III OSK 2461/22

III OSK 2461/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1496/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-03-29
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 779
art.66 w zw. z art.67 i art.70-72
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1496/21 w sprawie ze skargi K.W. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 23 września 2021 r. nr WIOŚ-DTO-DZI.7023.6.34.2021.IŁS w przedmiocie wyeliminowania nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od K.W. na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Bd 1496/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi K.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (dalej: WIOŚ) z 23 września 2021 r. nr WIOŚ-DTO-DZI.7023.6.34.2021.IŁS w przedmiocie wyeliminowania nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym z 23 września 2021 r. nr WIOŚ-DTO-DZI.7023.6.34.2021.IŁS wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; dalej: u.i.o.ś.), oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej 22 marca do 17 czerwca 2021 r. w firmie (pod nazwą [...]) prowadzonej przez K.W. w T., udokumentowanej protokołem kontroli nr Tor 40/2021, WIOŚ nałożył następujące obowiązki: 1. zobowiązał kontrolowaną jednostkę do składania sprawozdania o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami z terminem realizacji: natychmiastowy, 2. zobowiązał kontrolowany podmiot do prowadzenia ewidencji odpadów w przypadku gospodarowania odpadami objętymi obowiązkiem prowadzenia takiej ewidencji z terminem realizacji: natychmiastowy, 3. zobowiązał kontrolowany podmiot do zaprzestania prowadzenia przetwarzania odpadów bez uregulowania stanu formalno-prawnego z terminem realizacji: natychmiastowy.
Na powyższe zarządzenie pokontrolne skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Zdaniem Sądu I instancji, z zarządzenia jasno też wynika, jakie warunki wynikające z przepisów prawa skarżący naruszył i w jaki sposób ma je wyeliminować.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że obowiązki określone w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym znajdowały uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym wynikającym z protokołu kontroli oraz w przepisach prawa, a zarzuty skargi były nieuzasadnione.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, a mianowicie:
1. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21; t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 779; dalej "u.o."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kupowane przez skarżącego używane rury stalowe stanowią odpad w rozumieniu tego przepisu;
2. naruszenie art. 75 ust. 1 lit. b, u.o., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działalność skarżącego, polegająca na kupowaniu używanych rur stalowych w celu ich odsprzedaży, stanowi zbieranie i przetwarzanie odpadów w rozumieniu tego przepisu;
3. naruszenie art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 u.o., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że działalność skarżącego, polegająca na kupowaniu używanych rur stalowych w celu ich odsprzedaży powoduje, iż skarżący staje się posiadaczem odpadów obowiązanym do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów;
4. naruszenie art. 41 ust. 1 u.o., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działalność skarżącego, polegająca na kupowaniu używanych rur stalowych w celu ich odsprzedaży powoduje, że skarżący prowadzi zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów w rozumieniu tego przepisu i ma obowiązek uzyskania zezwolenia.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., art. 41 ust. 1 u.o., art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.o. oraz art. 75 ust. 1 lit. b, u.o., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisów, bowiem WSA uznał, że działalność skarżącego, polegająca na kupowaniu używanych rur stalowych w celu ich odsprzedaży powoduje, iż skarżący prowadzi zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów w rozumieniu tego przepisu i ma obowiązek uzyskania zezwolenia;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i c, p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., art. 41 ust. 1 u.o., art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.o. oraz art. 75 ust. 1 lit. b, u.o. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisów, podczas gdy z faktur zakupowych skarżącego wynika, że skupowane przez niego rury używane posiadają znaczącą wartość majątkową, co powoduje, iż nielogiczne jest przyjęcie, że spełniają definicję odpadu, ponieważ niezasadne jest założenie, że podmioty sprzedające te rury pozbywają się ich, zamierzały się ich pozbyć lub do których pozbycia były obowiązane oraz nieprzeprowadzenie żadnego uzupełniającego dowodu z dokumentów w tym zakresie, co przyczyniło się do uznania skupowanych przez niego towarów (używanych rur stalowych) za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezastosowanie zasady jawności i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisów, polegające na nierozpoznaniu sprawy na rozprawie, co uniemożliwiło skarżącemu przedstawienia argumentów przemawiających za nieuznawaniem skupowanych przez niego towarów (używanych rur stalowych) za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.;
Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zarządzenia pokontrolnego w części w jakiej zarządzenie nakłada na skarżącego obowiązek składania sprawozdań o gospodarowaniu odpadami oraz w części w jakiej zarządzenie uznaje, iż skarżący przyjmuje i przetwarza odpady; ewentualnie: 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Nadto: 3. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 4. na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez r.pr., wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego, 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 3) rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt. II. 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania obejmujących: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., art. 41 ust. 1 u.o., art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.o. oraz art. 75 ust. 1 lit. b u.o.," przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisów. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Zarzut przedstawiony w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej jest formalnie wadliwy, co uniemożliwia merytoryczną ocenę stawianych w nim naruszeń. Sąd II instancji podkreśla, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. nie jest podstawą do oceny wyroku w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż nie odnosi się do stosowania prawa procesowego (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1420/18). Ponadto zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, gdyż niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony środowiska). Przysługujące inspektorowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzenia pokontrolnego nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie przeciwdziałaniu stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom". (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1112/14).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., art. 41 ust. 1 u.o., art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.o. oraz art. 75 ust. 1 lit. b u.o. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisów. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził obowiązek kontroli zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 23 września 2021 r. nr WIOŚ-DTO-DZI.7023.6.34.2021.IŁS w przedmiocie wyeliminowania nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że odpowiada on przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 23 września 2021 r.
Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (zob. wyrok NSA z 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21).
Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy tak, aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując przebieg postępowania nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał właściwej oceny zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 23 września 2021 r. nr WIOŚ-DTO-DZI.7023.6.34.2021.IŁS w przedmiocie wyeliminowania nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie. W sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego kontrolując legalność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. WIOŚ powołał się w zarządzeniu pokontrolnym na ustalenia kontroli przeprowadzonej przez ten organ w dniach 22 marca do 17 czerwca 2021 r.
Przyjmuje się także, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1412/24).
Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisów, podczas gdy z faktur zakupowych skarżącego wynika, iż skupowane przez niego rury używane posiadają znaczącą wartość majątkową.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwy w sprawie organ administracji publicznej ustalił ten stan, zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 792/22). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zatem co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie mogą bowiem prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 554/24).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.3. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezastosowanie zasady jawności i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisów, polegające na nie rozpoznaniu sprawy na rozprawie, co uniemożliwiło skarżącemu przedstawienia argumentów przemawiających za nieuznawaniem skupowanych przez niego towarów (używanych rur stalowych) za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, należy zgodzić się z Sądem I instancji który wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym a nie na rozprawie, nie stanowi zatem naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony.
W niniejszej sprawie zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1496/21 o skierowaniu sprawy do wyznaczenia terminu rozpoznania na posiedzeniu niejawnym miało za podstawę art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), który stanowi taki właśnie przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.
W drugiej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt.I.1.,2.,3.,4. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię.
Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z 13 września 2005 r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Natomiast badane zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie odwołują się w ogóle do sposobu interpretacji przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.). w zaskarżonym wyroku, lecz kwestionują ustalenia, że sporne rury stalowe gromadzone przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności w celu ich dalszej odsprzedaży nie spełniają w całości wymogów zawartych w definicji ustawowej pojęcia odpady. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanych przepisów lub jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w miejsce wymienionych w skardze kasacyjnej, a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W istocie tak sformułowanym zarzutem skarżący kasacyjnie podważa ustalenie dokonane w toku kontroli przeprowadzonej 22 marca do 17 czerwca 2021 r. w firmie (pod nazwą [...]) prowadzonej przez K.W. w T., udokumentowanej protokołem kontroli Nr Tor 40/2021, Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 (wyrok NSA z 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie jest przyjmowane, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12 oraz wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3933/18).
Odnosząc się łącznie do tych zarzutów wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Wyjaśnić należy, że z zawartego w protokole opisu charakterystyki działalności prowadzonej przez skarżącego wynika, że zajmuje się on sprzedażą – kupnem rur stalowych, demontażowych, oraz nowych. Skarżący kasacyjnie jako przedsiębiorca nie posiada decyzji w zakresie gospodarki odpadami. W systemie BDO posiada numer rejestracyjny jako podmiot transportujący odpady i jako wytwórca odpadów. Przyjmowane używane rury (w fakturach wystawianych przez sprzedawców opisywane czasami jako "złom", a czasami jako "towar") nie były wykorzystywane przez skarżącego w procesie produkcyjnym, np. do izolacji, a jedynie do pozyskania złomu. Taki sposób i przedmiot prowadzenia działalności został prawidłowo zakwalifikowany w trakcie kontroli jako działania obejmujące przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 41 u.o.).
Organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie prowadzi pełnej, wymaganej ewidencji odpadów, co narusza art. 66 w zw. z art. 67 i art. 70-72 u.o., a także nie złożył sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za lata 2019-2020 – co narusza art. 75 ust. 1 pkt 2 b oraz art. 76 u.o.
Z dokumentacji dotyczącej ewidencji odpadów oraz na podstawie FV z okresu 2016-2021 wynika, że skarżący kasacyjnie przyjmował zarówno towar (rury stalowe), jak odpady (17 04 05). Skarżący, zarówno rury stanowiące towar (rury stalowe), jak odpady (17 04 05) odsprzedawał po docięciu do wymaganej długości, a także po usunięciu izolacji.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że rury stalowe gromadzone przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności w celu ich dalszej odsprzedaży wypełniają w całości treść definicji pojęcia odpady. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zasadniczego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przepisu, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. W konsekwencji, pozostałe zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 lit. b, 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.o. są chybione.
Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.