III OSK 249/21

III OSK 249/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Sygn. powiązane
III OSK 2149/22 - Wyrok NSA z 2024-05-14
III SA/Gl 1489/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-04-06
II SA/Ol 124/18 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2018-05-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77§ 1 i 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 124/18 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 124/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na skutek skargi M.D. (skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasadził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w [...] i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) przez przyjęcie, iż powołany przepis nie przewiduje i nie limituje czasu, w jakim pomoc może zostać przyznana, tym samym dokonano wykładni rozszerzającej, podczas gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, iż prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym funkcjonariuszom Policji w służbie stałej, którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe,
przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że skarżący zgłosił do użytkowania dom jednorodzinny, i przyjęciu iż rozpatrując wniosek organ zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tym samym wyjaśnienie okoliczności która jest nieistotna w kontekście odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu w przypadku jego już posiadania.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, iż przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu nie jest zbieżne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 jak również wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 53/09 oraz wyrokiem z dnia 14 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2021/12 oraz wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 325/09 zgodnie, z którym możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza.
Zwrócił uwagę, iż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 globalnie ujmuje zagadnienia przyznawania funkcjonariuszom pomocy finansowej w celach mieszkaniowych i ma przede wszystkim znaczenie dla funkcjonariuszy Policji oraz funkcjonariuszy Służby Więziennej, gdyż uregulowania ustaw pragmatycznych obu tych służb w zakresie pomocy mieszkaniowej są w zasadzie identyczne. NSA podkreślił w niej zaś, iż wykładnię przepisów regulujących problematykę pomocy mieszkaniowej nie można opierać na językowych dyrektywach interpretacyjnych i należy dokonywać wykładni systemowej i celowościowej, mając na uwadze cały rozdział ustawy dotyczący tego przedmiotu. Akcentując jednocześnie, że nie można także poprzestawać jedynie na analizie samej normy określającej rodzaj danej pomocy.
Prawo do uzyskania świadczenia mieszkaniowego - jego cel i zakres, należy oceniać jedynie według przepisów ustawy, zaś przewidziana w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc mieszkaniowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w Policji, zatem nie może być uznana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej (uchwała NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00). Wskazując zaś na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OPS 3/08 podniósł, iż wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienie nie może być rozszerzająca.
Ponadto zaakcentował, iż pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza, a zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia lokalu (domu), bowiem w tej sytuacji istotne jest przede wszystkim to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego - czy miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W jego ocenie, przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie ma warunki mieszkaniowe, zaś taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy oraz nie byłaby zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji).
Skarżący kasacyjnie podniósł, iż pomimo uchylenia decyzji organu administracji, Sąd pośrednio potwierdza stanowisko organu wskazując, iż "jednocześnie słuszny jest pogląd organu, że prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym funkcjonariuszom Policji w służbie stałej, którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Oznacza to, iż do czasu, gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie pomocy finansowej w ramach zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony przedmiotowy wniosek", wskazując, iż stanowisko to znajduje również potwierdzenie w wykładni dokonanej przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 901/09).
Organ wskazał, że w uchwale I OPS 7/08 akcentowano, iż decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, bowiem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie istotne jest więc to, jak należy rozumieć zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. W ocenie Komendanta, bezspornym jest, że pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który - składając wniosek - posiada dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, przy czym chodzi o dom nadający się do zamieszkania. Wskazał, iż w dniu złożenia wniosku, tj. [...] września 2017 r. nie spełniał kryteriów dla uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu, bowiem odpowiedni dom już w tym dniu posiadał (w dniu [...] lipca 2017 r. został poinformowany o przyjęciu zgłoszenia i braku sprzeciwu). Nabyty dom spełniał także kryteria normatywne, co do powierzchni – co również jest w sprawie bezsporne.
W ocenie skarżącego kasacyjnie uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Wskazał, iż w uchwale OPS 1/99 jednoznacznie stwierdzono, że "stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy)".
Organ zwrócił uwagę, iż w identycznym stanie faktycznym w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1298/13 rozpatrując skargę kasacyjną NSA stwierdził, że jeżeli policjant wykorzystując własne zasoby finansowe zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe, to pomoc finansowa mu nie przysługuje. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dom mieszkalny, już po jego wybudowaniu i po braku sprzeciwu organów budowlanych na jego użytkowanie. W takiej sytuacji oczywistym jest, zdaniem organu, że skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wskazując na treść art. 54 Prawa budowanego zauważył, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2017 r. nie zgłosił sprzeciwu co do użytkowania, tj. zamieszkania w domu. Zdaniem organu, okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny czy skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, zaś Sąd I instancji zupełnie zignorował ten fakt.
Ponadto Komendant stanął na stanowisku, iż nie można zgodzić się również ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie przepisy prawa nie przewidują ograniczeń czasowych do złożenia takiego wniosku, ale rozpatrując taki wniosek organ zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zwrócił uwagę, iż zalecenie do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego są niecelowe w kontekście stanowiska Sąd I instancji, iż przepisu ustawy o Policji ani rozporządzenia MSWiA z dnia 17 grudnia 2001 r., nie określają terminu, w jakim policjant może wystąpić z wnioskiem o taką pomoc.
W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wskazał, iż w jego ocenie skarga kasacyjna jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie w całości.
W ocenie skarżącego Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż miał on prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które to stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zwrócił także uwagę, iż w rozporządzeniu MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1242), w § 3 ust. 2 wymieniono, jakie dokumenty należny załączyć do wniosku, potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego, natomiast w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu. Podkreślił, iż nie jest to katalog zamknięty, biorąc pod uwagę użyty przez ustawodawcę zwrot w "szczególności", co wskazuje, iż poza wymienionymi dokumentami funkcjonariusz może przedłożyć również inne dokumenty, w tym np. potwierdzenie zameldowania, czy zaświadczenie wystawione przez PINB o niezgłaszaniu sprzeciwu co do użytkowania obiektu. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż wydanie takiego zaświadczenia nie może stanowić o tym, iż dom jednorodzinny wybudowany przez skarżącego jest w całości wykończony i zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, PINB dokonuje kontroli czy budynek odpowiada założeniom projektu architektoniczno-budowlanemu, zatem wydanie zaświadczenia nie przesądza o tym czy dany obiekt został w pełni wykończony i jest zdatny do użytkowania przez rodzinę skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przez przyjęcie, iż powołany przepis nie przewiduje i nie limituje czasu, w jakim pomoc może zostać przyznana, dokonując wykładni rozszerzającej, podczas, gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko funkcjonariuszom Policji w służbie stałej, którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują ograniczeń czasowych do złożenia wniosku, ale rozpoznając taki wniosek organ zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Sąd I instancji dokonał więc takiej samej wykładni przepisów art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, jak skarżący kasacyjnie.
Na tle tych przepisów i regulacji ustaw dotyczących innych służb mundurowych w kwestiach mieszkaniowych, które są identycznie unormowane jest bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego.
Zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08. Odnosi się ona co prawda do funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak wobec tożsamości regulacji w zakresie uprawnień funkcjonariuszy tej służby dotyczących mieszkań z unormowaniami dotyczącymi funkcjonariuszy Policji teza tej uchwały może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się m.in. kwestią na jaką datę – nabycia lokalu czy złożenia wniosku – należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i skarżącego kasacyjnie organu, co do daty na jaką ma być dokonywana ocena przesłanek przyznania pomocy finansowej. Jednakże, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji, na uwadze należy mieć to, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Ponadto zwrócić należy uwagę, że z uzasadnienia uchwały z 29 kwietnia 2009 r. i jej tezy, taki właśnie wniosek należy wyprowadzić. Teza, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej jak najbardziej ma zastosowanie do stanu niniejszej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1784/15).
Z akt sprawy wynika bowiem, że policjant otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę, że pracownik organu poinformował go, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu powinien złożyć dopiero po wybudowaniu domu, co też uczynił. Policjant złożył wniosek w dniu [...] września 2017 r., a zamieszkał w przedmiotowym domu w dniu [...] sierpnia 2017 r. Prawo do pomocy finansowej zostało zaś policjantowi cofnięte w dniu [...] września 2017 r. , a więc już po złożeniu wniosku o pomoc finansową.
Ponownie podkreślić należy, że zgodnie z powołaną uchwałą złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza. Zwrócić należy przy tym uwagę, że dokonując interpretacji wskazanych przepisów nie można pominąć unormowania zawartego w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów zgodnie z którym, do wniosku o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dołącza się wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1096/16).
Dodatkowo zauważyć należy, że fakt dopuszczenia budynku do użytkowania przez odpowiednie organy budowlane nie oznacza, że budynek był w pełni wykończony, a co za tym idzie, że potrzeby mieszkaniowe policjanta zostały zaspokojone.
Powyższe przesądza więc także o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.