III OSK 2467/25

III OSK 2467/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1321/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-09-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
58 § 1 pkt 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1321/25 odrzucającego skargę Z.K. na uchwałę Prezydium Sejmu z dnia 9 maja 2025 r. nr 86 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Prezydium Sejmu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z.K. (dalej: strona skarżąca) na uchwałę Prezydium Sejmu z 9 maja 2025 r. nr 86 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego. Jako podstawę odrzucenia skargi Sąd I instancji powołał art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Prezydium Sejmu jest wewnętrznym organem Sejmu, a jego zadania skupiają się na podejmowaniu czynności mających wpływ na prace izby niższej parlamentu. Prezydium posiada kompetencje w sprawach regulaminowych posłów, jednak jego rozstrzygnięcia podlegają co najwyżej kontroli Sejmu. Natomiast stosownie do art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.) kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność administracji publicznej. Prezydium Sejmu, jako organ Sejmu, czyli organ władzy ustawodawczej, nie należy do organów administracji publicznej, których działanie podlega kontroli sądów administracyjnych. Ponadto, zaskarżona uchwała nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakiej stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ma charakter aktu indywidualnego z zakresu administracji publicznej, jeśli jest kierowany przez organ administracji do konkretnego podmiotu administrowanego, a przedmiotem aktu jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie została wydana przez organ administracji publicznej ani w zakresie działania administracji publicznej.
Skargę kasacyjną wniosła strona skarżąca, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:
1. art. 5a § 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: p.u.s.a.) polegające na niezawiadomieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o składzie rozpoznającym sprawę, w rezultacie czego strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw, co doprowadziło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.,
2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., a także art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w związki z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP polegające na wadliwym przyjęciu, że Prezydium Sejmu jako organ rozstrzygający o indywidualnych uprawnieniach posłów do otrzymywania uposażenia poselskiego nie jest organem administracji publicznej, a uchwała Prezydium Sejmu o obniżeniu uposażenia poselskiego nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należącą do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało odrzuceniem skargi;
3. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), polegające na nieprzeprowadzeniu sądowej kontroli administracji publicznej, w rezultacie czego strona skarżąca została pozbawiona prawa dostępu do sądu i sądowej ochrony swoich praw, a także pozbawieniu strona skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezydium Sejmu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 5a § 4 p.u.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5a § 2 p.u.s.a. "Wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 1, może być złożony wobec sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wyznaczonego do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną". Postanowienie o odrzuceniu skargi nie jest orzeczeniem rozpoznającym sprawę co do istoty. Wobec tego sąd administracyjny rozpoznając kwestię dopuszczalności skargi na uchwałę Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego nie był zobowiązany do zawiadomienia strony skarżącej o składzie orzekającym w tym przedmiocie. Istotą sprawy sądowoadministracyjnej, zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a., jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie innych sporów określonych w tym przepisie. Kategoria "orzeczeń rozpoznających sprawę co do istoty" obejmuje przede wszystkim wyroki, a zatem orzeczenia rozstrzygające "sprawę" w rozumieniu art. 132 p.p.s.a. Kategoria ta obejmuje także inne niż wyrok orzeczenia, jeśli na podstawie przepisów szczególnych rozpoznanie sprawy nie następuje w drodze wyroku, analogicznie jak ma to miejsce w odniesieniu do postanowień organu rozstrzygających co do istoty sprawę administracyjną, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące dopuszczalności skargi na uchwałę Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego.
Uchwała Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego ma charakter władczy oraz indywidualny. Prezydium, na podstawie art. 23 ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2022 r. poz. 990 ze zm., dalej: Regulamin) decyduje o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej posła, w wysokości nieprzekraczającej 1/2 uposażenia poselskiego lub pełnej diety parlamentarnej miesięcznie na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Zgodnie z art. 23 ust. 2 Regulaminu, od uchwały o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej, o której mowa w art. 23 ust. 1 Regulaminu, posłowi przysługuje, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezydium Sejmu. Prezydium Sejmu ponownie rozpatruje sprawę po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów. Prezydium Sejmu obniżając uposażenie poselskie rozstrzyga więc sprawę indywidualną posła, czyniąc to w drodze jednostronnego aktu.
Strona skarżąca upatruje podstaw kognicji sądu administracyjnego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 września 2013 r. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych,
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych,
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie to należy wykładać szeroko. Wykładnia pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej przeszła na przestrzeni lat ewolucję w kierunku gwarantującym w jak największym stopniu prawo do sądu, a tym samym wskazującym na potrzebę szerokiego rozumienia tego pojęcia. Obecnie nie budzi już wątpliwości w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (postanowienie NSA z 25 września 2020 r., I OSK 1256/20).
Działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa oraz podstawy prawne działania organów, a w konsekwencji stosunki prawne, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie (por. postanowienie NSA z 11 maja 2021 r., III OSK 3265/21). Ustalenia zatem wymaga, czy obniżenie uposażenia poselskiego stanowi administrowanie rozumiane jako bezpośrednie realizowanie zadań państwa, w tym, na jakiej podstawie prawnej jest podejmowana uchwała w tym przedmiocie. Nie ulega wątpliwości, że administrowaniem nie jest działalność ustawodawcza ani sądownicza, choć także organy tych segmentów władzy mogą podejmować działania polegające na administrowaniu. Jednak, jak przyjęto w powołanym postanowieniu z 11 maja 2021 r., III OSK 3265/21, "dla przyjęcia, że dany akt lub czynność (...) nie podlega kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wskazanie, iż w konkretnej sprawie ten podmiot nie stosuje prawa administracyjnego i nie wykonuje zadań administracji publicznej".
Jak już wyżej wskazano, podstawą prawną uchwały o obniżeniu uposażenia poselskiego jest art. 23 ust. 1 Regulaminu. Zagadnienie uposażenia poselskiego zostało jednak dostrzeżone już w art. 106 Konstytucji, który stanowi, że "Warunki niezbędne do skutecznego wypełniania obowiązków poselskich oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania mandatu określa ustawa". Na poziomie ustawy uposażenie poselskie zostało uregulowane w ustawie z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2024 r. poz. 907). Zgodnie z art. 25 tej ustawy, "Posłom i senatorom w okresie sprawowania mandatu, licząc od pierwszego posiedzenia Sejmu lub Senatu, przysługuje uposażenie poselskie lub senatorskie, zwane dalej uposażeniem, wypłacane miesięcznie, także za niepełne miesiące sprawowania mandatu". Zasady obniżania uposażeń posłów i senatorów, zgodnie z art. 25 ust. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, określają regulaminy Sejmu, Senatu i Zgromadzenia Narodowego. W doktrynie przyjmuje się, że uposażenie poselskie nie jest wynagrodzeniem za pracę. Jak wskazują K. Grajewski i J. Stelina, "Według powszechnie przyjmowanego w doktrynie i judykaturze poglądu, parlamentarzysta nie pozostaje w stosunku pracy z Sejmem lub Senatem, ani tym bardziej z państwem (Skarbem Państwa) (...) Wymienione cechy, a w szczególności najważniejsza z nich, jaką jest podporządkowanie pracownika podmiotowi zatrudniającemu, nie zachodzą w sytuacji prawnej parlamentarzystów. Wyklucza to tym samym kwalifikowanie zatrudnienia posłów i senatorów jako pracowniczego. Z podobnych względów nie można też uznawać ich za pozostających w zatrudnieniu cywilnoprawnym i służbowym". Zdaniem tych autorów, stosunek posła jest przykładem zatrudnienia typu ustrojowego bądź zatrudnieniem konstytucyjnoprawnym (K. Grajewski, J. Stelina [w:] P. J. Uziębło, K. Grajewski, J. Stelina, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Warszawa 2014, art. 25, pkt 2).
Powyższe oznacza, że stosunek łączący posła z Sejmem nie jest stosunkiem pracy, jednak uposażenie poselskie jest odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę. Kształtowanie uposażenia poselskiego nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, rozumianej jako stosowanie prawa administracyjnego i bieżące załatwianie spraw publicznych, bowiem jego podstawą nie jest norma prawa administracyjnego. Poseł jako członek organu kolegialnego władzy ustawodawczej – Sejmu, po spełnieniu przesłanek ustawowych, jest dysponentem prawa do uposażenia, a podstawą kształtowania wysokości uposażenia (jego obniżenia) jest norma prawa konstytucyjnego. Norma ta z mocy art. 106 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora została skonstruowana w art. 23 ust. 1 Regulaminu Sejmu, który "jest aktem samoistnym wydawanym wprost w oparciu o Konstytucję i w tym znaczeniu traktować go można również jako akt wykonawczy do Konstytucji" (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 112, pkt 3). Uregulowanie przesłanek obniżania uposażenia posłów i senatorów w Regulaminie Sejmu jest wyrazem autonomii organizacyjnej Sejmu. W wyroku z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że "Pojęcie autonomii parlamentu oznacza wyłączne prawo każdej z izb ustawodawczych do decydowania o sprawach związanych ze swoją organizacją i funkcjonowaniem. Zgodnie z poglądami doktryny prawa konstytucyjnego wymieniona zasada obejmuje nie tylko sprawy wewnętrznej organizacji izb oraz postępowań parlamentarnych, ale również m.in. wyłączność decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączność zarządzania terenem parlamentu". Odnośnie do granic autonomii parlamentu w doktrynie przyjmuje się, że "Regulamin Sejmu nie może wkraczać w materie zastrzeżone dla ustawy. Do materii tych należy w szczególności sfera praw i obowiązków jednostki. Regulamin Sejmu może natomiast uszczegóławiać regulacje konstytucyjne i ustawowe określające obowiązki organów państwowych wobec Sejmu i jego organów" (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 112, pkt 2). Poseł nie podlega organom Sejmu, w tym jego Prezydium, jednak powyższe akty prawne nie regulują sytuacji jednostki pozostającej z organem władzy publicznej w relacji zewnętrznej, a prawo posła do uposażenia jest uprawnieniem członka konstytucyjnego organu kolegialnego. Przesłanką obniżenia uposażenia jest uniemożliwianie przez posła pracy Sejmu lub jego organów, naruszenie przez posła na posiedzeniu Sejmu lub posiedzeniu organów Sejmu powagi Sejmu, lub naruszenie przez posła na terenie pozostającym w zarządzie Kancelarii Sejmu w rażący sposób spokoju lub porządku. Norma art. 23 Regulaminu Sejmu kierowana jest wyłącznie do posłów jako członków organu kolegialnego władzy ustawodawczej, a jej celem jest zapewnienie porządku podczas prac Sejmu. W tym sensie norma ta ma specyficzny charakter ustrojowo-wewnętrzny. Szczególnie istotne jest ustalenie, iż stosunek prawny łączący posła i Sejm nie jest stosunkiem administracyjnym, w tym zakładowym lub służbowym, a więc regulowanym normami zawartymi w przepisach ustawowych z zakresu prawa administracyjnego. W tym bowiem przypadku władcze rozstrzygnięcia organu administrującego o charakterze zewnętrznym (np. o skreśleniu z listy studentów lub zwolnieniu ze służby) podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Wynika to z faktu uregulowania przedmiotu stosunku prawnego przepisami powszechnie obowiązującymi prawa administracyjnego, podczas gdy kontroli takiej nie można domniemywać w przypadku stosunków konstytucyjnych czy pracowniczych.
Powyższe ustalenie nie oznacza, że poseł nie dysponuje prawem do środka odwoławczego od uchwały o obniżeniu uposażenia, ponieważ prawo takie przewiduje art. 106 Konstytucja RP. W tym kontekście należy także zwrócić uwagę na powoływane przez stronę skarżącą prawo do sądu z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC). Zagadnienie kontroli rozstrzygnięć parlamentu o obniżeniu uposażenia parlamentarzysty było przedmiotem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), m.in. wyroku z 16 września 2014 r., 44357/13, SZÉL I INNI v. WĘGRY i wyroku z 17 maja 2016 r., 42461/13, , KARÁCSONY I INNI v. WĘGRY. W sprawie 44357/13, SZÉL I INNI v. WĘGRY, ETPC wskazał na konieczność zapewnienia parlamentarzystom wolności wyrażania opinii (art. 10 EKPC) oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 EKPC). ETPC zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia bezstronności i ochrony przed politycznymi uprzedzeniami w procesie decyzyjnym. Uwzględniając konieczność ochrony porządku w trakcie obrad parlamentu, zdaniem ETPC art. 13 EKPC wymaga istnienia skutecznego środka prawnego w sprawie obniżenia uposażenia, a jego nieistnienie lub niedostępność mogą naruszać wspomniany przepis (pkt 92-97 wyroku w sprawie 44357/13, SZÉL I INNI v. WĘGRY).
Z kolei w wyroku z 17 maja 2016 r., 42461/13, KARÁCSONY I INNI v. WĘGRY, ETPC dokonał rozróżnienia na sankcje natychmiastowe, takie jak odebranie parlamentarzyście prawa głosu, wykluczenie z sesji i kary ex post facto, takie jak obniżenie uposażenia. W drugim przypadku parlamentarzyście powinny przysługiwać pewne gwarancje proceduralne, takie jak prawo do bycia wysłuchanym, prawo do otrzymania uzasadnienia decyzji o obniżeniu uposażenia czy możliwość złożenia środka odwoławczego.
Na gruncie Regulaminu posłowi ukaranemu obniżeniem uposażenia przysługuje wyłącznie prawo zwrócenia się do Prezydium Sejmu o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam podmiot (art. 23 ust. 2 Regulaminu). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak ukształtowana procedura może jednak nie zapewniać minimum gwarancji proceduralnych wymaganych przez EKPC, tak żeby można było mówić o "skutecznym" środku prawnym. W doktrynie wskazuje się bowiem, że aby środek odwoławczy można było uznać za skuteczny, "należy uwzględniać wiążące się z nim uprawnienia i gwarancje proceduralne. W pewnych przypadkach środek prawny może być teoretycznie uważany za skuteczny, jednak może brakować dowodów potwierdzających jego skuteczność w praktyce" (M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. IX, LEX/el. 2025, art. 13). Obniżenie uposażenia jako środek o charakterze finansowym wykazuje się dużym stopniem dolegliwości, a jego instrumentalne wykorzystanie może prowadzić do naruszenia wolności wypowiedzi posła i ochrony niezależności mandatu poselskiego. W takiej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera skuteczność środka odwoławczego. Środek w postaci ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezydium Sejmu jest rozpoznawany przez ten sam podmiot, który orzekł o obniżeniu uposażenia. Organ ten tworzą Marszałek i wicemarszałkowie (art. 11 Regulaminu). Ukaranemu obniżeniem uposażenia posłowi Regulamin nie przyznaje prawa wysłuchania, a uchwała Prezydium nie podlega kontroli Sejmu. Regulamin w odniesieniu do mniej dolegliwych kar (zwrócenia posłowi uwagi, udzielenia upomnienia czy nagany) przewiduje odwołanie od uchwały Komisji sejmowej do Prezydium Sejmu (art. 22), a w przypadku naruszenia lub niedopełnienia obowiązków określonych w art. 33-35 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora od uchwały Prezydium Sejmu przysługuje posłowi odwołanie do Sejmu (art. 21 ust. 1-2 Regulaminu). Środek w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezydium zapewnia niższy standard proceduralny niż odwołanie do Sejmu. Powyższe, w połączeniu z wysokim stopniem ingerencji w prawa majątkowe posła, może świadczyć o braku efektywności środka odwoławczego w sprawie obniżenia uposażenia.
Brak uregulowania w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora i Regulaminie skutecznego środka prawnego w sprawie obniżenia uposażenia poselskiego powoduje, że środek ten powinien być wyinterpretowany na zasadach ogólnych, tj. z art. 45 Konstytucji RP i art. 6 w związku z art. 14 EKPC. ETPC w wyroku z 16 września 2014 r., 44357/13, SZÉL I INNI v. WĘGRY dopuścił objęcie prawem do sądu, a więc gwarancjami art. 6 EKPC, także sprawy ochrony praw parlamentarzystów przed rozstrzygnięciami parlamentu.
Wyrażone w art. 184 Konstytucji RP domniemanie właściwości sądu administracyjnego obejmuje sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. W orzecznictwie TK wskazuje się, że "art. 184 Konstytucji, w świetle problematyki sprawy, należy odczytywać w związku z art. 177 Konstytucji, wedle którego sądy powszechne (...) sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten określa się mianem swoistego domniemania drogi sądowej oznaczającego, że wymiar sprawiedliwości sprawowany jest przez sądy, a sądy powszechne w szczególności" (por. wyrok TK z 21 lutego 2001 r., sygn. P 12/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 47). Artykuł 177 Konstytucji RP pozostawia jednak ustawodawcy swobodę wyboru między sądem powszechnym, a sądem administracyjnym, pod warunkiem wyraźnego uregulowania kognicji tego ostatniego (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100). Z kolei art. 184 Konstytucji RP wprowadza domniemanie, że w sprawach z zakresu administracji publicznej prawo do sądu realizowane będzie przez sądownictwo administracyjne (por. wyrok TK z 14 czerwca 1999 r., sygn. K 11/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 97), czyli że w uzasadnionych wypadkach sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w tym obszarze może być powierzone sądom powszechnym (por. postanowienia TK z: 9 maja 2000 r., sygn. SK 15/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 113; 14 listopada 2007 r., sygn. SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139 oraz wyrok TK z 15 października 2013 r., P 26/11, OTK-A 2013, nr 7, poz. 99).
Domniemanie właściwości sądu administracyjnego oparte jest na ustaleniu, że przedmiotem kontroli jest administrowanie rozumiane jako działalność organu administracji lub innego podmiotu, któremu ustawa powierza realizację zadań publicznych (tzw. podmiotu administrującego lub organu w znaczeniu funkcjonalnym). Prezydium Sejmu nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, tj. organem znajdującym się w wyznaczonej normami ustrojowymi strukturze administracji publicznej. Jednocześnie obniżenie uposażenia poselskiego nie stanowi administrowania rozumianego jako bezpośrednie wykonywanie zadań publicznych, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego, a zatem Prezydium Sejmu nie jest w tym zakresie również organem administrującym. Sprawa obniżenia uposażenia jest sprawą z zakresu prawa konstytucyjnego, a Prezydium Sejmu przez swoją uchwałę konkretyzuje stosunek tzw. zatrudnienia konstytucyjnego, a nie stosunek administracyjnoprawny. Konstytucyjne i ustawowe prawo parlamentarzysty do uposażenia nie jest regulowane przepisami prawa administracyjnego, bowiem zagadnienie to związane jest z funkcjonowaniem kolegialnego organu władzy ustawodawczej, jakim jest Sejm. Jakkolwiek kognicja sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę tzw. organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym, to wyróżnikiem tego organu jest administrowanie rozumiane jako stosowanie prawa administracyjnego. Prawo to co do zasady reguluje stosunki zewnętrzne, tj. pomiędzy jednostką a państwem, a w niektórych przypadkach pomiędzy pracownikiem, urzędnikiem lub funkcjonariuszem a organem państwa, w ramach grupy tzw. wewnętrznych stosunków administracyjnych. Sytuacja prawna posła określona normami prawa konstytucyjnego nie pozwala jednak uznać, że Prezydium Sejmu w tej sprawie wykonuje działalność administracji publicznej, wobec czego uchwała o obniżeniu uposażenia nie ma charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 27 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, uposażenie posła traktowane jest jako wynagrodzenie ze stosunku pracy. Ustalenia te przemawiają przeciwko domniemaniu właściwości sądów administracyjnych z art. 184 Konstytucji RP. Tym samym w tym zakresie obowiązuje ogólne domniemanie właściwości sądu powszechnego, wywodzone z art. 177 Konstytucji RP.
Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3, art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 EKPC. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na skutek uznania braku kognicji sądów administracyjnych, a konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu w tego rodzaju sprawie może być realizowane przed sądem powszechnym.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Prezydium Sejmu o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym stanowi art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.