III OSK 248/25

III OSK 248/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 427/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-15
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 132 ust. 3 pkt 2 i 4
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 171
art. 41 ust.2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 742
art. 8 pkt 3
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184, art.204 pkt2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 427/24 w sprawie ze skargi P. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 20 grudnia 2023 r. nr 6118 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. prostuje z urzędu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 427/24 oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że w sentencji wyroku zamiast numeru "6118/23" wpisuje numer "6118"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2024 r., II SA/Wa 427/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. C.(dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 20 grudnia 2023 r., nr 6118/23 (powinno być: 6118, przyp. NSA), w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Komendant [...]"), postanowieniem z 30 marca 2023 r., nr 36b/2023, wszczął postępowanie dyscyplinarne RPD-6/23 przeciwko skarżącemu - ekspertowi Wydziału w [...] Zarządu [...]. Skarżącemu przedstawiono zarzuty następującej treści:
1. od 25 lutego 2020 r. do 7 lutego 2023 r., jako policjant, naruszył dyscyplinę służbową, poprzez niedopełnienie obowiązków przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych, w ten sposób, że nie chronił ich odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w przepisach, doprowadzając do utraty w nieustalonych okolicznościach teczki osobowej współpracownika nr rej. [...], stanowiącej załącznik nr [...] do pisma [...], zawierającej dokumenty niejawne, oznaczone klauzulą tajności "ściśle tajne" i "poufne", tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") w zw. z art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 632, dalej: "ustawa o ochronie informacji niejawnych"),
2. od 29 lipca 2019 r. do dnia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jako policjant, naruszył dyscyplinę służbową, poprzez niewykonanie polecenia służbowego wydanego przez przełożonego, tj. naczelnika Wydziału w [...] Zarządu [...] [...], wykonania czynności rejestrujących osobowe źródło informacji (...) w policyjnych systemach informatycznych, w związku z przekazaniem osobowego źródła informacji do dalszego prowadzenia w Wydziale w [...] Zarządu [...] [...], tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji,
3. od 6 lipca 2020 r. do dnia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jako policjant, naruszył dyscyplinę służbową, poprzez niewykonanie polecenia służbowego wydanego przez przełożonego, tj. naczelnika Wydziału w [...] Zarządu [...] [...], dotyczącego wykonania czynności służbowych związanych z zakończeniem współpracy z osobowym źródłem informacji (...) i złożeniem materiałów do archiwum, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji,
4. 26 sierpnia 2022 r., jako policjant, naruszył dyscyplinę służbową, poprzez niedopełnienie obowiązków przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych, w ten sposób, że nie chronił ich odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w przepisach, pozostawiając w pomieszczeniu socjalnym Wydziału w [...] Zarządu [...] [...] segregator koloru niebieskiego z zawartością dokumentów niejawnych oznaczonych klauzulą tajności "poufne" (...), tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w zw. z art. 8 pkt 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych,
5. w okresie czasu, nie wcześniej niż od 22 września 2022 r. do dnia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jako policjant naruszył dyscyplinę służbową, poprzez niewykonanie polecenia służbowego wydanego przez przełożonego, tj. naczelnika Wydziału w [...] Zarządu [...] [...], dotyczącego złożenia ankiety bezpieczeństwa osobowego, celem przeprowadzenia poszerzonego postępowania sprawdzającego, w związku z obowiązkiem wynikającym z decyzji nr 170 Komendanta [...] z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie postępowań sprawdzających przeprowadzanych wobec policjantów i pracowników CBŚP oraz polecenia Zastępcy Komendanta [...] z 14 lutego 2018 r. wydanego w piśmie T-1551/18, posiadania na zajmowanym stanowisku poświadczenia bezpieczeństwa umożliwiającego dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą tajności "ściśle tajne", tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji.
Komendant CBŚP rozkazem personalnym z 13 kwietnia 2023 r., nr 1682/23, orzekł o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych od 24 kwietnia 2023 r. do 23 lipca 2023 r.
13 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Komendant [...] rozkazem personalnym z 6 października 2023 r., nr 5131/23, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 4 i 6 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 20 października 2023 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby, Komendant [...] orzeczeniem z 3 listopada 2023 r., nr 21/2023, umorzył postępowanie dyscyplinarne.
Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, dotyczący utraty dokumentów niejawnych przez skarżącego, okoliczności popełnienia przewinienia, jego skutki, w tym następstwa negatywne dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na nim obowiązków, jak również fakt, iż funkcjonariusz nie posiada obecnie dostępu do informacji niejawnych, uzasadniają konieczność rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji, "organ odwoławczy"), rozkazem personalnym z 20 grudnia 2023 r., nr 6118, zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy, uchylając go w zakresie daty zwolnienia, ustalając ją jednocześnie na 23 października 2023 r.
KGP podniósł, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, uprawnia organ do zwolnienia policjanta ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", ale nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Organ drugiej instancji zaznaczył, że w interesie społecznym jest, by w szeregach formacji, jaką jest Policja, nie mogli pozostawać funkcjonariusze, którzy powołani, aby stać na straży porządku publicznego i bezwzględnie przestrzegać prawa, stoją pod zarzutem jego naruszenia. Z tego względu, wobec skarżącego wszczęto procedurę administracyjną w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Według organu odwoławczego, w sytuacji zastosowania podstawy wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji niezbędne jest dowiedzenie, że dalsze pełnienie służby przez policjanta, wobec zaistnienia różnych okoliczności, koliduje z jej ważnym interesem. KGP wyjaśnił, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w tym przepisie zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku.
KGP stanął na stanowisku, że skarżący, jako policjant z tak długim stażem służby, zobowiązany był do znajomości przepisów pragmatyki służbowej, w tym ustawy o Policji, aktów do niej wykonawczych, a także aktów wewnątrz służbowych, a co za tym idzie winien mieć świadomość, jakie ciążą na nim obowiązki i jakie ograniczenia wiążą się z charakterem pełnionej przez niego służby. Utrata tak istotnej dokumentacji niejawnej, jaka zaewidencjonowana była na skarżącego, w okolicznościach, których nie jest w stanie wyjaśnić, świadczy niewątpliwie o jego lekceważącym stosunku do obowiązków, jakie związane są z funkcją policjanta, a także o wątpliwościach, jakie w związku z tym pojawiły się wobec jego osoby. Według organu drugiej instancji, to pozbawia go przymiotów niezbędnych do dalszego pełnienia służby w Policji.
Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący utracił przymiot "nieskazitelności charakteru". Utracił również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze swoich przełożonych, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach władzy publicznej. KGP podał, że także w ocenie prokuratury, z którą Policję łączy ścisła współpraca przy wykonywaniu ustawowych zadań, istnieją wątpliwości co do wiarygodności skarżącego, jako osoby dającej rękojmię zachowania w tajemnicy uzyskanych informacji niejawnych. KGP zaznaczył przy tym, że brak stosownych działań wobec policjanta, który nienależycie wykonuje swoje obowiązki służbowe, mógłby mieć w dłuższym okresie czasu niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjałby budowaniu autorytetu omawianej formacji i jej funkcjonariuszy.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.
Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny i rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że decyzja podejmowana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Według Sądu, ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa wyrażeń nieostrych, prawnie niezdefiniowanych, w postaci "ważnego interesu służby". Stąd też, skoro ustawodawca kwestie związane ze zwolnieniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, pozostawił uznaniu organu zwalniającego, to organ ten musi ocenić zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być oceniana indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego policjanta. Sąd pierwszej instancji dodał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.
Sąd podał, że 15 października 2024 r. na rozprawie przed WSA w Warszawie, skarżący oświadczył, że dostęp do szafy z tajnymi aktami miał on i wszyscy funkcjonariusze wydziału. Do szafy był jeden klucz, który znajdował się w skrzynce otwieranej za pomocą chipa. Z otwarcia takiej szafy przez innego funkcjonariusza powinien być sporządzony protokół. Sąd pierwszej instancji wywiódł, wskazując przy tym na brzmienie art. 14 ustawy o ochronie informacji niejawnych, iż nie ustalono w toku niniejszego postępowania, jak prawidłowo w realiach rozpoznawanej sprawy powinna być prowadzona ochrona dokumentów niejawnych i czy skarżący reguł tych przestrzegał.
WSA w Warszawie uznał rozstrzygnięcie KGP za dowolne, arbitralne i nierespektujące gwarancji procesowych strony postępowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie wykazano jednoznacznie, że zwolnienie skarżącego ze służby, z powołaniem się na jej ważny interes, jest całkowicie uzasadnione.
Analizując brzmienie art. 2 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 21 ust. 4, art. 24 ust. 1, art. 29 ust. 4, art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że posiadanie przez funkcjonariusza poświadczenia bezpieczeństwa jest niezbędne do wykonywania zadań i czynności służbowych na każdym stanowisku w Policji. Wyjaśnił, że w ważnym interesie służby leży dopuszczenie do służby wyłącznie osób spełniających ustawowe kryteria dostępu do informacji niejawnych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w toku postępowania nie wykazano, aby skarżący kryteriów tych nie spełniał i tym samym nie może dalej pełnić służby w Policji. Podkreślił, że skarżącemu nie cofnięto poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" i "tajne", a tylko wówczas niemożliwe byłoby pełnienie służby w Policji. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie wobec skarżącego wszczęte zostało kontrolne postępowanie sprawdzające, lecz do czasu wydania zakwestionowanej przez stronę decyzji o zwolnieniu ze służby nie cofnięto skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, w szczególności, poprzez brak ustalenia, czy skarżący dopuścił się popełnienia zarzucanych mu w ramach odrębnego postępowania przewinień dyscyplinarnych, zwłaszcza czy zagubił dokumenty niejawne związane z wykonywaniem czynności operacyjnych, jak też w wyniku pominięcia istotnych dowodów zgromadzonych w ramach postępowania dyscyplinarnego, w tym fotografii obrazujących nieuprawniony dostęp osób trzecich do szafy, w której skarżący przechowywał powierzoną mu dokumentację niejawną, protokołu konfrontacji pomiędzy skarżącym, a jego bezpośrednim przełożonym X.Y., co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozkazu personalnego bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jak też wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że organy orzekające w sprawie w sposób niewystarczająco zindywidualizowany odniosły się do analizowanego przypadku. Ocenił, iż w przedmiotowej sprawie brakuje uzasadnienia rozstrzygnięcia w oparciu o zindywidualizowane przesłanki. Tym samym nie można przyjąć, iż organy nie wyszły poza granicę uznania administracyjnego. WSA w Warszawie skonstatował, że naruszono w sprawie przepisy prawa materialnego, zakreślającego przesłanki zwolnienia ze służby z uwagi na jej ważny interes oraz przepisy postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w zakresie, w jakim mogłoby mieć to istotny wpływ na jej wynik.
Sąd Wojewódzki polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w sposób dostateczny ustalił, czy w istocie, jakie i w jakim stopniu skarżący naruszył przepisy normujące ochronę informacji niejawnej i czy utrata przedmiotowej dokumentacji niejawnej była wynikiem nieprawidłowego działania skarżącego lub jego zaniechania. Dopiero tak oceniony czyn skarżącego i jego wpływ na "ważny interes służby" pozwoli podjąć decyzję na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wolną od zarzutu dowolności i arbitralności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, mianowicie:
a) art. 145 § pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu mogącym mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to błędnym uznaniu, iż w okolicznościach faktycznych sprawy organ naruszył treść art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie zapoznania się stronie z materiałami zgromadzonymi w jej aktach oraz aktami postępowania dyscyplinarnego, które zostało umorzone, mimo że niezapoznanie się z aktami postępowania dyscyplinarnego nie miało żadnego wpływu na treść uchylonego rozkazu personalnego KGP z 20 grudnia 2023 r. oraz w świetle tego, że z aktami postępowania dyscyplinarnego można było zapoznać się wyłącznie w toku postępowania dyscyplinarnego, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu mogącym mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to błędnym uznaniu, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotnych faktów, takich jak wina w postępowaniu dyscyplinarnym oraz zakres naruszonych obowiązków w związku z zaginięciem dokumentów niejawnych, a także oparcie rozstrzygnięcia o niezindywidualizowane przesłanki, mimo że sam fakt zagubienia/utraty dokumentacji niejawnej nie był kwestionowany, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu mogącym mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to błędnym uznaniu, iż doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie ustaleń faktycznych w zakresie wniosków z postępowania dyscyplinarnego na treści notatki urzędowej Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia [...] z 2 czerwca 2023 r., mimo, że treść ww. notatki nie została zakwestionowana w zakresie prawdziwości wskazanych tam okoliczności, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, mogące mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, polegające na błędnym uznaniu, iż organ niezasadnie odmówił stronie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na czas toczącego się równoległe postępowania dyscyplinarnego, mimo że oba postępowania nie były wobec siebie konkurencyjne, a wynik postępowania dyscyplinarnego nie stanowił tzw. zagadnienia wstępnego, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż organ naruszając art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie wykazał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania, że doszło do naruszenia ważnego interesu służby uzasadniającego rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym, mimo, że te przesłanki, które zostały wykazane przez organ należało uznać za wystarczające, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uchyleniu kontrolowanej decyzji ze względu na nieustalenie stanu faktycznego i jednocześnie wobec stwierdzenia naruszenia normy prawa materialnego, do której zastosowania stan faktyczny winien być niesporny i klarowny, co prowadzi do wewnętrznej sprzeczności w podstawie uchylenia rozkazu personalnego KGP z 20 grudnia 2023 r. i dowodzi, iż Sąd pierwszej instancji nienależycie zbadał istotę sprawy, utrudniając organowi wykonanie wyroku, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,
g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ naruszył art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 §1 k.p.a., poprzez oddalenie wniosku dowodowego o załączenie do akt sprawy akt postępowania dyscyplinarnego na okoliczność, czy skarżący popełnił delikt dyscyplinarny, a także na okoliczność, że wydalenie skarżącego ze służby nie jest sprzeczne z prawem, mimo, iż w postępowaniu o zwolnienie ze służby z uwagi na jej ważny interes, organ nie bada przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej, a tym bardziej nie ocenia legalności orzeczeń dyscyplinarnych, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, iż w ustalonym przez organ stanie faktycznym, tj. utracie przez skarżącego dokumentacji niejawnej, nie doszło do naruszenia ważnego interesu służby, mimo, że skarżący utracił zaufanie przełożonych i poddał w wątpliwość to, czy będzie należycie przestrzegał obowiązków związanych z obrotem dokumentacją niejawną, jak wywołał stan polegający na możliwości zarzucenia mu utraty dokumentacji niejawnej, co bezpośrednio godziło w przymiot nieposzlakowanej opinii wymaganej do pełnienia służby w Policji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Kasator wnioskował także o zasądzenie na rzecz KGP kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionych w skardze zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wnioskował o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Niezasadny jest zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut został powiązany z innymi przepisami, i to zarówno przepisami procesowymi, jak i materialnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 26 maja 2020 r., II OSK 3218/19; 10 marca 2021 r., II GSK 548/19).
Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie można stwierdzić niespójności w jego uzasadnieniu, to sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie może zostać uznany za zasadny. Fakt, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą dopiero uznanie, że uzasadnienie zostało sporządzone przez sąd pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zaskarżonego wyroku w kontekście postawionych przez stronę skarżącą zarzutów (tak: wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II GSK 2/15).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, 27 sierpnia 2021 r., II GSK 1417/18).
Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy tym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3831/18).
Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki NSA z: 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13; T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11).
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09,).
Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca naruszenie powyższego przepisu.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd pierwszej instancji dostrzegł i w prawidłowy sposób ocenił mankamenty zaskarżonego rozstrzygnięcia organu umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w sposób nie budzący wątpliwości obejmuje te wadliwości zaskarżonej decyzji, które przesądziły o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Okoliczność, iż organ nie zgadza się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd, nie może być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie został zgromadzony taki materiał dowodowy, który pozwalałby na zastosowanie jako podstawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji. Podkreślenia jednak wymaga, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie może stanowić "uniwersalnej" podstawy umożliwiającej organom Policji inicjowanie postępowań, których przedmiotem jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Istotne jest również, że nie każdy naruszony interes służby może prowadzić do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, bowiem przepis ten wymaga, aby była to kwalifikowana forma interesu służby w postaci "ważnego interesu służby". Organ decydując się na zastosowanie powyższego trybu zobligowany jest wykazać zatem, w czym upatruje tegoż ważnego interesu, a także w jaki sposób został on naruszony. Winien zatem zgromadzić kompletny materiał dowodowy, w oparciu o który możliwe będzie zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy. Nie jest prawidłowym założenie, że każdy przypadek wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego przesądzać będzie o utracie "nieposzlakowanej opinii", która jest niezbędna do pełnienia służby w Policji. W każdej indywidualnej sprawie wymagane jest ustalenie i skonkretyzowanie okoliczności faktycznych prowadzących do takiej oceny.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest do końca jasnym, czy okolicznością przesądzającą o niemożności dalszego pełnienia przez skarżącego służby stanowiło wszczęcie postępowania dyscyplinarnego czy też utrata dokumentów niejawnych. Oba te fakty są w argumentacji organu używane naprzemiennie, co nie daje jasnego obrazu sytuacji. Co więcej organ przyjmuje, że skarżący popełnił delikt dyscyplinarny, w sytuacji gdy postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby bez przesądzenia winy skarżącego. Nadto organ odwołuje się do kontrolnego postępowania sprawdzającego, przyjmując, że skarżący nie posiada poświadczenia bezpieczeństwa z dostępem do informacji niejawnych.
Zważyć zatem należy, że okoliczność zaginięcia dokumentów niejawnych jest niezaprzeczalna. Ale sam ten fakt nie może stanowić podstawy do uznania, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię, w sytuacji gdy nie ustalono, czy to skarżący swoim zawinionym działaniem lub zaniechaniem doprowadził do tego zaginięcia. Skarżący wskazywał szereg okoliczności, które w jego ocenie miałyby świadczyć o tym, że nie przyczynił się do zaginięcia dokumentacji niejawnej, ale zostały one całkowicie pominięte przez organ. Zasadnie wskazał na nie Sąd pierwszej instancji, szczegółowo określając, jakie okoliczności winny być w sprawie wyjaśnione. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Oparcie się jedynie na notatce urzędowej z 2 czerwca 2023 r. należy ocenić jako niewystarczające, zważywszy zwłaszcza, że w istocie stanowi ona resume z akt postępowania dyscyplinarnego, które jak wskazano powyżej zostało umorzone. W notatce tej nie zostały wyjaśnione te zagadnienia, na które wskazywał skarżący, a które z uwagi na przedmiot sprawy i podstawę zwolnienia ze służby miały w sprawie istotne znaczenie. Uwzględniając, że postępowanie dyscyplinarne i postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby to dwa niezależne postępowania, w każdym z nich należy ustalać stan faktyczny. Możliwym jest wykorzystanie dowodów zebranych w innym postępowaniu, jeżeli są one odpowiednie dla poczynienia ustaleń faktycznych, ale taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Oczywistym jest, że w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby nie można orzekać, czy funkcjonariusz jest winny popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. W sytuacji jednak gdy w postępowaniu dyscyplinarnym nie ustalono, czy i w jakich okolicznościach doszło do naruszenia przez skarżącego obowiązków służbowych, to w postępowaniu zwolnieniowym organ powinien zgromadzić materiał dowodowy wskazujący, że skarżący dopuścił się czynu, który z uwagi na jego charakter uniemożliwia mu kontynuowanie pełnienia służby w Policji. Ww. notatka urzędowa sporządzona przez zastępcę Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Centralnego Biura Śledczego Policji takiego dowodu nie stanowi, już chociażby z uwagi na jej wybiórczość. Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że notatka ta nie gwarantuje obiektywizmu w przedstawieniu przeanalizowanego materiału.
Uzasadnieniem zwolnienia skarżącego ze służby z powołaniem się na jej ważny interes nie może też być, jak to przyjął organ w zaskarżonej decyzji, brak po stronie skarżącego poświadczenia bezpieczeństwa. Brak poświadczenia bezpieczeństwa jest równoznaczny z niedawaniem przez skarżącego rękojmi w zakresie ochrony informacji niejawnych. Nie budzącym wątpliwości jest, że w ważnym interesie służby leży dopuszczenie do służby wyłącznie osób spełniających ustawowe kryteria dostępu do informacji niejawnych. W toku postępowania nie wykazano jednak aby skarżący kryteriów tych nie spełniał i tym samym nie może dalej pełnić służby w Policji. W niniejszej sprawie istotne jest to, że skarżącemu nie cofnięto poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych, a tylko wówczas niemożliwe byłoby pełnienie służby w Policji. Wprawdzie wobec skarżącego wszczęte zostało kontrolne postępowanie sprawdzające, lecz do czasu wydania zakwestionowanej przez stronę decyzji o zwolnieniu ze służby nie cofnięto mu poświadczenia bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy o ochronie informacji niejawnej, po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w ust. 6 (o wszczęciu postępowania kontrolnego), kierownik jednostki organizacyjnej lub osoba uprawniona do obsady stanowiska uniemożliwia osobie sprawdzanej dostęp do informacji niejawnych. Wszystkie czynności przeprowadzone w toku kontrolnych postępowań sprawdzających muszą być rzetelnie udokumentowane i powinny być zakończone przed upływem 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a szczególnie uzasadnionych przypadkach przedłużone o kolejne 6 miesięcy (ust. 9 i 10). Kontrolne postępowanie sprawdzające kończy się: 1) decyzją o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa; 2) poinformowaniem osób wymienionych w ust. 6 o braku zastrzeżeń w stosunku do osoby, którą objęto kontrolnym postępowaniem sprawdzającym, z jednoczesnym potwierdzeniem dalszej jej zdolności do zachowania tajemnicy w zakresie określonym w posiadanym przez nią poświadczeniu bezpieczeństwa; 3) decyzją o umorzeniu postępowania, w przypadku gdy postępowanie to nie zostanie zakończone przed upływem 12 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że ważny interes służby zostałby naruszony w sytuacji dopuszczenia do jej pełnienia osób, które nie dają rękojmi właściwego postępowania z informacjami niejawnymi, a więc takich, którym cofnięto lub odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Kontrolne postępowanie sprawdzające jedynie na czas jego trwania odsuwa policjanta od pracy z dokumentacją niejawną. Instytucja ta ma charakter prewencyjny. Dopiero cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa pozbawia funkcjonariusza rękojmi zachowania w poufności tajemnicy. Zatem dopiero w braku takiego poświadczenia należy upatrywać zagrożenia dla ważnego interesu służby (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., III OSK 259/23).
W kontekście powyższego nie w pełni można podzielić zarzut sformułowany przez Sąd pierwszej instancji, a odnoszący się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skoro organ nie przeprowadził innych dowodów ponad wskazaną notatkę urzędową i nie zdecydował się na dołączenie do przedmiotowej sprawy akt postępowania dyscyplinarnego, to w rzeczywistości nie było w aktach postępowania w przedmiocie zwolnienia takich dowodów, z którymi skarżący powinien być zapoznany. Braki w postępowaniu wyjaśniającym nie stanowią jednak o naruszeniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a., lecz o naruszeniu wskazanych wcześniej przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś zarzut ich naruszenia okazał się uzasadniony.
Nieuprawnione jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organ przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Tak jak wskazano wcześniej postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby i postępowanie dyscyplinarne to dwa niezależne postępowania, w ramach których czynione są stosowne do przedmiotu sprawy ustalenia faktyczne. Możliwość wykorzystania materiału dowodowego zgromadzonego w innym postępowaniu, nie oznacza, że wystąpienia "zagadnienia wstępnego". W przedmiotowej sprawie organ mógł dopuścić dowody z postępowania dowodowego, ale mógł również czynić własne ustalenia faktyczne, czego jednak ostatecznie nie uczynił i to doprowadziło do konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W sprawie nie został ustalony taki stan faktyczny, który pozwalałby na zastosowanie powyższego przepisu. Organ nie zrealizował obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, tym samym nie wykazując, że w sprawie zaistniał "ważny interes służby" uzasadniający zwolnienie skarżącego z tej służby. Nie ustalono czy w istocie, jakie i w jakim stopniu skarżący naruszył przepisy normujące ochronę informacji niejawnych i czy utrata przedmiotowej dokumentacji była wynikiem nieprawidłowego działania skarżącego lub też jego zawinienia.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a.