III OSK 2737/24

III OSK 2737/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 374/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-17
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 374/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty B. na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Starosty B. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 374/24 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, w punkcie 2 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 20 lutego 2024 r. skarżący, za pośrednictwem wiadomości mailowej, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o ujawnienie informacji w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu B. w 2024 roku i przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w tym konkursie ofert na wykonanie ww. zadania publicznego oraz przesłanie wybranej - zwycięskiej w konkursie oferty bez załączników.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 4 marca 2024 r. przesłał skarżącemu zestawienie złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert, protokół komisji konkursowej oraz karty ocen ofert złożonych w tym konkursie. Organ udostępnił także skarżącemu ofertę w części niepodlegającej ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednocześnie wezwał skarżącego, w oparciu o art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez podanie adresu korespondencyjnego wnioskodawcy, w terminie 7 dni od daty wysłania niniejszej wiadomości, pod rygorem pozostawienia wniosku w pozostałej części bez rozpoznania.
W piśmie z dnia 27 marca 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu i zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nierozpoznanie wniosku z dnia 20 lutego 2024 r. w pełnym zakresie, w wymaganym prawem terminie, wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ w przewidzianym w ustawie terminie nie udostępnił żądanej w sprawie informacji w pełnym zakresie, a ponadto niezasadnie wezwał skarżącego do podania jego adresu zamieszkania, w sytuacji gdy wniosek skarżącego nie zawierał podpisu. W ocenie skarżącego wydanie decyzji administracyjnej w takiej sytuacji, pomimo braku podpisu pod wnioskiem, stanowiłoby naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym. Zdaniem, skarżącego organ przedwcześnie wezwał skarżącego do podania adresu zamieszkania, bowiem powinien uprzednio wezwać go do podpisania wniosku, jeżeli faktycznie zmierzał do wydania decyzji odmownej.
Reasumując, skarżący wskazał, że organ nie zareagował właściwie na jego wniosek w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. Organ wskazał, że skarżący, pomimo wezwania, nie uzupełnił braków formalnych wniosku w terminie. Natomiast podmiot zobowiązany nie może dopuścić się bezczynności w sprawie, która nie została wszczęta. W ocenie organu nieskuteczne złożenie wniosku nie może bowiem powodować, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż dopiero jego skuteczne złożenie może stanowić podstawę jego merytorycznego zbadania i ewentualnego stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie jego rozpoznania.
Ponadto, organ wskazał, że w reakcji na wniosek w dniu 4 marca 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego żądanie w takiej części, w jakiej zezwalała na to ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych, albowiem już wzywając skarżącego do podania adresu organ wyjaśnił, że część informacji nie może zostać mu udostępniona z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorstwa. Jednakże aby w tym zakresie wydać decyzję odmowną konieczne było uzupełnienie wniosku o niezbędne elementy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu zachowując wykładnię systemową art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności należało wezwać do wskazania adresu, a następnie do podpisania wniosku. W związku z powyższym organ podkreślił, że dopiero po skutecznym uzupełnieniu braku formalnego wniosku w postaci braku adresu wezwałby skarżącego do podpisania wniosku. Natomiast dopiero prawidłowe uzupełnienie braków formalnych wniosku umożliwiłoby wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie.
Jednocześnie organ poinformował, że niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej, w dniu 11 kwietnia 2024 r. wezwał skarżącego do podpisania wniosku, jednak do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę brak ten nie został uzupełniony.
Natomiast w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 23 maja 2024 r. organ poinformował Sąd I instancji, że decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr BZK.1431.8.2024 odmówił udostępnienia informacji publicznej skarżącemu i przekazał ww. decyzję Sądowi w załączeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie 1 wyroku z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 374/24 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, w punkcie 2 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w sprawie nie jest kwestionowane, że organ jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i nie jest sporne, że wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma natomiast regulacja art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Co do procedury udostępnienia informacji publicznej Sąd I instancji zwrócił zaś uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza utrwaleniem w postaci pisemnej (art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie są przewidziane dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej inne wymagania formalne. W judykaturze nakazuje się uznawać za wniosek pisemny również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny, co wynika z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy. Po drugie, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po trzecie zaś - do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie stosuje się, co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w trybie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego.
Jednak Sąd I instancji zaznaczył, że sytuacja ulega istotnej zmianie z chwilą, gdy podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej dojdzie do przekonania o konieczności załatwienia tego wniosku przez wydanie decyzji administracyjnej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej. Jeżeli zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie, to wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi określone w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) uzasadnia wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli pierwotny wniosek nie spełniał wymagań formalnych podania o jakich stanowi ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt badanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przekazany organowi w dniu 20 lutego 2024 r. i miał on formę e-mail, nie był opatrzony autoryzowanym podpisem wnioskodawcy, tj. ani nie został przezeń podpisany własnoręcznie (art. 63 § 3 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania administracyjnego), ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Natomiast, jak podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w piśmie z dnia 4 marca 2024 r. organ udostępnił część wnioskowanych informacji publicznych i wskazał także, że zamierza wydać decyzję odmowną, a więc w związku z tym wezwał skarżącego do podania adresu, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku w pozostałej części bez rozpoznania.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji podkreślił, że - co wynika z art. 63 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - podanie powinno spełniać wymogi formalne, a wymagania co do danych zawartych w podaniu określa przepis art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że gdy przepisy szczególne nie ustalają innych wymagań, wystarczy gdy podanie zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której ono pochodzi i jej adres, nawet gdy wniesiono je w postaci elektronicznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Jednocześnie sposoby wnoszenia podań określone zostały w art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę na to, że zgodnie ze znowelizowaną w 2010 roku treścią przepisu art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zastosowanie środków komunikacji elektronicznej uzależnione jest od woli osoby, której doręczany jest dokument (uczestnika postępowania administracyjnego). Warunkiem jest zaakceptowanie przez uczestnika tego sposobu doręczania, przy czym w art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego celowo rozróżnia się dwie sytuacje. Akceptacja uczestnika może przybrać formę: wystąpienia w tym przedmiocie do organu administracji publicznej lub też wyrażenia zgody. Różnica między nimi polega na tym, że w przypadku wystąpienia, inicjatywa należy do uczestnika postępowania, podczas gdy "wyrażenie zgody" następuje w wyniku zwrócenia się do niego przez organ prowadzący postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał, że organ wzywając skarżącego w piśmie z dnia 4 marca 2024 r. do uzupełnienia braku formalnego, ograniczył wezwanie tylko do podania adresu, nie uwzględniając jednocześnie faktu, że wniosek skarżącego z dnia 20 lutego 2024 r. miał formę elektroniczną i to właśnie ona być może jest preferowana przez niego w prowadzeniu komunikacji z organem. Sąd I instancji zauważył, że uchybienie to organ naprawił dopiero w piśmie z dnia 11 kwietnia 2024 r. wzywając skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego własnoręcznie podpisanie lub opatrzenie pisma w postaci elektronicznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub uwierzytelnienie w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W wymienionym piśmie domagał się także od skarżącego potwierdzenia czy adres podany w skardze jest adresem do korespondencji. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że miało to miejsce już po złożeniu przez skarżącego do Sądu skargi na bezczynność organu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach takie postępowanie organu niewątpliwie przyczyniło się do powstania stanu bezczynności w dostępie do informacji publicznej.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. skarżący przesłał do organu podpisany wniosek, a organ dopiero w dniu 30 kwietnia 2024 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że podejmowane przez organ czynności związane z przyjęciem podania zawierającego dane, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności obejmujące prawidłowe wezwanie o usunięcie braków formalnych) doprowadziły do naruszenia ustawowo wyznaczonego 14-dniowego terminu do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 lutego 2024 r. uznając jednocześnie, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru, bowiem nie dopatrzono się w sprawie złej woli w działaniu organu. Przede wszystkim bezczynność organu nie była celowa i zamierzona, a wynikała jedynie z błędnego ustalenia daty upływu terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył jednocześnie - jako bezprzedmiotowe - postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 lutego 2024 r., bowiem został on kompletnie zrealizowany, poprzez udzielenie przez ten organ odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z dnia 4 marca 2024 r. i wydanie decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oferta realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu b. w 2024 roku z dnia 14 listopada 2023 roku, złożona przez Stowarzyszenie S. z siedzibą w N. zawiera informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nieudostępnienie jej stanowiło bezczynność organu, podczas gdy ww. oferta nie zawiera informacji publicznej w sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu, wobec czego organ nie mógł dopuścić się bezczynności. Ponadto, uzasadniając powyższy zarzut organ skarżący kasacyjnie wskazał, że skarżący w części wniosku dostępowego z dnia 20 lutego 2024 r., złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, odnoszącego się do wybranej oferty, domagał się dostępu do danych niemieszczących się w zakresie przedmiotowego dostępu do informacji publicznej. Organ nie miał tym samym obowiązku wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, a wystarczającym było poinformowanie skarżącego, że jego żądaniu w opisanej części nie można uczynić zadość, co pismem z dnia 4 marca 2024 r. zostało uczynione przez organ.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że nie naruszył ustawowego 14-dniowego terminu do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 741/24 i III OSK 2967/23 organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym.
Organ skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową.
W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania, czyli - jak w realiach sprawy - konkretnych realiach prowadzenia punktu. Przedmiotowy dokument ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy.
W ocenie organu skarżącego kasacyjnie powyższe świadczy o tym, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, lecz stanowią dokumenty prywatne, a zatem nie można ich uznać za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie dokumenty te nie tracą takiego waloru, w sytuacji gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego.
W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w sprawie nie było konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do części oferty, bowiem żądana informacja w tym zakresie nie stanowiła informacji publicznej. Dlatego zdaniem organu skarżącego kasacyjnie w sprawie nie można mówić o bezczynności organu, który w ustawowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, zaś wszelkie dalsze działania (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oraz wydanie decyzji odmownej) wynikały z błędnego przekonania, że w odniesieniu do treści oferty, traktowanej wówczas jako informacja publiczna, należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z umowy z dnia 20 grudnia 2023 r. zawartej pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie, a wybraną w konkursie organizacją pozarządową, na okoliczność postanowień ww. umowy, związanych z inkorporacją wybranej w konkursie oferty do treści umowy oraz wiążącego charakteru złożonej oferty w postępowaniu konkursowym. Jednocześnie skarżący wskazał, że jego zdaniem przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania, a jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skarżący podniósł także, że nawet przy przyjęciu zapatrywania organu, przyjętego na obecnym etapie postępowania, że żądana informacja, a więc treść zwycięskiej w konkursie oferty, nie stanowi informacji publicznej, to organ i tak pozostaje w bezczynności, gdyż w ustawowo zakreślonym terminie nie poinformował o tym skarżącego. Co więcej, jak podkreślił skarżący, organ udostępnił część treści wybranej w konkursie oferty, a w pozostałym zakresie wskazał (w odpowiedzi na skargę), że jego zamiarem było wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorstwa. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ nie kwestionował w żaden sposób faktu, że treść wybranej w konkursie oferty zawiera informację publiczną.
Niezależnie od powyższego skarżący zwrócił uwagę na to, że organ skarżący kasacyjnie nie podnosi zarzutów naruszenia prawa procesowego, a więc nie kwestionuje ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w tym uznania, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny jest natomiast w tej sytuacji związany ustalonym w sprawie stanem faktycznym, a zatem także przyjęciem, że żądana informacja stanowi informację publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W związku z brakiem podniesienia przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do omówienia zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy przede wszystkim, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wytknął natomiast Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w przyjęciu, że "oferta realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu b. w 2024 roku z dnia 14 listopada 2023 roku, złożona przez Stowarzyszenie S. z siedzibą w N. zawiera informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nieudostępnienie jej stanowiło bezczynność organu, podczas gdy ww. oferta nie zawiera informacji publicznej w sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu, wobec czego organ nie mógł dopuścić się bezczynności". Ponadto, uzasadniając powyższy zarzut organ skarżący kasacyjnie wskazał, że skarżący w części wniosku dostępowego z dnia 20 lutego 2024 r., złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, odnoszącego się do wybranej oferty, domagał się dostępu do danych niemieszczących się w zakresie przedmiotowego dostępu do informacji publicznej, a organ nie miał tym samym obowiązku wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, gdyż wystarczającym było poinformowanie skarżącego, że jego żądaniu w opisanej części nie można uczynić zadość, co pismem z dnia 4 marca 2024 r. zostało uczynione przez organ. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Z uwagi na treść powyższego zarzutu podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie przywołanych przez niego przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni wskazywanych przez niego przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Organ skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako w całości dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej okazał się niezasadny.
Skoro zaś podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Natomiast w odniesieniu do wniosku dowodowego sformułowanego przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił ww. wniosek dowodowy.