędzy przedsiębiorcami zajmującymi się produkcją, obrotem hurtowym i handlem napojami alkoholowymi (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej).
Jak wynika w sposób niebudzący wątpliwości z akt sprawy, nazwa "[...]" stanowiła nazwę napoju alkoholowego (zawartość alkoholu 11%-13%). Okoliczność ta była znana Sądowi pierwszej instancji, który nie uznał, aby taka nazwa podlegała zakazowi reklamy napoju alkoholowego. Stanowisko to jest błędne. W sytuacji, w której nazwa nadawana ulicy stanowi nazwę napoju alkoholowego, nawet już niewytwarzanego, to spełniona została hipoteza z art. 131 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej. Nadanie ulicy nazwy napoju alkoholowego stanowi publiczne rozpowszechnianie znaku towarowego napoju alkoholowego.
Zgodnie z art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 324) pod pojęciem znaku towarowego rozumie się każde oznaczenie umożliwiające odróżnienie towarów jednego przedsiębiorstwa od towarów innego przedsiębiorstwa oraz możliwe do przedstawienia w rejestrze znaków towarowych w sposób pozwalający na ustalenie jednoznacznego i dokładnego przedmiotu udzielonej ochrony. Takim znakiem może być w szczególności wyraz (art. 120 ust. 2 Prawa własności przemysłowej).
Tym samym skoro konkretny napój alkoholowy był produkowany i sprzedawany pod nazwą "[...]", to nadanie ulicy takiej nazwy należy uznać za reklamę napoju alkoholowego, ponieważ taka nazwa stanowi znak towarowy takiego napoju. Poprzez publiczne eksponowanie tej nazwy na danej ulicy spełniona została cecha publicznego rozpowszechniania. Jest to więc reklama napoju alkoholowego w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej.
Przywołana w art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej definicja reklamy napojów alkoholowych w istotny sposób rozszerza powszechnie ugruntowane w orzecznictwie pojęcie reklamy, za której element charakterystyczny uznaje się element namowy, perswazji nabycia tego, a nie innego towaru, oddziaływania na emocje odbiorcy. Definicja zawarta w ww. przepisie ustawy antyalkoholowej uznaje za reklamę każdą rozpowszechnianą publicznie informację, za wyjątkiem informacji używanych do celów handlowych pomiędzy przedsiębiorcami zajmującymi się produkcją, obrotem hurtowym i handlem napojami alkoholowymi. Z tak sformułowanej definicji można wnioskować, że każde działanie zmierzające do publicznego rozpowszechniania znaków towarowych napojów alkoholowych uznaje się za reklamę napojów alkoholowych (tak NSA w wyroku z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II FSK 38/18; NSA w wyroku z 31 marca 2015 r. sygn. akt II FSK 707/13; NSA w wyroku z 13 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 982/17).
Nie ma przy tym istotniejszego znaczenia na gruncie ustawy antyalkoholowej, czy napój alkoholowy pod daną nazwą jest produkowany, czy też jego produkcji już zaprzestano. Jeżeli dana nazwa jest nazwą napoju alkoholowego, to jej rozpowszechnianie nawet po ustaniu produkcji tego napoju stanowi reklamę w rozumieniu powołanego art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej. Tym samym zarzut dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 131 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej jest zasadny.
Ustawodawca definiując w ww. art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej pojęcie reklamy napoju alkoholowego odnosi ją nie tylko do publicznego rozpowszechniania znaku towarowego napoju alkoholowego, ale także do nazwy i symbolu graficznego przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe, nieróżniącego się od nazwy i symbolu graficznego napoju alkoholowego służącego popularyzowaniu znaku towarowego napoju alkoholowego.
Sąd pierwszej instancji szeroko oceniając zarzucone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie przez organ nadzoru art. 131 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej wskazał, że powołany art. 131 ust. 4 ww. ustawy obejmuje jedynie przedsiębiorców aktualnie produkujących napoje alkoholowe. Ma to wynikać z użytego sformułowana "wykorzystują" wskazującego na czas teraźniejszy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając błędną wykładnię ww. przepisu podniosła zaś, że reklama przedsiębiorcy wykorzystującego nazwę napoju alkoholowego dotyczy nie tylko aktualnych (istniejących w dacie podjęcia uchwały lub rozstrzygnięcia nadzorczego) przedsiębiorców, ale także i tych, którzy przestali prowadzić swoją działalność i zostali np. zlikwidowani.
Wykładnia językowa art. 131 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej nie pozwala na precyzyjne określenie, czy objęty tym przepisem zakaz reklamy dotyczy tylko aktualnie funkcjonujących przedsiębiorców, którzy w swoim wizerunku reklamowym obecnie wykorzystują nazwę, znak towarowy, kształt graficzny lub opakowanie związane z napojem alkoholowym, jego producentem lub dystrybutorem. W związku z tym należy sięgnąć do wykładni teleologicznej (celowościowej), której istotą jest odwołanie się do celu regulacji prawnej po to, aby ustalić prawidłowy sens danej normy prawnej.
Trafnie w tym zakresie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że sens i zarazem cel regulacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi został zawarty zarówno w jej preambule, jak i w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy antyalkoholowej. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, a w tym poprzez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu oraz działalność wychowawczą i informacyjną. Preambuła do ustawy antyalkoholowej stanowi, że celem tej regulacji jest życie obywateli w trzeźwości, co stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Z kolei art. 1 ust. 1 ustawy antyalkoholowej nakazuje, aby każdy organ administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego podejmował działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, podejmował działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.
Mając na uwadze ww. treść preambuły oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy antyalkoholowej należy stwierdzić, że jej celem jest niewątpliwie kreowanie postaw nakierowanych na powstrzymywanie się od spożywania napojów alkoholowych. Temu powinny być podporządkowane działania także organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie stanowi realizacji takiego celu nadawanie ulicy nazwy przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe lub nawet takiego przedsiębiorcy, który produkował napoje alkoholowe. Byłaby to bowiem sytuacja, w której uhonorowany zostałby dany producent napojów alkoholowych. Honorowanie nazwami ulic obecnych lub zlikwidowanych producentów napojów alkoholowych pozostaje w sprzeczności z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawartymi w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy antyalkoholowej.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wykładnia językowa art. 131 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej w połączeniu z wykładnią celowościową (teleologiczną) art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 1 ust. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że nazwa ulicy honorująca przedsiębiorcę produkującego napoje alkoholowe jest sprzeczna z ww. przepisami. Nie budzi przy tym wątpliwości, że z analizy uzasadnienia podjętej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 18 listopada 2021 r. nr LVI/1756/2021 uchwały w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wynika, że nazwą "[...]" zamierzano upamiętnić [...]"[...]" powstałe w 1954 r. lub też (co wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę) [...] "[...]" sp. z o.o. zlikwidowaną w 2003 r.
Podejmując ww. uchwałę Rada Miasta Stołecznego Warszawy przekroczyła zakres upoważnienia do nadawania nazw ulicom lub drogom wewnętrznym, wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tak podjęta uchwała stanowiła również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 uchwały nazewniczej poprzez błędne ich zastosowanie nie jest zasadny. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści ww. przepisów wynikają następujące zasady ogólne kształtowania nazw obiektów miejskich: a) zachowanie zgodności z tradycją i dziejami Warszawy; b) utrzymywanie nazw utrwalonych w tradycji i pamięci miejskiej oraz c) uwzględnianie cech charakterystycznych dla danego obiektu miejskiego lub terenu, na którym znajduje się ten obiekt. Wszystkie te zasady ogólne sprowadzały się, w trafnej ocenie Sądu pierwszej instancji do wskazania, że nazwa ulicy "[...]" służyła zachowaniu pamięci o historii i tradycji tego obszaru (przy ww. ulicy), na którym dawniej funkcjonowało określone przedsiębiorstwo ([...]). Przedsiębiorstwo to zapisało się w historii i dziejach Miasta i poprzez taką nazwę ulicy zostało ono uhonorowane, a przy tym ocalono tę nazwę od zapomnienia. Tak zajęte stanowisko przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowe. Przyjmując nazwę ulicy "[...]" zachowano zgodność z tradycją i dziejami tego fragmentu Warszawy i utrwalono ww. nazwę w tradycji oraz pamięci miejskiej uwzględniając cechy charakterystyczne dla danego obiektu miejskiego lub tego terenu.
Tym niemniej należy stwierdzić, że o ile Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykładni ww. przepisów uchwały nazewniczej, o tyle nie uwzględnił norm prawnych wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Normy ustawowe zawsze mają pierwszeństwo przed normami wynikającymi z aktu prawa miejscowego.
Nie ma także znaczenia powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na tzw. wiedzę tzw. "przeciętnego obywatela" co do kojarzenia nazwy ulicy z reklamą napoju alkoholowego. Już sama okoliczność pojawienia się danej nazwy ulicy może skłaniać mieszkańców do poszukiwania etymologii danego wyrazu, a tym samym może to przyczynić się do wtórnego kojarzenia tej nazwy z nazwą alkoholu lub jego producenta. Okoliczność ta nie miała w tej sprawie większego znaczenia.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie na podstawie art. 148 P.p.s.a. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2021 r. znak WNP-I.4131.314.2021. Rozstrzygnięcie to nie narusza prawa.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2021 r. nr WNP-I.4131.314.2021 w przedmiocie unieważnienia uchwały w sprawie nadania nazwy obiektom miejskim w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i zasadnym było stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa w unieważnionej uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. nr LVI/1756/2021 w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Istotne naruszenie prawa, skutkujące na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzeniem nieważności uchwały polegało na nadaniu nazwy reklamującej napój alkoholowy i producenta takiego napoju, co stanowiło istotne naruszenie art. 131 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 3 oraz w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy antyalkoholowej. Skarga Miasta Stołecznego Warszawy na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze nie zasługiwała na uwzględnienie i została na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalona.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego zasądzić kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 240 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).