III OSK 2467/21

III OSK 2467/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 616/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-11-28
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 616/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Rektora [...] z dnia 19 czerwca 2019 r., nr 3/2019 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Rektora [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 616/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...]:
1) uchylił zaskarżoną decyzję Rektora [...] (dalej jako organ lub [...]) z 19 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej,
2) zasądził od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 13 maja 2019 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Rektora [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie (w formie elektronicznej) skanów następujących dokumentów:
- prawomocnych i nieprawomocnych orzeczeń sądowych (wyroków, postanowień kończących postępowanie, ugód) w sprawach cywilnych, karnych i sądowoadministracyjnych, w których stroną była [...];
- skanów ugód pozasądowych zawartych w latach 2016 – 2018 oraz w 2019 r. do dnia złożenia wniosku.
Pismem z 27 maja 2019 r. [...] zwróciło się do wnioskodawcy o wykazanie, że żądana informacja ma znaczenie dla szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem ma charakter informacji przetworzonej i wiąże się z potrzebą występowania do sądów o przesłanie wyciągów z protokołów rozpraw w zakresie ugód sądowych, koniecznością ponoszenia określonych środków finansowych związanych z opłatą sądową, usunięcia danych chronionych prawem itp.
W odpowiedzi Stowarzyszenie wyjaśniło, że żądanie dotyczy dokumentów będących w dyspozycji podmiotu zobowiązanego i nie ma konieczności, aby [...] musiała występować do innych organów (sądów) o przesłanie jakiejkolwiek dokumentacji. Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Dodatkowo wskazano, że informacja jest istotna dla interesu publicznego, ponieważ umożliwi sprawowanie społecznej kontroli działalności [...] opartej na faktach, a nie domysłach.
Decyzją z 19 czerwca 2019 r. Rektor [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) odmówił udzielenia informacji publicznej. Zdaniem organu żądana informacja jest informacją przetworzoną a wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki "szczególnie ważnego interesu publicznego". Dalej stwierdził, że uczelnia nie posiada odpisów wszystkich prawomocnych i nieprawomocnych wyroków, postanowień, wyciągów z protokołów rozpraw podczas których zawarto ugody. Przeprowadzenie szeregu czynności do przygotowania informacji publicznej jak: występowanie do sądu, analiza, dokonanie zestawień, wyciągów, usuwanie danych chronionych prawem, czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie wymaga wykazania interesu publicznego. Przygotowanie takiej informacji wymagałoby zaangażowania znacznych środków organizacyjnych, osobowych i przetwarzania posiadanych przez [...] informacji prostych. Wyroki dotyczą osób fizycznych – pracowników [...] i nie wszystkie te osoby pełnią funkcje publiczne, a zatem informacja ich dotycząca nie może być udzielona.
Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej, wniosek dotyczył udostępnienia informacji będących w dyspozycji podmiotu zobowiązanego i nie zachodziła potrzeba żądania danych od innych podmiotów. Zakres wniosku dotyczył udzielenia informacji prostej a nie przetworzonej. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie uznało, że wykazało istnienie "szczególnie ważnego interesu publicznego", ponieważ grupa osób zainteresowanych mogłaby uzyskać ocenę o Uczelni i podjąć ewentualną decyzję o rozpoczęciu w niej nauki. Jeżeli uczelnia uważa, że część żądanych orzeczeń dotyczyła osób niepełniących funkcji publicznych (pracownicy pomocniczy), to nie upoważniało jej do wydania decyzji odmawiającej wobec całego wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielił stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, że żądana przez nie informacja jest informacją prostą a nie przetworzoną. Co ważne zdaniem Sądu, skarżącej chodziło o te dokumenty, które są w posiadaniu [...], a zatem nie polega na prawdzie wywód organu, że będzie musiał przeprowadzić szereg czynności, które czynią informację prostą informacją przetworzoną. Organ niezasadnie twierdzi, że przygotowanie informacji żądanej przez skarżącą będzie wymagało: występowania do sądu, analizy, dokonania zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, co wiąże się z nakładem sił osobowych i środków finansowych. W ocenie Sądu, udzielenie żądanych informacji polegało tylko na usunięciu danych wrażliwych z każdego dokumentu i przesłanie skanów na adres Stowarzyszenia. Anonimizacja danych osobowych nie należy do czynności stanowiących przesłankę informacji przetworzonej. Organ nie ujawnił w ilu postępowaniach sądowych [...] była stroną w latach 2016 – 2018 i 2019 oraz ile zawarła ugód pozasądowych, jak również jaką liczbę orzeczeń i ugód (w sensie dokumentów) posiada w swoim archiwum. Gdyby zasoby [...] stanowiły dużą liczbę dokumentów, to można byłoby przypuszczać, że przygotowanie informacji publicznej dla skarżącej będzie się wiązało z kłopotami organizacyjnymi. Natomiast organ nie uzasadnił, na czym miałoby polegać dokonanie analizy, zestawień czy wyciągów z gotowych dokumentów, będących na stanie Uczelni. Dlatego też organ niezasadnie zobowiązał skarżącą do wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego", jako przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a taka nie miała miejsca w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Jeżeli natomiast przyjąć, że nie wszystkie wyroki i ugody dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, lecz odnoszą się do innych pracowników Uczelni, to wydanie decyzji odmawiającej wobec całości wniosku Stowarzyszenia, było nieuprawnione.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak jego zastosowania oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez nietrafne jego przywołanie. Powyższe naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Rektor [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania:
1) art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że analiza zestawień, wyciągów z szeregu dokumentów znajdujących się w sądach i częściowo w archiwum nie stanowi "informacji przetworzonej", której domaganie się uzasadnia żądanie wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego;
2) art. 153 P.p.s.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wyrażenie błędnej oceny prawnej w kontekście zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd pierwszej instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcia istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie, iż pozyskanie wskazanych we wniosku z dnia 13 maja 2019 r. okoliczności nie stwarza realnej możliwości poprawy funkcjonowania organu ani nie spełnia przesłanki ważnego interesu publicznego;
4) art. 141 § 4 P.p.s.a:
a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jurydycznych argumentów na okoliczność naruszenia przez skarżącą art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
b. poprzez wskazania co do dalszego postępowania, które są sprzeczne z zapisami art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wniosek Stowarzyszenia nie ograniczał się do dokumentów, które są w posiadaniu [...], a jego rozpatrzenie do anonimizacji i przesłania ich scanów. Rozpatrzenie wniosku, jak wykazano w uzasadnieniu decyzji, wymaga przeprowadzenia szeregu czasochłonnych czynności, zaangażowania znacznych środków organizacyjnych, osobowych i przetworzenia informacji prostych w informacje przetworzone. W szczególności konieczne jest występowanie do sądów, usuwanie danych chronionych. Ponadto większość wyroków i ugód sądowych dotyczy osób fizycznych- pracowników, studentów i byłych studentów, którzy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał mylnej oceny, iż organ niezasadnie zobowiązał wnioskodawcę do wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie określenia zakresu żądanych w sprawie do udzielenia informacji. I chociaż rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że sama treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej sugeruje, że odnosi się on do wszelkich skanów orzeczeń sądowych i ugód, których stroną była [...], to jednak przy ocenie zakresu tego żądania należy wziąć również pod uwagę pismo skarżącego Stowarzyszenia z 7 czerwca 2019 r. W piśmie tym, stanowiącym wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, Stowarzyszenie wyraźnie wskazało, że "[n]ależy z naciskiem podkreślić, że Stowarzyszenie wnosi o udostępnienie informacji będących w dyspozycji podmiotu zobowiązanego". Stanowisko to również zasadnie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że skoro organ nie będzie musiał dokonać szeregu czynności, na które również wskazuje w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, to żądane do udostępnienia informacje publiczne nie są informacją przetworzoną a prostą. Pomimo iż w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań, to jednak – jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji – dokonanie takich czynności nie zostało wykazane przez organ w skarżonej decyzji. Organ nie ujawnił nawet w ilu postępowaniach sądowych [...] była stroną, ile zawarła ugód i ile zapadło wobec niej orzeczeń sądowych za lata określone we wniosku, opierając zasadniczą część argumentacji decyzji na konieczności wystąpienia do sądu, przed którym zawierane były ugody i zapadały orzeczenia zakreślone we wniosku, o przygotowanie stosownych dokumentów. Tym samym organ nie wykazał, aby działania, które musi podjąć, mogłyby prowadzić do powstania nowego zbioru informacji, którego powstanie jest związane z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5521/21).
Jak podkreśla się w orzecznictwie, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym i należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona. Także wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia "danych osobowych". Uznanie, że takie uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania przez wnioskującego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku (por. wyroki NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 3135/21, 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6325/21 i 24 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 119/22 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1), art. 153 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 ww. ustawy z 6 września 2001 r. (zarzut 2) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. (zarzut 4a).
Jako niezasadny należało ocenić także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 3). Zauważyć trzeba, że w przepisie tym wymieniono jedynie elementy formalne, jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądowego, a które zaskarżony wyrok zawiera. Nie można natomiast za pomocą tak postawionego zarzutu kontrolować merytorycznej poprawności zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, a więc oceny czy ujawnienie informacji zawartych we wniosku o udzielenie informacji publicznej stwarza możliwość poprawy funkcjonowania organu lub spełnia przesłanki ważnego interesu publicznego tym bardziej, że charakter żądanej informacji jako przetworzonej został skutecznie zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 4b). Fakt, że żądane do udostępnienia wyroki i ugody dotyczą innych niż pracownicy Uczelni w ocenie Sądu pierwszej instancji powodował, że wydanie decyzji odmownej wobec całości wniosku skarżącego było nieuprawnione. Ponadto skarżący kasacyjnie organ nie wykazał na żadnym etapie postępowania, że udostępnienie nawet zanonimizowanych skanów wyroków i ugód sądowych może doprowadzić do naruszenia prawa do prywatności konkretnej osoby.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.