III OSK 2473/22

III OSK 2473/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 416/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 416/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję [...] S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 416/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A.S. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na decyzję [...]
S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "spółka") z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od spółki na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "[...]") decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1913), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. ile wynosi miesięczne wynagrodzenie brutto J.O.?
2. kto w [...] S.A. odpowiedzialny jest za formułowanie pasków w programach informacyjnych? Ile złotych brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za to?
3. kto w [...] S.A. odpowiedzialny jest za obsługę kont w mediach społecznościowych? Ile złotych brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za to?
4. ile wynoszą szacunkowe koszty [...] w [...]?
odmówiła udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wydanej decyzji [...] wskazała, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. [...] odmówiła dostępu do informacji o wysokości wynagrodzenia brutto J.O. z uwagi na ochronę jego prywatności.
[...] wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podniosła, że taką tajemnicą jest tajemnica dziennikarska. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa prasowego autorowi materiału prasowego przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swego nazwiska. Zdaniem [...] tworzenie pasków w programach informacyjnych oraz obsługa kont w mediach społecznościowych stanowi tworzenie materiałów prasowych, a ich autorom przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swojego imienia i nazwiska. Wskazując na objęcie niniejszych informacji ustawową tajemnicą [...] odmówiła udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie.
Z kolei dostępu do informacji o wysokości wynagrodzenia brutto osób odpowiedzialnych za formułowanie pasków w programach informacyjnych oraz odpowiedzialnych za obsługę kont w mediach społecznościowych [...] odmówiła z uwagi na ochronę prywatności.
W odniesieniu do pytania o szacunkowe koszty [...] w [...] [...] wskazała, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka stwierdziła, że informacje o szacunkowych kosztach jakie poniosła w związku z organizacją wydarzenia "[...] w [...]" posiadają dla [...] S.A. na tyle istotną wartość gospodarczą, iż ich udostępnienie nastąpić nie może. W zakresie swojej podstawowej działalności [...] tworzy i rozpowszechnia audycje telewizyjne, cały czas stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową skierowaną na rynek medialny. W ramach tej działalności m. in. tworzy i nadaje audycje rozrywkowe w tym takie jak "[...] w [...]". [...] dąży do tego, aby jej oferta programowa zyskała możliwie najwyższą oglądalność. Oglądalność z kolei ma wpływ na przychody [...], w szczególności na przychody z emisji spotów reklamowych. Niewątpliwie "[...] w [...]" cieszył się u odbiorców dużą popularnością. Widać to było w wynikach oglądalności. Informacje o szacunkowych kosztach "[...] w [...]" mają dla [...] istotne znaczenie. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji o szacunkowych kosztach organizacji "[...] w [...]" może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając na nim pozycję [...] S.A. Inne stacje telewizyjne również, z uwagi na swoją działalność na rynku mediów, prowadzą aktywność w zakresie produkcji i emisji audycji rozrywkowych, w tym w zakresie produkcji i nadawania imprez sylwestrowych. Podmioty te konkurują z [...] S.A. i zainteresowane są poznaniem kosztów jakie w tym zakresie poniosła [...] S.A. Sposobów wykorzystania informacji wytwarzanych przez [...] S.A. przez podmioty konkurencyjne jest wiele, jak np. to, iż konkurent [...] S.A. chcąc zorganizować swoją działalność produkcyjną i nadawczą w przedmiotowym zakresie, znając warunki organizacji takiej działalności przez spółkę, może łatwiej wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki jej realizacji. Spółka wskazała, że inne podmioty konkurencyjne w stosunku do [...] S.A. nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie [...] S.A. nie ma możliwości uzyskania informacji o warunkach produkcji audycji przez te podmioty, w trybie ww. ustawy. Upublicznienie przedmiotowych informacji o szacunkowych kosztach organizacji "[...] w [...]" może chociażby potencjalnie zagrozić interesom [...] S.A. Jedyną przesłanką ku utajnianiu wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia interesów [...] S.A. Takie ryzyko występuje w przedmiotowym przypadku. [...] S.A. wskazała dalej, że podjęła działania w celu zachowania informacji o szacunkowej wartości kosztów organizacji "[...] w [...]" w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w [...] S.A. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w [...] SA. klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu Spółki. Zdaniem [...] S.A. ww. informacje mają takie istotne znaczenie, z przyczyn wskazanych wyżej.
Decyzja [...] w części dotyczącej odmowy odpowiedzi na pytanie 1, 3 i 4 wniosku stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1083/21) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie jakim odmówiono udostępnienia informacji publicznej żądanej: w punkcie 1 wniosku oraz w zdaniu drugim punktu 3 wniosku; oddalił skargę w pozostałym zakresie i zasądził od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz A.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej "ile wynosi miesięczne wynagrodzenie brutto J.O." (punkt 1 wniosku) wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w tym zakresie ustawowych wymogów. Spółka nie wykazała, że brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji z uwagi na prawo do prywatności. Sąd wskazał nadto, że spółka ponownie rozpoznając sprawę obowiązana będzie zająć stanowisko, czy osoba, której dotyczy punkt 1 wniosku jest osobą pełniącą funkcję publiczną i uzasadnić wyczerpująco swój pogląd.
W ocenie Sądu pierwszej instancji podobnie ustawowych wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy udzielenia odpowiedzi na drugą część pytania 3 wniosku "Ile złotych brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za to". Ponownie rozpoznając sprawę [...] obowiązana będzie stwierdzić, czy są to osoby pełniące funkcje publiczne, czy też nie i dlaczego ujawnienie żądanej informacji narusza prawo do prywatności.
[...] decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...]/BZ-RS/027-3/2022 wydaną na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., art. 104 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. ile wynosi miesięczne wynagrodzenie brutto J.O.?
2. ile złotych brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych?
ponownie odmówiła udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wydanej decyzji [...] wskazała, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. [...] odmówiła dostępu do informacji o wysokości wynagrodzenia brutto J.O. z uwagi na ochronę jego prywatności. [...] wyjaśniła, że J.O. pełni funkcję Dyrektora [...]. Jednostka ta pozyskuje, opracowuje i rozpowszechnia audycje, serwisy informacyjne i audycje publicystyczne. Zdaniem [...] pracownik ten nie ma żadnego wpływu na decyzje podejmowane przez Zarząd [...] S.A. ani inne organy spółki. Nie przysługuje mu żaden, nawet bardzo wąski, zakres kompetencji decyzyjnej czy reprezentacyjnej w ramach działalności [...] S.A., co wyłącza go spod zakresu funkcji publicznej. Uczestniczenie w procesie przygotowywania i produkcji audycji telewizyjnych nie mieści się bowiem w zakresie cech władztwa publicznego. [...] wskazała również, że J.O. nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do prywatności.
Odnosząc się z kolei do wniosku o wynagrodzenie osób odpowiedzialnych za obsługę kont [...] stwierdziła, że informacje podawane przez [...] w mediach społecznościowych stanowią materiał prasowy w rozumieniu ustawy - Prawo prasowe. Tym samym osoby, które tworzą wpisy zamieszczane w tychże mediach przygotowują materiał dziennikarski, a uczestniczenie w procesie tworzenia takiego materiału nie stanowi wykonywania funkcji publicznych. Osoby te nie zrezygnowały ponadto z przysługującego im prawa do prywatności. W zakresie pkt. 2 wniosku, tj. informacji o wynagrodzeniu osób odpowiedzialnych za obsługę kont w mediach społecznościowych [...] stwierdziła, że informacja ta stanowi ponadto "tajemnicę przedsiębiorstwa". Zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Podała, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
[...] zaznaczyła, że pomimo iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego tynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. W zakresie swojej podstawowej działalności [...] tworzy i rozpowszechnia audycje telewizyjne i stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową skierowaną na rynek medialny. Inne podmioty z uwagi na swoją działalność na rynku mediów również prowadzą aktywność w zakresie rozpowszechniania audycji telewizyjnych, w tym ich fragmentów w mediach społecznościowych i dążą do uzyskania jak największej oglądalności emitowanych audycji, w tym jak największej ilości osób śledzących profile tych audycji w mediach społecznościowych. Podmioty te konkurują w tym zakresie z [...] S.A. Informacje dotyczące kosztów jakie ponosi [...] na obsługę kont w mediach społecznościowych może potencjalnie zagrozić interesom [...] S.A., a ich udostępnienie, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nastąpić nie może.
[...] S.A. wskazała, że podjęła działania w celu zachowania informacji w przedmiotowym zakresie w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w [...] S.A. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w [...] SA. klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu spółki. Zdaniem [...] S.A. ww. informacje mają takie istotne znaczenie, z przyczyn wskazanych wyżej.
Decyzja [...] z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 i 107 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wszystkich czynności dowodowych przy ocenie wniosku o informacje publiczną, wskutek czego [...] nie zrealizowała wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1083/21;
2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, w oparciu o subiektywne odczucia podmiotu zobowiązanego, bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i rzeczywistej woli strony;
3. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, wskutek czego doszło do przekonania, że J.O. nie posiada żadnych kompetencji w ramach [...], a także poprzez pominięcie aktów wewnętrznych spółki, które regulują kompetencje poszczególnych dyrektorów;
II. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:
1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wnioski mogą dotyczyć jedynie osób sprawujących funkcję zarządcze;
2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w wyniku błędnego przyjęcia, że wnioskowana informacja jest objęta tajemnicą prawa do prywatności oraz tajemnicą przedsiębiorstwa;
3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie spowodowane błędną oceną, że dyrektor J.O. nie pełni funkcji publicznej w ramach [...], a przez to nieprawidłowe rozszerzenie prawa do prywatności.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działanie [...] jest działaniem nastawionym na przewlekłość prowadzonego postępowania, a nie na realizację konstytucyjnych standardów jawności życia publicznego. Zdaniem skarżącego argumenty, które zostały podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były już przedmiotem rozważań WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 24 września 2021 r., II SA/Wa 1083/21. W szczególności dotyczy to kwestii obowiązku udostępnienia informacji publicznych, rozważań o prawie prasowym, czy informacji o znaczeniu gospodarczym. W ocenie skarżącego istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ponownie badana. Z tego względu, w ocenie skarżącego, rozważania dot. wynagrodzenia osoby, która obsługuje konta w mediach społecznościowych została już rozpatrzona we wspomnianym wyroku. Skarżący podkreślił, że jego żądanie dotyczy jedynie wynagrodzenia, a nie danych tej osoby. Zdaniem skarżącego przedstawiona przez [...] interpretacja stanowi wprost obrazę powagi rzeczy osądzonej i godzi wprawo do dostępu do informacji publicznej. Jest dowodem na zastosowanie niezgodnej z art. 31 Konstytucji RP wykładni rozszerzającej, która prowadzi wprost do zanegowania kontroli społecznej. Skarżący stwierdził, że [...] powołując się na prawo prasowe, chce ograniczyć jego prawo do dostępu do informacji publicznej.
Spółka reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wskazał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd meriti wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja [...] S.A. z dnia 13 stycznia 2022r. odmawiająca udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie miesięcznego wynagrodzenia brutto J.O. pełniącego funkcję Dyrektora [...] oraz miesięcznego wynagrodzenia brutto osób odpowiedzialnych za obsługę kont w mediach społecznościowych. Zdaniem spółki, J.O. nie spełnia cech osoby pełniącej funkcję publiczną w [...] S.A., gdyż nie posiada "(...) nawet bardzo wąskiego zakresu kompetencji decyzyjnej czy reprezentacyjnej w ramach działalności [...] S.A." a ponadto "nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do prywatności" i dlatego zasadnym jest odmowa udostępnienia żądanej informacji. Również żądanie informacji o wynagrodzeniu osób odpowiedzialnych za obsługę kont w mediach społecznościowych, zdaniem spółki, jest nieuprawnione a to z uwagi na objęcie tych danych "klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa", zgodnie z Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w [...] S.A.
Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżący podnosząc, że – wbrew twierdzeniom spółki – analiza "pozycji w strukturze spółki J.O." jednoznacznie wskazuje, że "(...) realizuje w imieniu Zarządu określone zadania, które wchodzą we właściwość spółki" i tym samym jest to osoba publiczna w rozumieniu u.d.i.p., natomiast w odniesieniu do obowiązku przekazania informacji na temat wynagrodzenia osoby/osób które obsługują konta w mediach społecznościowych, kwestia ta została rozstrzygnięta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 20121r., II SA/Wa 1083/21, a "żądanie dotyczy jedynie wynagrodzenia (tych osób – przyp. Sądu), a nie danych tej osoby".
Przy tak zakreślonych granicach sprawy oraz stanowiskach stron, w punkcie wyjścia rozważań podkreślenia zdaniem Sądu pierwszej instancji wymaga, że sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli przez tut. Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2021r. (sygn. akt II SA/Wa 1083/21) stwierdził, że decyzja w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej "ile wynosi miesięczne wynagrodzenie brutto J.O." (punkt 1 wniosku) wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz, że "(...) Podobnie ustawowych wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy udzielenia odpowiedzi na drugą część pytania 3 wniosku, tj. ile złotych brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych". Wskazując na powyższe Sąd zobowiązał spółkę aby "(...) ponownie rozpoznając sprawę (...) zająć stanowisko, czy osoba, której dotyczy punkt 1 wniosku jest osobą pełniącą funkcję publiczną i uzasadnić wyczerpująco swój pogląd", a w zakresie drugiej części pytania 3 wniosku "(...) czy są to osoby pełniące funkcje publiczne, czy też nie i dlaczego ujawnienie żądanej informacji narusza prawo do prywatności".
W świetle powyższego, rozstrzygając nin. sprawę, Sąd pierwszej instancji działa, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1083/21. Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko tut. Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Wa 1083/21 oraz, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienia od wyrażonego wcześniej, w toku sądowej kontroli, poglądu prawnego.
Jednocześnie istotą sądowej kontroli w rozstrzyganej sprawie jest, w pierwszej kolejności, swoistego rodzaju "weryfikacja" czy zaskarżony organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych we wskazanym wyżej wyroku oraz czy skarżącemu zasadnie odmówiono udzielenia żądanych informacji.
Zdaniem składu orzekającego, spółka ponownie badając i rozstrzygając sprawę, z wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w przywołanym orzeczeniu tut. Sądu w sprawie II SA/Wa 1083/21 nie wywiązała się w sposób prawidłowy, naruszając tym samym art. 153 P.p.s.a. i to w sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już stwierdzono na wstępie, zadaniem spółki ponownie rozstrzygającej sprawę – w odniesieniu do pkt. 1 wniosku - było w pierwszej kolejności ustalenie czy osoba J.O. jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym Sąd wskazał, jak należy rozumieć pojęcie osoby publicznej na gruncie u.d.i.p., wyjaśniając, że "obejmuje ono każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną, co "odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Sąd meriti stwierdził, że jakkolwiek spółka "formalnie" dokonała takiej oceny, to jednak pozostaje ona w sprzeczności z przyjętą wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" zarówno w rozumieniu doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. I tak: ponownego przypomnienia wymaga, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por.: M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Nawet zatem osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17).
Analogicznie, także w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim, generalnie biorąc, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1108/14 oraz z dnia 19 kwietnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 125/11; nadto przywołano postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2004 r.; sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem przyjąć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału, nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Dlatego, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcje publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13). Sąd meriti zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na to, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art.115 § 19 Kodeksu karnego, bowiem przemawia za tym, zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy w ocenie Sądu pierwszej instancji, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).
W świetle powyższych rozważań, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spółka dokonała woluntarnej i błędnej oceny, iż funkcji Dyrektora [...] nie można kwalifikować jako osoby pełniącej funkcji publicznej, uznając - z jednej strony - że "pracownik ten nie ma żadnego wpływu na decyzje podejmowane przez Zarząd [...] S.A. ani inne organy spółki", a z drugiej, że "uczestniczenie w procesie przygotowania i produkcji audycji telewizyjnych nie mieści się w zakresie władztwa publicznego". Jak już stwierdzono bowiem wcześniej, za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać nie tylko taką, która wprost pełni taką funkcję, ale i taką, której stanowisko lub sprawowana funkcja wiąże się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Z analizy Regulaminu Organizacyjnego Przedsiębiorstwa Spółki [...] S.A., jak trafnie zauważa skarżący wynika, iż [...] jest wymieniona jako część zakładu głównego (por. § 6 Regulaminu). Z kolei § 6 ust. 3 stanowi, że agencje i inne części składowe ujęte w tym § 6 są jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu tego aktu, zaś w myśl § 9 regulaminu, członkowie zarządu sprawują nadzór nad jednostkami organizacyjnymi, a więc także nad [...] jako jednostką organizacyjną [...] S.A. Zgodnie z §12 tegoż Regulaminu dyrektorzy kierują podległą jednostką, odpowiadają za prawidłową i terminową realizację zadań określonych w regulaminie oraz zleconych przez Zarząd bądź nadzorującego Członka Zarządu. Natomiast § 12 ust. 3 stanowi, że dyrektorzy odpowiedzialni są za merytoryczną oraz finansową działalność podległej jednostki. Już choćby z przytoczonych kompetencji i obowiązków dyrektora [...] wynika zdaniem Sądu meriti, że osoba pełniąca tę funkcje posiada taki kompetencje, obowiązki z i zadania w ramach kierowanej jednostki organizacyjnej, które sytuują ją jako osobę pełniącą funkcję publiczną i to w ramach właściwości merytorycznej i strukturze Spółki ([...] S.A.). W świetle powyższego, w ocenie Sądu meriti, nie ulega wątpliwości, że zakres wniosku, z uwagi na opisane wyżej kompetencje dyrektora [...], dotyczy stanowiska i funkcji, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej łączy się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Co także istotne, łączy się także z materią finansów publicznych, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), gdyż gospodarowanie przez dyrektora [...] (jako jednostki organizacyjnej spółki) jej majątkiem (w zw. z § 12 ust. 3 Regulaminu), objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (por. art. 33 ust. 1 tejże ustawy ), co tym bardziej przemawia za uznaniem dyrektora [...] za osobę pełniącą funkcję publiczną. Tym samym Sąd meriti podzielił zarzut skargi, że spółka "odmawiając" udzielenia informacji w zakresie pkt. 1 wniosku, naruszyła przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę, że dyrektor [...] J.O. nie pełni funkcji publicznej w ramach [...] S.A.
W ocenie Sądu meriti, zasadny był też zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 153 P.p.s.a. w odniesieniu do drugiej części pytania 3 wniosku tj. "ile zł brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych". Spółka odmawiając udzielenia informacji w tym zakresie lakonicznie stwierdza, że informacje osób odpowiedzialnych za obsługę kont (...) stanowią materiał prasowy w rozumieniu ustawy prawo prasowe" i tym samym osoby, które tworzą wpisy zamieszczone w tychże mediach przygotowują materiał dziennikarski, a uczestniczenie w procesie tworzenia takiego materiału nie stanowi wykonywania funkcji publicznych", a nadto informacja ta stanowi "tajemnicę przedsiębiorstwa" bo została ujęta w Instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższa kwestia w zakresie tak podmiotowym, jak i przedmiotowym została przesądzona przez tut. Sąd w wyroku II SA/Wa 1083/21, w którym oddalono skargę co do danych osoby/osób prowadzących konto mediów społecznościowych, "ograniczając" niejako informacje w tym zakresie do ujawnienia wysokości wynagrodzenia przez spółkę za prowadzenie "kont" w mediach społecznościowych". W związku z powyższym nie można powoływać się na zastrzeżoną przez spółkę "prywatność takich danych", skoro takich osób w sposób spersonifikowany nie wskazuje się. Zauważa to zresztą sama spółka, podnosząc z "ostrożności", że "informacje o wynagrodzeniu osób odpowiedzialnych za obsługę kont w mediach społecznościowych stanowią ponadto tajemnicę przedsiębiorstwa". Także ta argumentacja wymyka się jednak spod kontroli Sądu, gdyż Spółka poza ogólnikowym stwierdzeniem, że "w celu zachowania informacji w przedmiotowym zakresie nadał im klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa", nie przedstawił żadnej racjonalnej i przekonującej argumentacji, przemawiającej za przyjęciem, jakoby żądane dane mogły mieć wartość gospodarczą istotną z punktu widzenia funkcjonowania spółki. Tymczasem w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Celem regulacji dotyczących możliwości kwalifikowania określonych danych jako tajemnica przedsiębiorcy jest niewątpliwie ochrona informacji, które mają wartość gospodarczą – są istotne z punktu widzenia funkcjonowania na wolnym rynku w kontekście konkurencyjności względem innych podmiotów, prowadzących działalność w tym samym czy podobnym zakresie lub segmencie rynku, bądź – z innego powodu – zainteresowanych uzyskaniem określonych danych w celu ich wykorzystania w opozycji do interesu danego podmiotu gospodarczego w ramach działalności rynkowej. Ochrona poufności danych ma więc na celu zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku, w kontekście realiów swobody działalności gospodarczej. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie sposób natomiast odnosić do prób utajniania wszelkich informacji, które mogą mieć jakąkolwiek wartość gospodarczą dla podmiotów działających także na rynku, w szczególności, gdy nie są one użyteczne w grze rynkowej dla podmiotów konkurencyjnych, a dotyczą np. stosowania nieuczciwych praktyk. Stąd właśnie w judykaturze ukształtował się jednolity pogląd, że o tym czy coś może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy przesądza nie tylko jego wola utajnienia danej informacji (element subiektywny) lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą. Dlatego też przyjmuje się, że nie jest wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że te konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". (...) Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja nie jest w ocenie Sądu pierwszej instancji przekonująca. Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a więc powinna dbać o transparentność, zwłaszcza swoich wydatków i przychodów oraz powinna liczyć się z potencjalną koniecznością ujawnienia szczegółów dotyczących gospodarowania swymi finansami. Nie jest wystarczający do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa sam fakt, że upubliczniona informacja, jak wynika z twierdzeń spółki, może posłużyć konkurentom na rynku medialnym.
Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż J.O. jako Dyrektor [...] posiada kompetencje, obowiązki i zadania w ramach kierowanej jednostki organizacyjnej, które sytuują go jako osobę pełniącą funkcję publiczną, w sytuacji gdy J.O. jako Dyrektor [...] nie pełni funkcji publicznej;
2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż spółka nie przedstawiła żadnej racjonalnej i przekonującej argumentacji przemawiającej za przyjęciem jakoby informacje ile zł brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych mogły mieć wartość gospodarczą z punktu widzenia funkcjonowania spółki, w sytuacji gdy spółka wykazała w wystarczający sposób dlaczego odmawia udostępnienia niniejszych informacji publicznych;
2. prawa materialnego, to jest:
1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż J.O. jako Dyrektor [...] nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu tego przepisu,
2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż spółka mogła odmówić udostępnienia informacji publicznej w postaci miesięcznego wynagrodzenia brutto J.O., a także informacje ile zł brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych z uwagi na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej,
3) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż spółka mogła odmówić udostępnienia informacji publicznej ile zł brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.
Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego
Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych przez pełnomocnika spółki w skardze kasacyjnej pozwala na ich łączne rozpoznanie. I tak, strona skarżąca kasacyjnie w ramach tych zarzutów wskazała na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, upatrując powyższych naruszeń w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji:
- że spółka nie wykazała, że J.O. jako Dyrektor [...]nie posiada kompetencji, obowiązków i zadań w ramach kierowanej jednostki organizacyjnej, które sytuują go jako osobę pełniącą funkcję publiczną;
- spółka nie przedstawiła żadnej racjonalnej i przekonującej argumentacji przemawiającej za przyjęciem jakoby informacje ile zł brutto miesięcznie zarabia/zarabiają osoba/osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych mogły mieć wartość gospodarczą z punktu widzenia funkcjonowania spółki.
W związku z konstrukcją powyższych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W tym przypadku nie chodzi jednakże o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się (zob. w tej materii m.in. wyrok z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2910/21), ze ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organem (podmiotem), który wydał zakwestionowany akt. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacjom zawartym w P.p.s.a. jak i w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby strona zawarła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji (względnie innego podmiotu – jak chociażby w sprawach z zakresu udostępniania informacji publicznej) z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez dany organ (podmiot) norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r.; sygn. akt II GSK 2088/11; zob. nadto: L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i n.)
Konstrukcja skargi kasacyjnej, jak i analiza jej uzasadnienia wskazują, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyłącznie naruszenie przepisów k.p.a. (wskazanych powyżej), a tak skonstruowane zarzuty nie mogły odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stosował bowiem przepisy procedury sądowoadministracyjnej, a rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie wyrażonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. W związku z tym uznać należy, że zasadność zarzutu naruszenia przepisów zawartych w k.p.a. mogłaby być oceniania jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi pierwszej instancji błędnego zastosowania przepisów zawartych w P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej "u.d.i.p.", odsyłającymi we wskazanym zakresie (zob. art. 16 ust. 2 tej ustawy) do przepisów k.p.a. Wymogów tych zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej nie spełniają, co czyniło je nieskutecznymi a limine. Skoro zatem w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzutów, za pomocą których można kwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej zobligowany był przyjąć - jako niezakwestionowany - punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte i przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Niezależnie od powyżej przedstawionych wad konstrukcyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), dalej jako: "u.z.n.k.", wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności, podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 192/13; z dnia 29 kwietnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2490/14; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r.; sygn. akt I OSK 511/13).
W realiach rozpatrywanej sprawy to właśnie ogólnikowość sformułowań użytych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie zarzucił wydanemu przez spółkę rozstrzygnięciu Sąd pierwszej instancji, podkreślając nadto prawidłowo, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnice ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie podkreślił, że o tym czy coś może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy przesądza nie tylko jego wola utajnienia danej informacji (element subiektywny) lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą. Nie jest zatem wystarczające – jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji - ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji spółka wskazała w sposób ogólnikowy, że informacje dotyczące kosztów jakie ponosi [...] na obsługę kont w mediach społecznościowych mogą potencjalnie zagrozić interesom [...] S.A. Bez jakichkolwiek szczegółowych informacji w tej materii trudno zaś dostrzec prostą korelację pomiędzy upublicznieniem wykazu wydatków na obsługę kont w mediach społecznościowych a wzmocnieniem pozycji podmiotów konkurencyjnych i osłabieniem interesów [...] S.A.
Odnosząc się z kolei do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa.
Podnosząc zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił tzw. błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej winien wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12).
W ramach zarzutów przedstawionych w pkt 2.1 oraz 2.2 petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła "niezastosowanie i nieprzejęcie" przez Sąd pierwszej instancji, że J.O. jako Dyrektor [...] nie pełnił funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zarzut z pkt 2.1) oraz, że spółka mogła odmówić udostępnienia informacji publicznej w postaci miesięcznego wynagrodzenia brutto J.O., a także informacji ile zł brutto miesięcznie zarabia / zarabiają osoba / osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych z uwagi na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej (zarzut z pkt 2.2).
Mając na uwadze sposób sformułowania powyżej przedstawionych zarzutów zauważyć po pierwsze należy, ze swoiste "uchylenie się" przez Sąd instancji od wyjaśnienia i rozstrzygnięcia określonej kwestii nie mogło być skutecznie objęte zarzutem naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji przedstawił wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przyjął określone rozumienie "osoby pełniącej funkcję publiczną" i potrzebę analizowania tej kategorii w realiach niniejszej sprawy, a do zakwestionowania podstaw kwalifikowania osoby objętej wnioskiem dostępowym tej kategorii w istocie zmierza treść omawianych zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne niepełne, czy niewystarczające wyjaśnienie podstaw do odwoływania się w realiach tej sprawy do kategorii "osoby pełniącej funkcję publiczną" (czego Sądowi pierwszej instancji zarzucić nie sposób) mogło być objęte zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzutu takiego jednak w złożonym środku odwoławczym nie podniesiono.
Należ mieć również na uwadze - w odniesieniu do zarzutu z pkt 2.2 petitum skargi kasacyjnej, w zakresie dotyczącym prawidłowości odmowy udzielenia informacji ile zł brutto miesięcznie zarabia / zarabiają osoba / osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych z uwagi na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej – że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1083/21 oddalił skargę w zakresie odnoszącym się do udostępnienia danych osoby / osób prowadzących konta mediów społecznościowych spółki. Mając na uwadze tę okoliczność Sąd pierwszej w pełni zasadnie skonstatował zatem, że spółka ponowne rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji (w powyższym zakresie) i wydając zaskarżoną decyzję nie mogła powoływać się na zastrzeżoną "prywatność takich danych", skoro nie było zobligowana aby takie osoby wskazać w sposób spersonifikowany.
W ramach zarzutu przedstawionego w pkt 2.3 petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez ich "niezastosowanie i nieprzejęcie" przez Sąd pierwszej instancji, że spółka mogła odmówić udostępnienia informacji publicznej ile zł brutto miesięcznie zarabia / zarabiają osoba / osoby odpowiedzialne za obsługę kont w mediach społecznościowych z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.
Mając na uwadze sposób sformułowania powyżej przedstawionego zarzutu zauważyć należy, ze swoiste "uchylenie się" przez Sąd instancji od zaaprobowania działania spółki nie mogło być skutecznie objęte zarzutem naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obowiązki podmiotu dysponującego informacją publiczną, który z odwołaniem się do pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" wydaje decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - podobnie jak w przypadku rozważań dotyczących zarzutu z pkt 2.1 petitum skargi kasacyjnej - ewentualne niepełne, czy niewystarczające wyjaśnienie podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu w przedmiocie nieprawidłowego zastosowania przez spółkę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. (czego Sądowi pierwszej instancji zarzucić nie sposób) mogło być objęte zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzutu takiego jednak w złożonym środku odwoławczym nie podniesiono. Należy nadto podkreślić, że dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można bowiem w sposób skuteczny powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zakwestionowanie ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji możliwe jest - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - wyłącznie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.