III OSK 2471/24

III OSK 2471/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1940/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-05-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 37 § 1, art. 50 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1940/23 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO.4170/22/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Gminy L. na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1940/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO.4170/22/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy L. z dnia 23 lutego 2022 r. nr WSOS.6220.7.2019/153 (pkt I); zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 812 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 29 kwietnia 2019 r. do Wójta Gminy L. wpłynął wniosek od O. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] – dalej w skrócie: "Spółka") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Modernizacja biogazowni rolniczej w miejscowości [...], Gmina L. na działkach nr [...]". Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Wójt Gminy L., po analizie zgromadzonych dokumentów, nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, określając zakres raportu, postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r. nr WSOS.6220.7.2019/12. Następnie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr WSOS.6220.7.2019/13 zawieszono postępowanie do czasu przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ, biorąc po uwagę protesty i uwagi mieszkańców i zakładów pracy z terenu Gminy L., dopuścił dowód z opinii biegłego z ochrony środowiska. Opinię sporządziła Kancelaria Radców Prawnych [...]. W ocenie autorów ekspertyzy, przedłożony raport nie pozwala na wykluczenie negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na wody podziemne. Wójt Gminy L., oceniając zgromadzony materiał dowodowy decyzją z 26 lutego 2021 r. nr WSOS.6220.7.2019/89 odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację w/w przedsięwzięcia. Na skutek złożenia przez Spółkę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 11 maja 2021 r. nr SKO.4170/21/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii w celu oceny ryzyka zagrożenia dla wód podziemnych związanych z modernizacją i rozbudową biogazowni. Następnie decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. nr WSOS.6220.7.2019/153 ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W wyniku rozpoznania odwołania Spółki, Kolegium ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku wniesionego przez Spółkę sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1391/22 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO.4170/22/2023 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 23 lutego 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po dokonaniu analizy merytorycznej raportu i jego merytorycznej konfrontacji z treścią sporządzonej w sprawie opinii biegłego stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje dostatecznych podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Dla niniejszej sprawy kluczowa jest bowiem ekspertyza hydrogeologiczna w zakresie oceny ryzyka zanieczyszczenia wód podziemnych w związku z planowaną modernizacją i rozbudową biogazowi rolniczej zlokalizowanej na działkach nr [...] w miejscowości [...], Gmina L. W ocenie Kolegium, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko brakuje właściwej charakterystyki warunków hydrologicznych w zakresie podatności wód podziemnych na zanieczyszczenie oraz warunków hydrodynamicznych, uwzględniających zmiany naturalnej powierzchni zwierciadła wód podziemnych ujmowanego poziomu wodonośnego na skutek eksploatacji istniejących wód podziemnych. Wadliwość raportu w tym zakresie dowodzi również ocena dokonana przez biegłego w ekspertyzie hydrogeologicznej z dnia 11 października 2021 r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm., dalej w skrócie: "u.i.o.ś."). Zdaniem skarżącej, nie została spełniona żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 80 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.i.o.ś., która dawałaby organom podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia stanowią:
- niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.);
- brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż wariant proponowany przez wnioskodawcę jeżeli w stosunku do proponowanego zaistniały przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji (art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.);
- wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 u.i.o.ś.);
- wykazanie, że przedsięwzięcie może wpływać negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego (art. 81 ust. 3 u.i.o.ś.).
WSA w Rzeszowie podkreślił, że okoliczność negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sama w sobie, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Stwierdził jednocześnie, iż ocena materiału dowodowego dokonana przez organy jest wybiórcza – w szczególności zarówno Kolegium, jak i organ pierwszej instancji, pominęły te fragmenty ekspertyzy zawarte w ocenie ryzyka zanieczyszczenia wód podziemnych oraz w podsumowaniu, w których biegły sformułował pozytywne wnioski dla w/w przedsięwzięcia. Biegły stwierdził bowiem m.in., że planowane zabezpieczenia powodują, że ryzyko istotnego zanieczyszczenia wód podziemnych na skutek działania biogazowni można ocenić jako stosunkowo niewielkie i akceptowalne. Kolegium prawidłowo oceniło wprawdzie dowód w postaci ekspertyzy hydrologicznej [...] w tym zakresie, w którym stwierdziło, że jest ona kompletna, jednakże organy obu instancji błędnie oceniły, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym w/w ekspertyza hydrologiczna, nie daje dostatecznych podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że biegły nie poprzestał jedynie na analizie raportu oddziaływania na środowisko, w ramach której stwierdził, że raport ten zawiera braki w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wody podziemne. Biegły ocenił pozytywnie opinię geologiczną, przedstawioną przez inwestora, która w jego ocenie może stanowić uzupełnienie raportu w zakresie oddziaływania na wody podziemne, mając na uwadze zaproponowane środki zaradcze, mające przeciwdziałać przedostawaniu się zanieczyszczeń do wód podziemnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dowód w postaci w/w ekspertyzy hydrologicznej nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, gdyż zawiera on wniosek przeciwny, a mianowicie, że nie ma przeciwskazań do wydania przez Wójta Gminy L. pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia modernizacji istniejącej biogazowni zgodnie z wnioskiem inwestora (str. 45 ekspertyzy).
WSA w Rzeszowie stwierdził ponadto, iż w kwestii zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kluczowa była odpowiedź na pytanie, czy ocena oddziaływania na środowisko wykazała negatywne oddziaływanie na wody podziemne. W niniejszej sprawie ocena oddziaływania na środowisko została przeprowadzona, a w jej ramach inwestor przedstawił raport wraz z dodatkowymi opiniami. Dodatkowo zainteresowane podmioty przedstawiły swoje stanowiska i opinie, a organ pierwszej instancji także zgromadził własne opinie i opracowania, w tym powołaną już wyżej ekspertyzę hydrologiczną. W ekspertyzie tej biegły odniósł się do kwestii, czy przedstawiona ocena oddziaływania na środowisko wykazała negatywne oddziaływanie na wody podziemne. Biegły w tym kontekście stwierdził m.in., że kategoryczne stwierdzenie organu pierwszej instancji wyrażone w decyzji z dnia 26 lutego 2021 r., iż planowane przedsięwzięcie na pewno będzie negatywnie oddziaływać na wody podziemne, a tym samym jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest nieuprawnione i niepoparte żadnymi konkretnymi dowodami. Biegły zwrócił także uwagę, że zaproponowane przez wnioskodawcę rozwiązania technologiczne i zabezpieczające, chroniące środowisko gruntowo-wodne przed zanieczyszczeniem, są daleko idące i wprowadzone w życie powinny skutecznie zabezpieczać wody podziemne przed zanieczyszczeniem. Opinia w tym zakresie, przedstawiona przez zespół naukowców Uniwersytetu [...], specjalizujących się w zakresie biogazowni rolniczych i promujących ich budowę jako instalacji OZE pozytywnie wpływających na środowisko, powinna być wzięta pod uwagę i nie można jej ignorować.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ postanowieniem z dnia 19 października 2021 r. nr WSOS.6220.7.2019/128 dopuścił G. z siedzibą w [...], zaś postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nr WSOS.6220.7.2019/137 dopuścił H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka H.") – do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu. W podstawie prawnej w/w postanowień organ powołał wyłącznie art. 28 k.p.a., a w uzasadnieniu nie odniósł się do przesłanek zawartych w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. Przepis ten określa natomiast, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jest nią: jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Przepis art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stanowi lex specialis względem unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. Jest to zatem regulacja wyjątkowa, stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady ustalania stron postępowania z art. 28 k.p.a. i jako wyjątek musi być interpretowana ściśle (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 713/21). W związku z tym organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę po raz kolejny, zobowiązany będzie do ponownego rozważenia względem Spółki H. oraz G. S.A. [...] przesłanek wskazanych ściśle w art. 74 ust 3a u.i.o.ś., umożliwiających uznanie ich za strony postępowania.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodły Spółka H. oraz Gmina L., zaskarżając ten wyrok w całości.
Spółka H., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 33 § 1, art. 67 § 3, art. 91 § 2 i art. 47 § 1 p.p.s.a., polegające na niedoręczeniu Spółce H. odpisu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, odpisów innych pism procesowych oraz zawiadomienia o rozprawie, co uniemożliwiło stronie zajęcie stanowiska w sprawie oraz udział w rozprawie i skutkowało nieważnością postępowania w związku z pozbawieniem możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.);
2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi w związku z nieprawidłową oceną ustaleń organów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;
4) art. 151 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi, pomimo tego, że jej treść uzasadniała jej oddalenie.
Wskazując na powyższe zarzuty, Spółka H. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Gmina L., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a mianowicie poprzez:
- błędne uznanie, że nie istnieją podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań, w sytuacji, gdy z treści opinii biegłego jasno i wprost wynika, że zanieczyszczenie z rejonu biogazowni może dotrzeć do studni nr [...], a także do studni nr [...], które to studnie są własnością G. S.A.;
- uznanie, że dowód w postaci ekspertyzy hydrologicznej nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, w sytuacji, gdy treść opinii jasno wskazuje na potencjalne przedostanie się zanieczyszczeń do ujęcia wody, a konkretnie ujęcia wody pitnej, co wskazuje na fakt zaistnienia poważnego zagrożenia;
- uznanie, że opinia nie wyznacza negatywnych wniosków w zakresie realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy z opinii tej wynika, że woda podziemna z rejonu biogazowni płynie w kierunku studni nr [...], będącej własnością G. S.A., a czas przepływu jest szacowany w przedziale 1-3 lat, w zależności od wielkości poboru, co oznacza, że realizacja przedsięwzięcia nieuchronnie dostanie się do ujęć wody pitnej, co może spowodować w niedługim czasie brak możliwości zaopatrzenia w wodę pitną [...], a także społeczności lokalnej;
- uznanie, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej, w sytuacji, gdy w przypadku poważnej awarii i wycieku 10000 m3 pofermentu nastąpi zanieczyszczenie terenu i przeniknięcie zanieczyszczeń do warstw wodonośnych, natomiast brak jest informacji o zabezpieczeniach w przypadku rozszczelnienia i wycieku innych zbiorników, np. fermentacyjnych, zbiorników magazynowych buforowych.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 81 ust. 3 u.i.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy przedsięwzięcie to wpływa, bądź będzie wpływać, negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, w tym m.in. związanych z ochroną oraz poprawą ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, gdyż z treści opinii biegłego wynika, że wody w ciągu 1-3 lat przenikną do ujęcia wody należących do [...];
b) art. 81 ust. 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 57, art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej w skrócie: "p.w."), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy z opinii hydrogeologicznej wynika, że woda podziemna z rejonu biogazowni płynie w kierunku studni nr [...], będącej własnością G. S.A., a czas przepływu jest szacowany w przedziale 1-3 lat, w zależności od wielkości poboru, co oznacza, że realizacja przedsięwzięcia nieuchronnie dostanie się do ujęć wody pitnej, co może spowodować w niedługim czasie brak możliwości zaopatrzenia w wodę pitną [...], a także mieszkańców L.
Wskazując na powyższe zarzuty, Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy, tj. oddalenie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o ich odrzucenie, względnie o ich oddalenie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna Spółki H. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej zmierza do wykazania nieważności postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że pozbawienie strony możności obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi zatem o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy.
Z akt postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że Spółce H. – jako uczestnikowi postępowania – skutecznie doręczono skargę i odpowiedź na skargę oraz skutecznie zawiadomiono tę Spółkę o terminie rozprawy. Zarzut nieważności postępowania jest zatem chybiony. Wskazać przy tym należy, że zawiadomienia były przesyłane na adres Spółki H., a nie do jej pełnomocnika, bowiem wobec niedostarczenia Sądowi pierwszej instancji pełnomocnictwa z dnia 14 września 2022 r. (upoważniającego radcę prawnego [...] do działania w sprawie) Sąd ten nie miał wiedzy o istnieniu owego pełnomocnictwa. Podkreślenia wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie nakładają na sąd administracyjny obowiązku badania, czy dokument pełnomocnictwa został złożony do akt administracyjnych, ani też weryfikowania skuteczności pełnomocnictwa złożonego do tych akt. Przez akta sprawy w rozumieniu art. 37 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć akta sprawy sądowoadministracyjnej – będącej przecież sprawą nową, odrębną od sprawy administracyjnej – a nie akta administracyjne, zaś pierwszej czynności procesowej, o której mowa w tym przepisie, nie można utożsamiać z czynnością dokonaną przed organem administracji. Wskazany przepis dotyczy bowiem postępowania sądowoadministracyjnego, które jest postępowaniem odrębnym względem postępowania administracyjnego, a zatem dla każdego z tych postępowań prowadzone są osobne, samodzielne akta. Wobec tego należy przyjąć, że nawet jeśli w aktach administracyjnych znajduje się dokument pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu uczestnika postępowania także przed sądem administracyjnym, to strona lub jej pełnomocnik powinni zamanifestować wobec sądu fakt udzielenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd nie ma bowiem obowiązku domyślania się lub wyjaśniania, czy pełnomocnictwo złożone do akt administracyjnych nadal obowiązuje, czy też może zostało wypowiedziane, zwłaszcza w sytuacji, gdy pełnomocnik nie przejawia w postępowaniu sądowym żadnej aktywności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2080/22).
Chybiony okazał się również zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i niezasadne uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji jest niepełna i wybiórcza. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnie wykazano braki i niedostatki materiału dowodowego. Na marginesie wskazać należy, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy modernizacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut drugi skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym w tej sprawie motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu procesowego i polemiki z oceną prawną WSA w Rzeszowie. Dlatego też w oparciu o powołaną podstawę prawną zaskarżony wyrok nie podlegał wzruszeniu.
Chybiony okazał się również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia skargi. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym – dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowym" – mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie, poprzez niezastosowanie, jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.
Oddaleniu podlegała także skarga kasacyjna Gminy L., bowiem skarżąca Gmina nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym miejscu wyjaśnić należy, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę, ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Owo badanie jest dopuszczalne także wówczas, gdy podmiot skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może być następstwem jedynie faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna jest skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określony podmiot o terminie rozprawy, a następnie doręczył mu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem.
Odnosząc się do przymiotu strony Gminy L. w niniejszym postępowaniu, przypomnieć należy, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 wyrażono pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej (w formie decyzji administracyjnej) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że: "Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej, jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne, zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych.
W ocenie składu orzekającego NSA, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Uwzględniając zaprezentowany pogląd stwierdzić należy, że Gmina L. nie była legitymowana do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 21 maja 2024 r., którym uchylono decyzje organów, w tym decyzję Wójta Gminy L. odmawiającą wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W tej sprawie Wójt Gminy L. był organem pierwszej instancji, co spowodowało, że Gmina ta nie może skutecznie kwestionować wyroku Sądu pierwszej instancji.
Wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot niebędący stroną powoduje jej odrzucenie. Tym niemniej, od zasady tej przyjmuje się jeden wyjątek – nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005 4 poz. 62). Z akt postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że Gmina L. była uczestnikiem postępowania przed WSA w Rzeszowie – doręczano jej wszystkie pisma procesowe stron oraz zawiadomiono o rozprawie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, oddalając obie skargi kasacyjne.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.