III OSK 2480/23

III OSK 2480/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 100/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-09
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 185 ust. 1 i 2a, art. 214 ust. 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 44 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 100/23 w sprawie ze skargi Fundacji B. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 25 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Fundacji B. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Fundacji B. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji B. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 25 października 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 15 stycznia 2018 r. Minister Klimatu i Środowiska umorzył postępowanie wszczęte odwołaniem skarżącej z 20 listopada 2017 r. od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 listopada 2017 r. zmieniającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2005 r., udzielającą A sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka), pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw o mocy nominalnej 7346 MWt (ze zmianami).
Skargę na decyzję Ministra Środowiska z 15 stycznia 2018 r. złożyła skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/18, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z 15 stycznia 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 654/21 oddalił skargę kasacyjną.
Decyzją z 25 października 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy uznał, że potrzeba dokonania w pozwoleniu zintegrowanym zmian związanych z dostosowaniem tego pozwolenia do rzeczywistych emisji nie jest związana ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji i nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana pozwolenia zintegrowanego nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że postępowanie nie wymaga prowadzenia z udziałem społeczeństwa.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 25 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji podkreślił, że organ był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 933/18, co wymagało od organu odwoławczego wykazania, że planowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie prowadzi do "istotnej zmiany instalacji" rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Tego rodzaju oceny organ nie dokonał. Na stronie 12 zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że przeanalizował wniosek i ocenił, że wskazane zmiany nie mogą być uznane za istotną zmianę instalacji ponieważ zmiana nie ma wpływu na zmianę sposobu funkcjonowania instalacji i nie prowadzi do zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Stwierdzenie to jest jednak bardzo ogólne biorąc pod uwagę, że według ustaleń organu zmiana warunków pozwolenia zintegrowanego, obejmowała: 1) zwiększenie mocy osiągalnej brutto elektrowni; 2) zwiększenie ilości odpadów wytwarzanych w wyniku funkcjonowania oczyszczalni ścieków, o kodzie 10 01 21; 3) zmiany dopuszczalnych wielkości zanieczyszczeń w odprowadzanych z instalacji oczyszczonych ściekach przemysłowych w zakresie stężenia chlorków i boru (zwiększenie wartości) oraz siarczanów (zmniejszenie wartości); 4) zmiany miejsca wprowadzania oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych.
W dalszej części decyzji w odniesieniu do zmiany polegającej na zwiększeniu ilości wytwarzanych odpadów o kodzie 10 01 21 w wyniku funkcjonowania oczyszczalni ścieków organ opisał tylko jakie są, zgodnie z wnioskiem, przyczyny tej zmiany. W tym zakresie organ nie odniósł się do skutków wprowadzanych zmian z uwzględnieniem interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska. Podobnie w odniesieniu do zwiększenia wielkości zanieczyszczeń w odprowadzanych z instalacji oczyszczonych ściekach przemysłowych w zakresie stężenia chlorków i boru. Organ opisał tylko czego dotyczą zmiany i jakie są ich przyczyny. Wskazał wprawdzie, że przeanalizował zestawienia spółki i stwierdził, że wyższa zawartość chloru w węglu powoduje zwiększenie ładunku chloru odprowadzanego w ściekach, tj. w większej ilości odprowadzanych ścieków lub w wyższych stężeniach chlorków w ściekach. Wskazał także, że zawartość chloru w polskich węglach kamiennych wynosi od 0,02 do 0,6% oraz stwierdził, że w czasie, kiedy zaburzenia dostępności węgla są tak nieprzewidywalne, niezwykle ważną kwestią jest takie ustalenie warunków pozwolenia zintegrowanego, żeby spółka mogła wykorzystywać węgiel pochodzący z różnych źródeł niezależnie od jego jakości. Organ uznał za zasadne zwiększenie ładunku chlorku i boru w oczyszczonych ściekach wprowadzanych do rzeki Wisły. Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenie to nie zawiera szczegółowego odniesienia się do skutków wprowadzonych zmian w kontekście interesu społecznego. Jeżeli organ stwierdził, że nastąpi zwiększenie ładunku chloru odprowadzanego w ściekach, to powinien (zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku) szczegółowo i konkretnie uzasadnić, na jakiej podstawie i dlaczego uznał, że wnioskowana zmiana nie będzie stanowić istotnej zmiany instalacji w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska.
Następnie w decyzji opisano obliczenia stężeń dokonane przez spółkę w zakresie stężenia chlorków i siarczanów. Organ stwierdził, że wyniki analizy wskazują, że zrzut oczyszczonych ścieków wywołuje niewielki wpływ na jakość wód rzeki Wisły w zakresie zmiany stężenia chlorków i siarczanów. Lakonicznie stwierdzono także, że nie ma również możliwości, żeby przekroczony został warunek stężenia 1 g/l sumarycznej zawartości chlorków i siarczanów przy założeniu pełnego wymieszania w odbiorniku przy najbardziej niekorzystnych warunkach w rzece.
W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że nie odnosząc się do żadnych konkretnych okoliczności, obliczeń, badań, czy norm stwierdzono, że zmiana korzystania z wód związana z wprowadzeniem zwiększonych stężeń chlorków i boru w oczyszczonych ściekach odprowadzanych do wód rzeki Wisły, nie będzie miała wpływu na warunki hydromorfologiczne i będzie miała znikomy wpływ na faunę denną.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie zawiera szczegółowego odniesienia do skutków zwiększenia stężenia boru w oczyszczonych ściekach i jego wpływu na środowisko. W tym zakresie nie rozważono w szczegółowy sposób wpływu podwyższonego stężenia boru w odprowadzanych ściekach na środowisko. Na stronach 14/15 decyzji zawarto tylko ogólne stwierdzenie - w kontekście stwierdzonego złego stanu chemicznego wody na tym obszarze - że wprowadzone zwiększenie stężeń chlorków, siarczanów i boru w oczyszczonych ściekach odprowadzonych z do wód rzeki Wisły nie wpłynie na pogorszenie stanu wód jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP).
W ocenie organu (str. 15 decyzji) nie można traktować tych zmian jako zmian w instalacji, a jedynie jako zmiany porządkowe w dokumentacji. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 654/21, zgodnie z którym główny akcent w rozumieniu pojęcia "istotna zmiana instalacji" należy położyć nie na zakres potencjalnych zmian technologicznych samej instalacji lub jej budowy (rozbudowy), ale przede wszystkim na zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zwiększone oddziaływanie na środowisko to pojęcie szerokie obejmujące każdą zmianę funkcjonowania instalacji, nawet jeżeli nie wynika ona ze zmiany technologii pracy samej instalacji. Argumentacja organu sprowadza się do natomiast do tego, że sama instalacja w elektrowni nie została zmieniona technologicznie, a tym samym zwiększenie emisji do środowiska tylko z tego powodu nie może być traktowane jako istotna zmiana instalacji.
Na str. 12 decyzji organ odwołując się do zasady kompleksowości wynikającej z art. 5 p.o.ś. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można mówić, że zostały spełnione przesłanki co do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska. Zdaniem organu obciążenie będzie wiązało się z jednym komponentem, podczas gdy dla innych nastąpi poprawa wynikająca ze zmniejszenia emisji do powietrza. Zdaniem Sądu I instancji, nie można jednak zaakceptować stanowiska, że wprowadzona zmiana wywołująca zwiększenie negatywnego oddziaływania na jeden element środowiska nie będzie uznawana za istotną zmianę tylko z tego powodu, że nastąpi poprawa wynikająca ze zmniejszenia emisji w innym elemencie. W tym zakresie organ powinien przeprowadzić szczegółową analizę i zbadać jaki generalnie wpływ będzie miała wprowadzona zmiana dla środowiska jako całość. Organ powinien zbadać i szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w zakresie tego, czy na skutek wprowadzonej zmiany nie nastąpi znaczne zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko jako całość, a nie tylko poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że dla jednego komponentu nastąpi pogorszenie, a dla innego poprawa stanu środowiska.
W rozważaniach organu brak jest wyjaśnień na jakiej podstawie i w oparciu o jakie uregulowania, dokumenty, czy też np. BAT, organ uznał, że planowane zmiany rzeczywiście nie wynikają np. ze zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Wskazane opisy odnoszą się w przeważającej mierze do interesu wnioskodawcy z pominięciem interesu społecznego przejawiającego się w prawie do ochrony środowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 185 ust. 1 i 2a, art. 214 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 44 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) przez uznanie, że skarżąca posiadała legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 listopada 2017 r.. W ocenie organu, prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić do konkluzji, że w tej sprawie potrzeba dokonania w pozwoleniu zintegrowanym zmian odnoszących się do dostosowania treści pozwolenia zintegrowanego do rzeczywistych emisji nie była związana ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji oraz nie wiązała się ze znaczącym zwiększeniem negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a zatem brak było uzasadnienia dla udziału społeczeństwa (w tym i uczestnictwa organizacji ekologicznych). Organ nie miał więc możliwości zastosowania art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej i zobligowany był do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) przez błędne uznanie, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/18, podczas gdy Minister Klimatu i Środowiska w wydanej przez siebie decyzji z 25 października 2022 r. w pełni uwzględnił normatywne zalecenia ujęte w treści wyroku, w tym m.in. przeprowadził wnikliwą ocenę wniosku spółki z 30 marca 2017 r. pod kątem skali wprowadzanych zmian. Doprowadziło to do wniosku, że planowane przez spółkę modyfikacje nie stanowiły "istotnej zmiany instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ w sposób zbyt ogólny i lakoniczny dokonał oceny wniosku spółki z 30 marca 2017 r., podczas gdy organ wnikliwie zbadał sprawę, przedstawił spójny i przekonujący wywód prawny i w zgodzie ze stanem w faktycznym i prawnym stwierdził, że wprowadzane modyfikacje polegające na zwiększeniu mocy osiągalnej brutto nie miały związku z rodzajem prowadzonej działalności. W konsekwencji w ich w wyniku nie mogły nastąpić zmiany parametrów technicznych podstawowych urządzeń wytwórczych, źródeł i miejsc powstawania emisji instalacji spalania paliw, a w zatem postulowane zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego nie mogły być uznane za istotną zmianę instalacji z uwagi na nie brak wpływu na zmianę jej funkcjonowania oraz fakt, że zmiany te nie prowadziły do zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ arbitralnie stwierdził, że zmiana korzystania z wód związana z wprowadzeniem zwiększonych stężeń chlorków i boru w oczyszczonych ściekach odprowadzanych do wód rzeki Wisły, nie będzie miała wpływu na warunki hydromorfologiczne i będzie miała znikomy wpływ na faunę denną.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja z 25 października 2022 r. nie poruszała w sposób należyty problematyki skutków zwiększenia stężenia boru w oczyszczonych ściekach i jego wpływu na środowisko, podczas gdy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ rzeczowo wyjaśnił, że wprowadzone zwiększenie stężeń chlorków, chlorków, siarczanów i boru w oczyszczonych ściekach odprowadzonych do wód rzeki Wisły nie przełoży się na pogorszenie stanu wód JCWP.
Organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła także spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 3 pkt 7 w związku z art. 3 pkt 39 i art. 5 p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, że "[...] nie można zaakceptować stanowiska, iż wprowadzona zmiana wywołująca zwiększenie negatywnego oddziaływania na jeden element przyrody nie będzie uznawana za istotną zmianę tylko z tego powodu, że nastąpi poprawa, wynikająca ze zmniejszenia emisji, w innym elemencie".
Po drugie, art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotna zmiana instalacji może mieć miejsce, pomimo tego, że nie wystąpiła "zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa".
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie zrealizował w prawidłowy sposób wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 933/18.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. i w związku z art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na rzekomy brak należytego ustalenia czy postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 listopada 2017 r. dotyczyło istotnej zmiany instalacji.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zredagowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny i brak sformułowania jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie procesowym z 23 lutego 2026 r. fundacja wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Jak już wyżej wskazano, w pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 185 ust. 1 i 2a, art. 214 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, przez uznanie, że skarżąca posiadała legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 listopada 2017 r. Tego rodzaju stanowiska uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawiera, ponieważ na tym etapie postępowania Sąd I instancji orzekł jedynie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na jednoznacznie określenie, czy objęta decyzją organu I instancji zmiana pozwolenia zintegrowanego jest zmianą istotną, co oznacza, że organ odwoławczy nie wykonał wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 654/21.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty kasacyjne organu podnoszące naruszenie art. 153 p.p.s.a. (zarzut ten został podniesiony także przez spółkę) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/18. Rozstrzygnięcie tego zarzutu skargi kasacyjnej organu wymaga analizy uzasadnienia tego środka zaskarżenia. Na stronach 4-10 uzasadnienia skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej opisał przebieg postępowania. Tzw. "Argumentacja prawna" (a więc uzasadnienie zarzutów) została przedstawiona na str. 11-21. Na stronie 11 organ prowadzi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, która nie została jednak oparta na rzeczowej argumentacji, a stanowi jedynie negowanie stanowiska Sądu I instancji. Na stronie 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej organ przedstawił stan prawny sprawy, który nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Nie ulega wątpliwości, że tylko stwierdzenie, że zmiana pozwolenia zintegrowanego ma charakter istotny, pozwala na udział społeczeństwa, a co za tym idzie organizacji ekologicznej, w tego rodzaju postępowaniu, na zasadach wynikających z art. 44 ustawy środowiskowej. Z kolei na stronie 14 i 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, która w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że tylko w przypadku, gdy zmiana pozwolenia zintegrowanego powoduje zmianę negatywnego oddziaływania na każdy komponent środowiska, możliwe jest uznanie, że zmiana taka ma charakter znaczący. Stanowisko to jest oczywiście nieprawidłowe i w sposób znaczący ogranicza pojęcie zmiany znaczącej w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Jak już podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2021 r. w sprawie III OSK 654/21, zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś., pojęcie istotnej zmiany instalacji nie może dotyczyć jedynie zmian technologicznych samej instalacji, ale także powinno być oceniane przez pryzmat zakresu negatywnego oddziaływania na środowisko. Także zmiana np. zasad wykorzystywania dotychczasowej instalacji skutkująca znacznym zwiększeniem presji na środowisko może być w okolicznościach danej sprawy uznana za "istotną zmianę instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Powołana w art. 3 pkt 7 p.o.ś. "zmiana funkcjonowania" instalacji to zmiana polegająca na zmianie sposobu jej pracy, intensyfikacji pracy, wydłużeniu czasu pracy instalacji lub zmianie w organizacji funkcjonowania samej instalacji. Każda z takich zmian ma znaczenie, jeżeli skutkuje możliwością znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie chodzi tu przy tym o każdy element środowiska, ale o jego poszczególne elementy. Zasada kompleksowości ochrony środowiska oznacza konieczność ochrony środowiska jako całości, wszystkich jego komponentów, przy założeniu, że oddziaływanie na jeden z tych komponentów może negatywnie wpływać na ochronę innych komponentów. Przyjęcie koncepcji organu prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której żadna zmiana pozwolenia zintegrowanego nie byłaby zmianą znaczącą. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie nie tylko środowiska jako całości ale także poszczególnych elementów przyrodniczych. Z tego też względu na uwzględnienie nie zasługiwał sformułowany przez spółkę zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 39 i art. 5 p.o.ś., który także opiera się na założeniu, że znacząca zmiana instalacji to zmiana dotycząca środowiska jako całości. Ponadto spółka podważa stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym negatywne oddziaływanie na jeden z komponentów środowiska nie ma znaczenia w kontekście znaczącego charakteru zmiany pozwolenia zintegrowanego, jeżeli jednocześnie dochodzi do ograniczenia oddziaływania na inne elementy przyrodnicze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Nie można a priori założyć, że ograniczenie oddziaływania na poszczególne elementy przyrodnicze niejako kompensuje zwiększenie oddziaływania na inne komponenty środowiska. Dla oceny znaczącego charakteru zmiany pozwolenia zintegrowanego ma przede wszystkim zwiększenie oddziaływania na środowisko, nawet jeżeli dotyczy tylko jednego elementu przyrodniczego i nawet jeżeli oddziaływanie na inne elementy się zmniejsza.
Pozostała część uzasadnienia skargi kasacyjnej organu to w istocie powtórzenie argumentacji zawartej już w uzasadnieniu decyzji. Z argumentacji tej nie wynika natomiast, czy zmiana pozwolenia zintegrowanego miała charakter znaczący, ponieważ organ zmierza przede wszystkim do wykazania, że jest to zmiana dopuszczalna przepisami prawa, co nie jest obecnie przedmiotem sporu. Również spółka nie podważyła skutecznie argumentacji Sądu I instancji, który wskazał między innymi, że "zaskarżona decyzja nie zawiera szczegółowego odniesienia do skutków zwiększenia stężenia boru w oczyszczonych ściekach i jego wpływu na środowisko". Kwestionując to stanowisko spółka, podobnie jak organ, powołuje się na wyniki badań i obliczeń przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to jednak argumentacja świadcząca co najwyżej o dopuszczalności wprowadzonej zmiany, ale wyjaśnia ona, czy zmiana ta stanowiła zmianę znaczącą, również w kontekście innych wskazanych przez fundację zmian w funkcjonowaniu przedmiotowej instalacji. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja nie zawiera przekonującego i należycie skonkretyzowanego uzasadnienia stanowiska organu, że objęte wnioskiem spółki zmiany nie stanowią istotnej zmiany instalacji w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że zmiany nie wpływają na sposób funkcjonowania instalacji ani nie prowadzą do zwiększenia jej negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy zakres modyfikacji obejmował m.in. zwiększenie mocy osiągalnej brutto elektrowni, zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów (kod 10 01 21), podwyższenie dopuszczalnych stężeń chlorków i boru w ściekach przemysłowych oraz zmianę miejsca ich wprowadzania do wód powierzchniowych. Tak szeroki zakres ingerencji wymagał szczegółowej oceny skutków środowiskowych. W odniesieniu do zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów oraz podwyższenia dopuszczalnych stężeń chlorków i boru organ poprzestał na wskazaniu przyczyn wnioskowanych zmian, nie dokonując pogłębionej analizy ich konsekwencji z punktu widzenia interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska, co wbrew twierdzeniom spółki miało istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Samo odwołanie się do zmiennej jakości węgla oraz potrzeby zapewnienia elastyczności produkcji nie zastępuje oceny, czy zwiększony ładunek zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska nie prowadzi do kwalifikowanej zmiany oddziaływania instalacji. Również przedstawione w decyzji obliczenia dotyczące stężeń chlorków i siarczanów zostały przywołane w sposób lakoniczny w kontekście charakteru zmiany pozwolenia zintegrowanego. Organ nie wskazał w sposób konkretny, w oparciu o jakie normy, badania i parametry hydrologiczne przyjął, że zwiększony zrzut nie wpłynie na stan jednolitej części wód powierzchniowych ani na warunki hydromorfologiczne czy faunę denną. W szczególności brak jest szczegółowej analizy wpływu podwyższonego stężenia boru, mimo stwierdzonego złego stanu chemicznego wód w danym obszarze. W konsekwencji uzasadnienie decyzji nie pozwala na kontrolę instancyjną w zakresie prawidłowości przyjętej przez organ kwalifikacji zmian jako nieistotnych, co uzasadniało ocenę Sądu I instancji o naruszeniu obowiązku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia.
Jedynie ubocznie zauważyć należy, że wątpliwości Sądu budzi argumentacja organu, która opiera się na stwierdzeniu, że zmiana pozwolenia zintegrowanego sama w sobie nie prowadzi do zmiany oddziaływania na środowisko, lecz polega jedynie na dostosowaniu pozwolenia zintegrowanego do rzeczywistej emisji, co mogłoby prowadzić do wniosku, że przed zmianą pozwolenia zintegrowanego emisje przekraczały wartości założone w pozwoleniu zintegrowanym, a zmiana pozwolenia zintegrowanego stanowi formę legalizacji tych przekroczeń. Niezależnie jednak od powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów prawa procesowego, również nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że na obecnym etapie postępowania organ nie wykonał zaleceń wynikających z uprzednio wydanego w sprawie wyroku, co oznacza także, że wbrew twierdzeniom organu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Istotne jest przy tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na konkretne braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, których to zarzutów organ skutecznie nie podważył poprzestając w istocie wyłącznie na negowaniu stanowiska Sądu I instancji. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty kasacyjne spółki podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. i w związku z art. 3 pkt 7 p.o.ś.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut spółki podnoszący naruszenie art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotna zmiana instalacji może mieć miejsce, pomimo tego, że nie wystąpiła "zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa". Tego rodzaju stanowiska Sąd I instancji nie zaprezentował. Wskazał natomiast prawidłowo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnień na jakiej podstawie i w oparciu o jakie uregulowania, dokumenty, czy też np. BAT, organ uznał, że planowane zmiany rzeczywiście nie wynikają np. ze zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto, organ nie odniósł się również do zarzutów i dokumentów przedłożonych przez fundację. Jak już wyżej wskazano, nie ulega przy tym wątpliwości, że zmiana dotyczy istotnych wielkości tj. np. zwiększenia: limitu dla boru do 300 mg/l, ilości wytwarzanego odpadu o kodzie 10 01 21 o 500 ton rocznie, ilości chlorków w ściekach z instalacji oczyszczania oraz zmniejszenia ilości siarczanów w ściekach z instalacji oczyszczania. Jak już wyżej wskazano, tego rodzaju zmian nie można opierać na argumencie dostosowania pozwolenia zintegrowanego do rzeczywistych emisji.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut kasacyjny spółki podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.