III OSK 2488/22

III OSK 2488/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3760/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 95 ust.3 pkt 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 29 ust.2
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3760/21 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 września 2021 r. nr 65/2021 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., II SA/Wa 3760/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. (dalej: "skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 1 września 2021 r., nr 65/2021 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Stołeczny Milicji Obywatelskiej, decyzją z 23 lipca 1974 r., nr Kb-204/74, przydzielił C. C. (dalej: "ojciec skarżącej") lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] (dalej: "lokal"). Jako osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wskazał C. C. (dalej: "matka skarżącej"), H. C. oraz B.C. (skarżącą).
Ojciec skarżącej zmarł [...] września 1994 r. Od tego momentu osobą uprawnioną do zajmowania lokalu, jako wdowa po zmarłym, była matka skarżącej. Okoliczność tę potwierdziło pismo Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP", "organ pierwszej instancji") z 16 grudnia 1994 r., w którym matka skarżącej została wskazana jako jedyna osoba uprawniona do lokalu. W dokumencie tym podkreślono, że w przypadku śmierci uprawnionej jej dzieci nie nabędą prawa do lokalu.
3 grudnia 2009 r. matka skarżącej wystosowała do KSP podanie o umożliwienie wykupu lokalu. W odpowiedzi z 8 grudnia 2009 r. KSP zwróciło się o dostarczenie zaświadczenia stwierdzającego możliwość wykupienia lokalu, zaświadczenia potwierdzającego brak obciążenia lokalu zaległościami czynszowymi, decyzji o ustaleniu prawa do emerytury lub renty policyjnej, umowy najmu oraz poświadczenia zameldowania wszystkich osób zamieszkałych w lokalu. Jednocześnie organ pierwszej instancji zastrzegł, że niedostarczenie któregokolwiek z dokumentów, skutkować będzie tym, że wniosek w sprawie wykupu lokalu nie będzie realizowany.
Matka skarżącej zmarła [...] stycznia 2020 r. W związku z tym organ pierwszej instancji 30 października 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia lokalu.
5 maja 2021 r. skarżąca zwróciła się do KSP z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o wykup lokalu. Oświadczyła, że jako następczyni prawna zmarłej podtrzymuje wniosek i oczekuje na jego rozpoznanie. Brak odpowiedzi na pismo z 8 grudnia 2009 r., skarżąca uzasadniła tym, że nie zostało ono nigdy prawidłowo doręczone, a wiedzę o nim powzięła dopiero zapoznając się z aktami postępowania.
Decyzją z 4 czerwca 2021 r., nr 15/2021, organ pierwszej instancji nakazał skarżącej oraz M. B. i W. E. (dalej: "uczestnicy postępowania") opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z 1 września 2021 r., nr 65/2021, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji, organ drugiej instancji powołał się na treść art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2020 poz. 360, dalej: "ustawa o Policji") wskazując, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w przypadku zajmowania go przez osoby bez tytułu prawnego.
KGP wskazał, że lokal pierwotnie przydzielono ojcu skarżącej, będącemu funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, a po jego śmierci, prawo do zajmowania lokalu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej: "ustawa zaopatrzeniowa") uzyskała matka skarżącej.
Organ drugiej instancji podkreślił, że prawo do zamieszkiwania lokalu przez inne osoby miało charakter niesamodzielny i pochodny względem uprawnionych.
Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku z 3 grudnia 2009 r., organ drugiej instancji wskazał, że zrzeczenie się przez organ prawa do dysponowania lokalem, a także wyrażenie zgody na jego wykup nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie administracyjne w tej sprawie nigdy nie było i nie mogło być prowadzone. Ponadto podkreślił, że wobec braku odpowiedzi na pismo z 8 grudnia 2009 r., procedowanie wniosku matki skarżącej zostało ostatecznie zakończone.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, działając w imieniu własnym oraz uczestników postępowania, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec braku przedstawienia pełnomocnictwa do reprezentowania uczestników postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. odrzucił skargę uczestników postępowania. Następnie, merytorycznie rozpatrując skargę skarżącej, przywołanym na wstępie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że wyłącznymi przesłankami skutkującymi po stronie właściwego organu obowiązkiem wydania decyzji o opróżnieniu lokalu są: 1) występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz 2) zajmowanie go bez tytułu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie nie ma niezgody pomiędzy organami Policji, miastem stołecznym Warszawa, a skarżącą co do tego, że lokal pozostaje w dyspozycji KSP. Przedmiotem sporu jest to, że zdaniem skarżącej, decyzję o jego opróżnieniu wydano przedwcześnie, ponieważ nie został jak dotąd rozpatrzony wniosek o umożliwienie wykupu lokalu.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zrzeczenie się przez organ prawa do dysponowania lokalem, a także wyrażenie zgody na jego wykup, nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej, w formie postanowienia, ani w formie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Mimo to Sąd odnotował, że w uzasadnieniu decyzji z 4 czerwca 2021 r., organ pierwszej instancji jednoznacznie podkreślił, że nie wyraża zgody na zrzeczenie się dyspozycji lokalem. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniosek z 1 grudnia 2009 r. nie doprowadził do wyrażenia zgody na wykup lokalu. Niewątpliwie do dnia śmierci matki skarżącej nie doszło do przeniesienia własności lokalu.
W tym kontekście Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zagadnienia dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy zostały mają odrębny, uregulowany w przepisach resortowych, charakter. W tym zakresie nie mają zastosowania, wynikające z innych regulacji prawnych, rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Status zajmowanego przez skarżącą oraz uczestników postępowania lokalu, przesądza również o tym, że do lokalu tego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 i 2 k.c. Skoro bowiem prawo do tego rodzaju lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. zawartej w ustawie o Policji i ustawie zaopatrzeniowej, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, po pierwsze, że lokal pozostaje w dyspozycji KSP, a po drugie, że ani skarżąca, ani uczestnicy postępowania, nie mają do tego lokalu tytułu prawnego. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
A. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi bez dokonania uprzedniego zawieszenia postępowania w celu rozstrzygnięcia wniosku matki skarżącej o wykup lokalu, który to wniosek zainicjował postępowanie administracyjne mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;
B. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której wniosek matki skarżącej z dnia 1 grudnia 2009 r. o wykup lokalu zainicjował postępowanie administracyjne, które do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zostało zakończone;
C. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której wniosek matki skarżącej o wykup lokalu z 1 grudnia 2009 r. nie został rozpoznany, tj. nie zostało wydane żadne merytoryczne orzeczenia w przedmiocie ww. wniosku.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Oceniając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy przede wszystkim wskazać, że jest to przepis kompetencyjny, o ogólnym (blankietowym) charakterze. Co do zasady nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie naruszenie art. 151 p.p.s.a. zostało powiązane kolejno z art. 125 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (zarzut A), art. 61 § 1 i 3 k.p.a. (zarzut B) oraz 61a § 1 k.p.a. (zarzut C). Zarzuty koncentrują się wokół stwierdzenia, że oddalenie skargi było przedwczesne, z uwagi na to, że postępowanie, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, powinno ulec zawieszeniu z uwagi na trwające, zdaniem skarżącej, postępowanie administracyjne w przedmiocie wyrażenia zgody na wykup lokalu.
Stanowisko skarżącej nie zasługuje na aprobatę.
Ustawa o Policji, jak i ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, nie przewidują regulacji określającej tryb i zasady wyrażania zgody na przekazanie lokalu przez organy Policji, w celu jego wykupu na własność. Żaden przepis prawa nie przewiduje uprawnienia policjanta (lub członka jego rodziny) do żądania od organów Policji zrzeczenia się prawa dyspozycji do lokalu pozostającego w jego zasobie. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wymienia sprawy, których załatwianie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Należą do nich przede wszystkim: przydział i opróżnianie mieszkań, przyznawanie równoważników pieniężnych za remont zajmowanego przez policjanta lokalu mieszkalnego (art. 91), za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), przyznawanie pomocy finansowej na uzyskanie przez policjanta lokalu albo domu (art. 94), odmowa przydziału lokalu mieszkalnego (art. 95 ust. 2-4). Nie ma podstaw do stwierdzenia, że zgoda na wykup lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji administracyjnej lub innego rodzaju formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Z uwagi na to w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że zgoda na wykup lokalu funkcyjnego następuje w formie czynności cywilnoprawnej – jednostronnego oświadczenia woli.
W takiej sytuacji stanowisko, zgodnie z którym pismo matki skarżącej z 3 grudnia 2009 r. wszczęło postępowanie administracyjne, jest bezpodstawne. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej wyłącznie w sprawach określonych w art. 1 k.p.a. lub w innych przypadkach wyraźnie wskazanych przez ustawę. Nie każde pismo skierowane do organu administracji publicznej jest żądaniem o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., a w szczególności żądaniem takim nie było pismo z 3 grudnia 2009 r., w którym wyrażono jedynie "uprzejmą prośbę o umożliwienie wykupu lokalu". W odpowiedzi na prośbę KSP wyraźnie oznajmił, że nieudostępnienie wskazanych dokumentów skutkować będzie tym, że rozpatrzenie wniosku w sprawie wykupu nie będzie realizowane. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że postępowanie w tej sprawie trwa i nie zostało dotychczas zakończone.
Wniosek ten ulega wzmocnieniu zważywszy na szczególny charakter regulacji dotyczących mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Policji. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, podlegają one odrębnej regulacji wg. przepisów resortowych, w szczególności ustawy zaopatrzeniowej oraz ustawy o Policji. W tym zakresie nie mają zastosowania, wynikające z innych regulacji prawnych, rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Status zajmowanego przez skarżącą oraz uczestników postępowania lokalu, przesądza również o tym, że do lokalu tego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 i 2 k.c. Oznacza to, że nawet jeżeli procedura wykupu mieszkania byłaby kontynuowana po 2009 r., ale nie zakończyłaby się przed śmiercią matki skarżącej, to zarówno na podstawie ustawy o Policji, ustawie o zabezpieczeniu emerytalnym, czy ogólnych przepisów o dziedziczeniu, uprawnienie do wykupu mieszkania nie mogło zostać przeniesione na inną osobę.
Powyższe prowadzi do uznania, że zarówno w dacie wydania decyzji administracyjnych, jak i w momencie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie trwało postępowanie administracyjne, którego wynik mógłby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Czyni to zarzuty A i B chybionymi. Konsekwentnie skoro pismo z 3 grudnia 2009 r. nie stanowiło żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., to zastosowania nie miał art. 61a § 1 k.p.a. co oznacza, że nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., co czyni zarzut C nieskutecznym.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.