III OSK 2479/23

III OSK 2479/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 504
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 §  1 pkt  1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art 77 §  1 art. 80, art. 107 §  3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1481/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1481/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. J. K. (dalej: "skarżący", "strona") złożył wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "Prezes ZUS") decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia.
Pismem z dnia 1 czerwca 2022 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...], na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 765 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa emerytalna", "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie.
Prezes ZUS wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Powołany art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane skarżącemu, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu.
Prezes ZUS ustalił, że w wieku 53 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący udokumentował jedynie 8 lat, 8 miesięcy i 9 dni okresów składkowych.
Ponadto wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że od 14 lutego 2005 r. do 5 października 2010 r., od 20 kwietnia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r., od 28 marca 2016 r. do 11 lipca 2017 r. oraz od 13 października 2017 r. do 18 października 2018 r. skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Prezes ZUS, po przeprowadzeniu analizy akt sprawy stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż w wykazanych przerwach nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Organ zwrócił uwagę, że całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 15.12.2021 r., powstała u skarżącego od dnia 17.04.2021 r. We wskazanych przerwach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ stwierdził, że skarżący nie udokumentował również innych szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Organ zwrócił uwagę, że z wniosku skarżącego o przyznanie renty w drodze wyjątku wynika, że w przerwach w zatrudnieniu pracował bez ubezpieczenia na terenie Polski oraz poza granicami kraju. Zdaniem Prezesa ZUS świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, iż osoba, która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego i nie może być uznana za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy. Prezes ZUS stwierdził, że podejmowanie prac bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki.
W ocenie Prezesa ZUS również fakt, że skarżący kilkukrotnie odbywał karę pozbawienia wolności nie jest okolicznością, na którą skarżący nie miał wpływu, wręcz przeciwnie, była ona konsekwencją wcześniejszych jego wyborów.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienia wymaga pojęcie przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd zauważył, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jest to klauzula generalna, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny, powinna jednak odnosić się do zdarzeń, które w rozumieniu ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych (wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK1088/16).
W ocenie Sądu za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmuje się obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Podkreślenia wymaga przy tym, że nie zawsze wyłącznie całkowita niezdolność do pracy stanowi szczególną okoliczność na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Sąd zauważył, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym z "raportu analizy konta" (k. 9 akt adm.) wynika między innymi, że skarżący podczas pobytów w jednostkach penitencjarnych był zatrudniony odpłatnie na podstawie skierowania przez zakład karny, co najmniej w okresie od 7.05.2004 do 14.02.2005r. oraz w okresie od 6.10.2010r. do 16.12.2010r.; od 15.03.2011r. do 28.03.2011 r.; od 18.04.2011r. do 30.04.2011r.; od 12.05.2011r. do 15.06.2011r. i od 11.07.2011r. do 30.07.2011r. - które to okresy organ zaliczył do okresu składkowego. Przytoczone okresy zatrudnienia, w ocenie Sądu, uprawniają do przyjęcia, że skarżący podczas odbywania kary pozbawienia wolności (we wzmiankowanym okresie) nie uchylał się od proponowanej mu pracy.
Sąd I instancji podkreślił, że jednocześnie z oświadczenia skarżącego zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ wynika, że podczas odbywania kary 12 lat pozbawienia wolności "(...) przez okres pobytu w zakładzie karnym starał się pracować, lecz w związku ze stanem zdrowia, który uniemożliwił mu wykonywanie pracy, był zmuszony przestać pracować" oraz, że "przebywał w szpitalu przez okres 7 miesięcy" (k. 16 akt adm.).
Zdaniem WSA w Warszawie organ ustalając stan faktyczny całkowicie zignorował powyższe informacje. Tymczasem podane przez skarżącego informacje winny być przez organ zweryfikowane pod kątem przesłanki "szczególnych okoliczności", tj. w szczególności, czy ze względu na stan zdrowia, dalsze wykonywanie pracy podczas pobytu w zakładzie karnym w ramach odbywanej kary pozbawienia wolności miały one charakter obiektywny i niezależny od woli skarżącego w kontekście trwałego lub okresowego stanu wykluczającego go z aktywności zawodowej (dalszego zatrudnienia go w zakładzie karnym) z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.
W ocenie Sądu o ile zgodzić należy się, co do zasady, ze stanowiskiem organu, że jakkolwiek odbywanie kary pozbawienia wolności nie jest okolicznością, na którą skarżący nie miał wpływu, a wręcz przeciwnie, że jest to konsekwencja pewnych życiowych wyborów, to jednak umknęła organowi okoliczność, że skazany odbywający karę pozbawienia wolności może wypracować (w przypadku zatrudnienia podczas odbywanej kary) świadczenie emerytalno-rentowe, analogicznie jak pracownik w trybie zwykłym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 128 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 1997 r. nr 90, poz. 557 ze zm., zwana dalej: "k.k.w.") okresy wykonywania przez skazanego odpłatnego zatrudnienia, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umów cywilnoprawnych, wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze (z zastrzeżeniem § 2 i 3 tego przepisu), zaś w myśl przepisu art. 121 § 3 k.k.w. zatrudnienie skazanego następuje za zgodą i na warunkach określonych przez dyrektora zakładu karnego, zapewniających prawidłowy przebieg odbywania kary pozbawienia wolności. Skoro więc skarżący podniósł, że ze względu na stan zdrowia dalsze wykonywanie pracy podczas pobytu w zakładzie karnym w ramach odbywanej kary pozbawienia wolności nie było możliwe, to obowiązkiem organu było, w ramach przesłanki "szczególnych okoliczności" jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, co należy również podnieść, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.
W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności sprawy nie zostały należycie zbadane i rozważone, zwłaszcza w aspekcie przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia i rozważenia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem WSA w Warszawie w sprawie nie można bowiem wykluczyć, że uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenia faktyczne wskazane przez Sąd oraz ich właściwe rozważenie będzie stanowiło podstawę do przyjęcia, że po stronie skarżącego istniały niezależne od niego przyczyny, które w sposób istotny ograniczały wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Wymaga to jednak przeprowadzenia ponownego postępowania, w ramach którego organ uwzględni rozważania Sądu i wypływające z nich wskazania co do dalszego postępowania. Powyższe oznacza, że organ w ramach przedmiotowego postępowania winien w pierwszej kolejności wystąpić do wnioskodawcy o przedłożenie dokumentacji medycznej potwierdzającej taki stan zdrowia, który - jak wywodzi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze - uniemożliwiał zatrudnienie go z powodów zdrowotnych, a następnie, w przypadku wątpliwości w tym zakresie, wystąpić do administracji penitencjarnej (zakładu karnego, w którym skarżący odbywał długoterminową karę pozbawienia wolności) o ich potwierdzenie. Na podstawie tak zgromadzonych dowodów organ winien dokonać oceny sprawy w aspekcie przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.
Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, ponieważ zaskarżona decyzja Prezesa ZUS oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 28 kwietnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez przyjęcie, że chociaż lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia 15 grudnia 2021 r. nie stwierdził przed dniem 17 kwietnia 2021 r. całkowitej niezdolności do pracy, powyższe nie oznacza, że szczególną okolicznością, która miała wpływ na niewypracowanie świadczenia w trybie zwykłym mógł być właśnie stan zdrowia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment, z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z którego miałoby wynikać, że: 1) przed dniem 17 kwietnia 2021 r., tj. przed orzeczeniem u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy, istniały szczególne okoliczności, z powodu których skarżący nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment, z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; 2) w okresie odbywania kar pozbawienia wolności skarżący starał się pracować, lecz w związku ze stanem zdrowia był zmuszony przestać pracować, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zgodnie z przepisami art. 150 § 1 i § 2 oraz art. 153 § 1 k.k.w. skarżący korzystał z obligatoryjnego odroczenia wykonania kary pozbawienia wolności lub udzielenia przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności ze względu na stan zdrowia.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi strony przeciwnej lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy, w związku z tym wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też zarzuty te muszą być rozpoznane łącznie.
Merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wymaga przedstawienia uwarunkowań systemowych, w ramach których przyznawane jest świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1251; dalej: ustawa emerytalna).
Stosownie do treści powołanego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przedstawione rozwiązanie prawne ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie.
Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16, z 25 listopada 2015 r., I OSK 2271/15, z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1205/19, z 12 lipca 2022 r., III OSK 3696/21.
Świadczenie przyznawane w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy. Jego ekstraordynaryjność należy identyfikować z takimi układami faktycznymi, w których danej osobie nie można przyznać świadczenia w trybie zwykłym i jednocześnie nie ma perspektyw, aby w przyszłości osoba ta mogła skompletować warunki do jego przyznania - brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Wymogiem ostatnim jest niedostatek, ustawa wymaga bowiem, aby wnioskujący nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka niedostatku ma przy tym charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu istnienia przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości.
Należy również podkreślić, że przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej świadczenie nie ma charakteru socjalnego. Jego celem nie jest zapewnienie pomocy osobom, których dochód nie przekracza ustawowego progu interwencji socjalnej. Taki cel realizują świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy i dedykowane jest wyłącznie osobom, które wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do emerytury lub renty i pozostają w niedostatku. Sam niedostatek nie jest przesłanką umożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenia przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy emerytalnej oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika przysługuje osobie zainteresowanej prawo wniesienia sprzeciwu, które rozpatruje komisja lekarska ZUS dokonując oceny niezdolności do pracy oraz jej stopnia (ust. 2a-2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3).
Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2002 r. II SA 2243/02, LEX nr 14231). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. I OSK 1397/14).
Należy podnieść, że okolicznością bezsporną jest, że w stosunku do skarżącego J. K. wydano orzeczenie, z którego wynika, że jego całkowita niezdolność do pracy datuje się od 17 kwietnia 2021 r. Oznacza to, że wcześniej nie istniały przeszkody o charakterze zdrowotnym uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia i objęcie ubezpieczeniem społecznym, bowiem jak wyżej wykazano Prezes ZUS mógł wydać określoną decyzję dopiero po otrzymaniu stosownego zaświadczenia lekarskiego, którym wcześniej J. K. się nie legitymował.
Skoro zatem skarżący J. K. nie posiadał wcześniej stosownego orzeczenia, a "szczególną okoliczność" wiąże ze swoim stanem zdrowia w okresie, kiedy nie orzeczono jeszcze wobec niego całkowitej niezdolności do pracy, to należy przyjąć, że nie została spełniona jedna z trzech przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii jest zatem nieprawidłowe. Nie stanowi także "szczególnej okoliczności" wykonywanie pracy bez ubezpieczenia na terenie Polski czy też poza granicami kraju.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że jako skuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji Prezes ZUS podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc zaś pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię powołanego przepisu, organ nie był zobowiązany do analizowania sytuacji zdrowotnej skarżącego w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy, gdyż ustalenia w tym zakresie nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wobec niespełnienia jednej z przesłanek przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej właściwie, tj. zgodnie z obowiązującym prawem i we właściwie przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego oraz nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wskazał istotne okoliczności sprawy oraz okres podlegania ubezpieczeniu.
Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący w ciągu 53 lat życia, do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 8 lat, 8 miesięcy i 9 dni okresów składkowych. Skarżący był zatrudniony podczas pobytu w jednostkach penitencjarnych, co jest okolicznością niekwestionowaną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia ogólnej zasady kształtującej postępowanie dowodowe wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, z którą ściśle jest powiązana zasada oficjalności postępowania dowodowego, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Generalnie obie zasady przenoszą ciężar dowodu na organ, jednakże strona postępowania nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie organ wywiązał się prawidłowo ze swoich obowiązków, gdyż prowadził postępowanie dowodowe uwzględniając całokształt przepisów k.p.a. Skarżący nie wskazał racjonalnych przyczyn nieopłacania składek i niepodejmowania pracy w pozostałych okresach, poza okresami zatrudnienia w zakładach penitencjarnych.
Podkreślić należy, że ani ciężki stan zdrowia, ani trudna sytuacja życiowa nie stanowią przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Wskazywane zaś przez skarżącego problemy zdrowotne mogły jedynie ograniczać, ale nie wyłączać możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.
Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem uzasadnione. Uwzględniając przedstawioną ocenę prawną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok Sądu I instancji. Jednocześnie wobec faktu, iż okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. skarga została oddalona.