III OSK 2491/24

III OSK 2491/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 450/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Przejęto sprawę do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów NSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170, 187 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 450/24 w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.281.2024 w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej postanawia: 1) na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy sąd administracyjny jest, na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), związany wcześniejszym prawomocnym wyrokiem stwierdzającym nieważność przepisu aktu prawa miejscowego, w sytuacji, jeżeli kolejny akt prawa miejscowego, uchwalony po wydaniu wyroku i dotyczący tych samych stron, zawiera przepis regulujący materię objętą wcześniej unieważnionym przepisem?"; 2) odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 450/24 oddalił skargę Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.281.2024 w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.281. 2024, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), Wojewoda Śląski stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXIV/1522/24 w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże – jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Zakwestionowana regulacja prawna miała następujące brzmienie: "§ 1. W załączniku do uchwały nr XLI/897/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 7679), wprowadzić następujące zmiany: 2) w § 19 dodaje się ust. 9a, który otrzymuje brzmienie: "9a. Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługuje zryczałtowana dieta za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów, w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice".". Organ nadzoru zaakcentował, że kwestia dotycząca przyznawania zryczałtowanej diety dla osób wchodzących w skład okręgowych i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów do Rad Dzielnic w Katowicach była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1793/22, dotyczącym statutu jednej z Dzielnic w Katowicach, praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą, w związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. NSA podkreślił, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Miasto Katowice złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciło naruszenie:
1) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, dalej w skrócie: "EKSL"), poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, gdzie ingerencja Wojewody Śląskiego winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności, podczas gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;
2) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że strona skarżąca ma uprawnienia do wskazywania w statucie jednostki pomocniczej – dzielnicy wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa, podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia w/w przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w statucie dzielnicy oraz poprzez pominięcie uprawnienia rady gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności, a także pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest przez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;
3) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że strona skarżąca ma uprawnienie do uregulowania wyborów w dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji wyborczej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. Podkreślił, że sporna kwestia przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety była już przedmiotem rozważań sądów obu instancji. NSA wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/GI 267/22 (w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1186.2021 w przedmiocie uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. nr XLI/897/21 w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej – Dzielnicy nr 7 Załęże) i oddalił skargę Miasta Katowice, stwierdzając że wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest w całości związany wyrokiem NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22 i dlatego przytoczył zawartą w jego uzasadnieniu argumentację, zgodnie z którą w stosunkach publicznoprawnych stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność i swoboda organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi i samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym. Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą, w związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Ponadto NSA w w/w wyroku zauważył, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, za niezgodny z prawem uznano wskazany przepis uchwały.
Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro kwestia przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety dla Dzielnicy nr 7 Załęże w Katowicach została prawomocnie przesądzona w/w wyrokiem NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22, to tym samym na mocy art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany tymże wyrokiem i wyrażoną w nim oceną prawną. Niedopuszczalne jest w związku z tym dokonywanie samodzielnej kontroli przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro Sąd ten jest związany w/w wyrokiem NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22. Z tych względów skarga nie mogła odnieść pożądanego przez stronę skarżącą skutku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Katowice. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 i art. 171 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania w/w przepisów, podczas gdy przepisy te nie znajdują zastosowania w tej sprawie z uwagi m.in. na zmianę jej stanu faktycznego oraz naruszenia podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady równości wobec prawa oraz prawa międzynarodowego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 EKSL, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, gdzie ingerencja Wojewody Śląskiego winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności, podczas gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;
b) art. 35 Konstytucji RP, polegające na niezgodnym z zasadą równości zróżnicowaniu sytuacji prawnej strony skarżącej w porównaniu z jednostkami samorządu terytorialnego, przejawiające się w zróżnicowaniu podmiotów prawnych posiadających wspólną cechę relewantną przez odmienne kształtowanie uprawnień wynikających z przepisów u.s.g., tj. uniemożliwienie Miastu Katowice przyznania diet członkom komisji wyborczych do rad jednostek pomocniczych, przy jednoczesnym uznaniu takiego uprawnienia w stosunku do innych gmin województwa śląskiego;
c) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego pominięcie i orzeczenie wbrew konstytucyjnej zasadzie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, polegające na uznaniu, że w ramach autonomii jednostek samorządu terytorialnego Rada Miasta Katowice nie posiada uprawnień do przyznania diet stanowiących zryczałtowaną rekompensatę kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem obowiązków wobec społeczności lokalnej dla osób pełniących funkcje społeczne w komisjach wyborczych do organów jednostek pomocniczych – Rady Dzielnicy, podczas gdy konstytucyjna zasada uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego do takiego działania;
d) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że strona skarżąca ma uprawnienia do wskazywania w statucie jednostki pomocniczej – dzielnicy wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa, podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia w/w przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w statucie dzielnicy oraz poprzez pominięcie uprawnienia rady gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności, jak również pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest przez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;
e) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że strona skarżąca ma uprawnienie do uregulowania wyborów w dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji wyborczej.
Wskazując na powyższe zarzuty, Miasto Katowice wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Dodatkowo wniosło o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, czy ograniczenie zasady pomocniczości, poprzez brak możliwości uregulowania przez jednostkę samorządu terytorialnego treści statutu wyborów do Rady Dzielnicy Miasta Katowice, w tym poprzez możliwości uregulowania płatności w formie diet na rzecz członków komisji wyborczej, jest zgodne z treścią art. 5 ust. 3 oraz art. 10 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej?
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto Katowice przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sąd drugiej instancji, rozpoznając przedmiotową sprawę, doszedł do przekonania, że ujawniło się w niej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które skład orzekający, działając na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął kontrolę merytoryczną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, uznając, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygania przed sądami administracyjnymi i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22 ma moc wiążącą w obecnie rozpoznawanej sprawie, a tym samym przesądził o sposobie jej rozstrzygnięcia.
Podstawowe znaczenie ma zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 p.p.s.a., będącego przepisem postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania w/w przepisu, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie z uwagi m.in. na zmianę jej stanu faktycznego oraz naruszenia podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady równości wobec prawa oraz prawa międzynarodowego.
Kontrolując zaskarżony wyrok w oparciu o ten zarzut należy wskazać, że zgodnie z powołanym art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt III FSK 891/23). W orzecznictwie wskazuje się, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt III FSK 1029/23). Ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w sytuacji wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Ponadto ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 965/23).
Istotą przepisu art. 170 p.p.s.a. jest związanie treścią wcześniejszego orzeczenia dotyczącego treści normy prawnej, a niekoniecznie przepisu. Nie można uznać, aby przeważające w tym zakresie znaczenie miało to, czy kontrola sądu administracyjnego obejmuje te same uchwały lub akty nadzoru. Istotą jest to, aby tożsamość obejmowała ten sam problem pojawiający się we wcześniejszej uchwale i wcześniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym skontrolowanym prawomocnie przez Naczelny Sąd Administracyjny i kolejną uchwałę (lub kolejny akt nadzoru) objęty późniejszą kontrolą sądu administracyjnego.
Tożsamość normy prawnej i jej sądowa kontrola nie powoduje, że tak szerokie pojęcie mocy wiążącej orzeczenia sądowego, jakie wskazał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, prowadziłoby w istocie do próby opierania modelu sądowego na orzeczeniach precedensowych. W swej istocie prowadzi to do ujednolicenia orzecznictwa i powoduje pewność co do prawa. Jednolitość orzecznictwa jest zarówno cechą pragmatyczną (ułatwia orzekanie, podejmowanie decyzji sądowej), ale i aksjologiczną. Tym samym niedopuszczalną jest sytuacja, w której w istocie identyczność lub bardzo duża zbieżność norm prawnych objętych wcześniejszą kontrolą, nie jest wiążąca dla późniejszej oceny takich właśnie norm ponownie uchwalanych przez organy samorządu. Tym samym jeżeli raz (tak jak ma to miejsce w tej sprawie) prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22 wskazano na niezgodne z prawem regulacje wynikające z uchwały z 2021 r., to kolejny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może pominąć w istocie tożsamości normy prawnej objętej ponowną regulacją. Nie można zatem w takiej sytuacji doprowadzić do niekiedy fikcyjnej lub swoiście pojmowanej odrębności procedowanych spraw. Żadna bowiem "drobna modyfikacja" nie powinna prowadzić do braku związania wcześniej wydanym prawomocnym wyrokiem sądowym, ponieważ cały czas jest to orzekanie w tej sprawie, a nie w innej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie występuje tożsamość norm prawnych objętych kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2023 r. i niniejszą sprawą zarejestrowaną pod sygnaturą III OSK 2491/24. Różnice w kontrolowanych przepisach mają znaczenie marginalne i nie wpływają na istotę ich regulacji. Przepis prawny jest wyodrębnioną graficznie i stanowiącą całość gramatyczną jednostką językową tekstu prawnego (np. artykuł, paragraf, ustęp, punkt, zdanie) i jest on formą prawa. Z kolei norma prawna to reguła (dyrektywa) postępowania wyznaczająca wzór zachowania, zawierająca niezbędne elementy i skonstruowana na podstawie wykładni przepisów prawa. Norma prawna stanowi treść prawa i jest zawarta w aktach normatywnych. Może być ona wyrażona jednym przepisem, kilkoma przepisami, jak i częścią przepisu. Elementy normy prawnej mogą być zawarte w różnych hierarchicznie aktach normatywnych należących do różnych gałęzi prawa.
Nie można także pominąć i tego, że Rada Miasta Katowice nie może ignorować zapadłego wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22 i zmieniając nieznacznie przepis uchwały ponownie próbować wprowadzać zakwestionowane przez ten Sąd regulacje prawne. Taką sytuację można odnieść do problemu określanego w doktrynie prawa konstytucyjnego jako "wtórna niekonstytucyjność". Problem ten był analizowany przez Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo w sprawie o sygn. P 46/07 Trybunał derogował z systemu prawnego art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, który przewidywał sankcję w postaci zatrzymania prawa jazdy za uchylanie się od obowiązku alimentacyjnego. Taka sama kara wynikała także z obowiązującego równolegle art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który nie został objęty przedmiotowym wyrokiem TK. W tym przypadku sądy administracyjne powszechnie uznały, że wystąpiła tzw. wtórna niekonstytucyjność, polegająca na powtórzeniu przez parlament rozwiązania prawnego już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 374/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 662/09). Zatem choć formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega konkretny akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), to rzeczywistym jej przedmiotem są normy prawne (zawarte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych takiego aktu). Wobec przepisów tożsamych treściowo, które nie są objęte tzw. derogacją trybunalską, mogą istnieć uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP. Wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera bowiem argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne, Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonej normy, a w szczególności jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując ją w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Sejmowy 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018 r. nr 2 (42), s. 21).
Wskazane powyżej argumenty można odnieść do treści uchwały pierwotnej z dnia 25 listopada 2021 r. (zakwestionowanej przez NSA wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22, co spowodowało "związanie" Sądu pierwszej instancji), jak i obecnie procedowanej uchwały z dnia 29 lutego 2024 r. Niewątpliwie konstytucyjnie chroniona samodzielność gminy uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prywatnoprawnej, sfery jego działalności. Jest też wartością stanowiącą jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może doznawać ograniczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność gminy jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu właśnie w ramach obowiązujących ustaw, a skoro ustawy nie wskazują na możliwość regulacji diet dla członków komisji wyborczych w wyborach organów stanowiących jednostek pomocniczych, to nie można domniemywać istnienia takiej podstawy.
Zgodnie natomiast z drugim – odmiennym – stanowiskiem, przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym (B. Dauter, komentarz do art. 170, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, 2024, LEX/el).
Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. akt III FSK 966/24). Ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II 550/22). Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że o mocy wiążącej prawomocnego wyroku można mówić tylko wtedy, gdy dotyczy on tej samej sprawy będącej przedmiotem ponownej kontroli. Zostało to wskazane w wyroku NSA z dnia 11 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1361/20 oraz w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 272/19, zgodnie z którymi ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Podstawą do prawidłowego stosowania art. 170 p.p.s.a. jest zatem wykazanie, że dany prawomocny wyrok zawiera rozstrzygnięcie o konkretnej sprawie poddanej kontroli sądowej i w tej sprawie zapadły wyrok wiąże nie tylko strony, ale i inne sądy oraz organy administracji publicznej, przy czym przepisy ustawowe mogą rozciągnąć moc wiążącą takiego wyroku także i na inne podmioty.
W postępowaniach administracyjnych o charakterze jurysdykcyjnym moc wiążąca prawomocnego wyroku zasadniczo nie budzi wątpliwości. Nie można bowiem ponownie poddać pod ocenę sądu sprawy, która już została prawomocne rozstrzygnięta. Tak wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Także w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a., stanowi przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 981/20).
Natomiast w przypadku skarg na akty organów nadzoru każdorazowo rozważenia wymaga, czy poprzednio wydany prawomocny wyrok dotyczy tej samej sprawy, czy też innej sprawy. Jak stwierdził to NSA w licznych wyrokach (np. w wyrokach z dnia: 7 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 1553/19; 14 listopada 2023 r. sygn. akt I FSK 1540/21; 13 grudnia 2024 r. sygn. akt III FSK 966/24), zasada związania prawomocnym wyrokiem musi być stosowana z dużą ostrożnością przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, aby sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie.
Sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22 obejmowała kontrolę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 267/22, którym uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. stwierdzające częściowo nieważność uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. nr XLI/897/21 w sprawie nadania statutu Dzielnicy nr 7 Załęże. Wskazanym powyżej wyrokiem NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Miasta Katowice na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Jednym z zakresów unieważnionego Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże był § 19 ust. 9 o następującej treści: "Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługują diety w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice". Wydaje się więc, że prawomocny wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22 wiąże w zakresie dokonywania ponownej oceny zgodności z prawem § 19 ust. 9 w/w Statutu, ale tylko w zakresie wskazanej powyżej treści. Sprawa objęta skargą kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 450/24 nie dotyczy ponownej kontroli § 19 ust. 9 o w/w treści, ani też kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1186.2021, objętego kontrolą zakończoną wyrokiem NSA z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22.
W niniejszej sprawie Rada Miasta Katowice w dniu 29 lutego 2024 r. podjęła inną uchwałę, tj. uchwałę nr LXXIV/1522/24 w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże, w której m.in. do obowiązującego § 19 Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże dodała ust. 9a o następującej treści: "Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługuje zryczałtowana dieta za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów, w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice". Tak dodany przepis został objęty rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.281.2024, a nie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1186.2021, kontrolowanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 267/22.
Mimo tożsamości stron (Miasto Katowice i Wojewoda Śląski), przedmiot kontroli sądowej obejmuje w tej sprawie odrębne rozstrzygnięcie nadzorcze aniżeli w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22. W obu tych sprawach rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane wobec dwóch różnych uchwał – jednej z 2021 r., a drugiej z 2024 r. Co istotne, także treść zakwestionowanych w obu sprawach przepisów – § 19 ust. 9 pierwotnej wersji Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże i dodanego na mocy uchwały z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXIV/1522/24 ust. 9a do § 19 tego Statutu – nie jest tożsama. Wskazuje na to strona skarżąca kasacyjnie, podkreślając, że czym innym jest generalne przyznanie diet osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji, a czym innym regulacja, która wyraźnie określa takie diety członkom takich komisji tylko za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów.
Moc wiążąca w granicach danej sprawy dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy, przy czym tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 767/17).
W związku z powyższym nie można stwierdzić, aby sprawa objęta zaskarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 450/24 stanowiła tożsamą sprawę z tą, która została prawomocnie zakończona wyrokiem NSA z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22. Skargi wnoszone na różne rozstrzygnięcia nadzorcze, obejmujące odmienne co do treści uchwały lub zarządzenia, mimo tożsamości stron, nie stanowią – co do zasady – tożsamych spraw. Przyjęcie za zasadny pogląd Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do znaczącego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa samorządu do sądowej ochrony jego samodzielności, wynikającego wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) wprost stwierdził, że samodzielność samorządu w aspekcie negatywnym oznacza wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej. Wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy i uzasadnione koniecznością zapewnienia ochrony wartości konstytucyjnych. (...) Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu gospodarki finansowej. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. – por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1341/21). Ograniczanie możliwości zaskarżania aktów nadzoru skierowanych bezpośrednio do organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi naruszenie jednego z podstawowych filarów samodzielności samorządu, a za ewentualnym jego wprowadzaniem muszą przemawiać wartości konstytucyjne, które byłyby naruszone respektowaniem prawa samorządu do sądowej ochrony przed władczą ingerencją podmiotów nadzorczych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w niniejszej sprawie takich wartości konstytucyjnych, które byłyby naruszone odmową poddania kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego wprost ingerującego w moc obowiązywania przepisu prawa miejscowego.
Nie można pominąć i tego, że tak szerokie pojęcie mocy wiążącej orzeczenia sądowego, jakie wskazał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, prowadziłoby w istocie do próby opierania modelu sądowego na orzeczeniach precedensowych. Polski model sądownictwa, poza wyjątkami wynikającymi wprost z przepisów prawa (np. art. 269 p.p.s.a., dotyczącego wiążącego poglądu zawartego w uchwale NSA) nie opiera się na modelu precedensów. Tym samym sąd, przed którym zawisła kolejna (odrębna) sprawa sądowoadministracyjna, jest zobowiązany do jej samodzielnego rozpoznania. Oddziaływanie orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych nawet w analogicznych czy zbliżonych rodzajowo sprawach może znajdować podstawy jedynie w autorytetowym oddziaływaniu tych orzeczeń, nie może natomiast ograniczać zakresu rozpoznania przez sąd kolejnej odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2555/22).
Związanie na podstawie art. 170 p.p.s.a. odnosi się do sprawy sądowoadministracyjnej i odziaływania rozstrzygnięcia sądu podjętego w owej sprawie na sprawy przyszłe. Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej jest pochodną form działania administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych. W sprawach dotyczących skarg na indywidualne akty stosowania prawa (na przykład decyzje administracyjne) istotą sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola zgodności z prawem konkretyzacji stosunku administracyjnego, jaka nastąpiła przez wydanie decyzji administracyjnej (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 156). W przypadku uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego należy natomiast zwrócić uwagę na ich różnorodność, gdyż mogą to być akty normatywne (akty prawa miejscowego), jak również akty wydawane w sprawach konkretnych, którym nie da się przypisać cech aktu normatywnego. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego nie można mówić o ocenie prawidłowości konkretyzacji stosunku administracyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie, rola i specyfika postępowania sądu administracyjnego w odniesieniu do aktów prawa miejscowego przypomina rolę sądu konstytucyjnego, orzekającego o zgodności hierarchicznej norm prawnych w ramach danego systemu (por. J. Parchomiuk, Granice rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w sprawach kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, ZNSA 2013/6/52-72).
O zakresie związania prawomocnym wyrokiem na przyszłość rozstrzyga zatem przede wszystkim charakter norm prawnych będących przedmiotem oceny sądu administracyjnego. W sprawach dotyczących kontroli aktów stosowania prawa skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego mogą wykraczać podmiotowo poza strony danego sporu, z uwagi na związek prawny łączący ów spór z innym stosunkiem prawnym podlegającym konkretyzacji w ramach prawem przewidzianych procedur. Natomiast w sprawach aktów normatywnych owo oddziaływanie jest szersze – dotyczy wszystkich potencjalnych adresatów norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w owym akcie normatywnym. Jednakże skoro ocena dotyczy norm generalnych i abstrakcyjnych w układzie wertykalnym, to związanie ową oceną może odnosić się tylko do badanego aktu normatywnego. Ponadto, w owej konfiguracji może mieć znaczenie także to, czy ocena związania odnosi się do wyroku sądu administracyjnego eliminującego z obrotu prawnego akt prawa miejscowego, czy też oddalającego skargę na tego rodzaju akt. Wydaje się, że w przypadku eliminacji z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny podjęcie kolejnego aktu prawa miejscowego dotyczącego tej samej materii prawnej uniemożliwia odwoływanie się do związania wydanym judykatem właśnie z uwagi na charakter norm podlegających ocenie – generalnych i abstrakcyjnych, weryfikowanych w układzie hierarchicznym.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie składu zadającego pytanie istotne znaczenie ma kwestia, czy wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2032/22, kończący postępowanie sądowe, obejmował inną sprawę niż ta, która stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 450/24, czy też sprawę tożsamą, a tym samym Sąd pierwszej instancji był związany treścią wcześniejszego wyroku NSA i nie mógł dokonywać merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu nadzoru – rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r.
Zaprezentowany problem ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej, dlatego też uzasadnione jest – w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a. – przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, o treści wskazanej w sentencji postanowienia, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.