III OSK 246/23

III OSK 246/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 176/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-11-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 52/21 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego [...] ("skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej [...]z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 52/21 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...], stwierdził nieważność postanowień: § 2, § 5 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 11, § 11 ust. 16, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1, § 17 i § 18 zaskarżonej uchwały.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę nr 52/21 Rady Miejskiej [...]z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] Prokurator Okręgowy [...] zarzucił w zakresie:
1. § 2 odnośnie do sformułowania "lokale do remontu", § 5 ust. 2 pkt 3, rozdziału XII - § 17 i § 18 - naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 61 ze zm.), zwanej dalej u.o.p.l., polegające na unormowaniu w uchwale zasad zawierania umów o remont lokalu przez przyszłego najemcę, co stanowi rażące przekroczenie delegacji ustawowej, a ponadto jest niezgodne z art. 4 ust. 2 u.o.p.l. i rażąco narusza art. 6a – 6e u.o.p.l. Rada gminy została upoważniona do określania w uchwale jedynie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego stosowanie obniżek czynszu. Rada gminy nie jest natomiast upoważniona do odmiennego kształtowania powyższych kryteriów w stosunku do lokali nadających się do remontu. Poza tym w art. 6a – 6e u.o.p.l. uregulowano w sposób wyczerpujący obowiązki najemcy i wynajmującego, w szczególności na kim spoczywa obowiązek dokonywania remontów;
2. § 8 ust. 2 pkt 1 i § 11 ust. 11 - naruszenie art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 pkt 3 i pkt 5 u.o.p.l. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie zasady pierwszeństwa najmu lokalu socjalnego w stosunku do osób, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego, jak też uprzywilejowanej procedury w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem dotyczących tych osób, podczas gdy powołany wyżej przepis nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalenia tego typu zasad pierwszeństwa, a jedynie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych;
3. § 11 ust. 16 – naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie możliwości skreślenia z listy ustalającej kolejność skierowań do zawarcia umów najmu w przypadku dwukrotnej odmowy przyjęcia lokalu. Regulacja ta w istocie umożliwia niejako "wymuszenie" na osobie uprawnionej przyjęcie lokalu, który z różnych względów może być dla niej nieprzystosowany lub nawet w sposób niekorzystny wpływać na jej stan zdrowia;
4. § 12 ust. 3 – naruszenie art. 21 ust. 3 u.o.p.l. i art. 691 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), zwanej dalej k.c., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie dodatkowych kryteriów w stosunku do osób ubiegających się o zawarcie umowy na podstawie art. 691 k.c. Artukuł 691 § 2 k.c. stanowi, ze dla osób wymienionych w § 1 jedyną przesłanką umożliwiającą wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego jest obowiązek stałego zamieszkiwania z najemcą w tym lokalu do chwili śmierci;
5. § 13 ust. 1 – naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, który uprawnia organ jedynie do określenia trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, nie uprawnia natomiast do określania warunków do zawierania z takimi osobami umów najmu. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji, a nie ustalania warunków do zawierania z nimi umów najmu, co stawia te osoby w korzystniejszej sytuacji od pozostałych osób ubiegających się o najem lokalu z publicznego zasobu mieszkaniowego;
6. § 14 ust. 1 – naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. polegające na ograniczeniu się przez Radę Miejską do ogólnikowego wskazania sposobu określania warunków, jakie powinien spełniać lokal wskazany dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy ustawa w powołanym przepisie nakłada na organ obowiązek uregulowania takich warunków w uchwale w sposób konkretny, tak aby warunki te były jasne i precyzyjne oraz z góry wiadome adresatom tej normy.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie regulacji dotyczących lokali do remontu, bowiem zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. uchwała reguluje zasady wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w kwestiach określonych "w szczególności", co oznacza możliwość podejmowania w uchwale także regulacji dotyczących innych materii niż wyraźnie wskazane w upoważnieniu ustawowym. Kwestia lokali do remontu niewątpliwie pozostaje w zakresie delegacji, bo dotyczy zasad wynajmu lokali. Uregulowanie zasad dotyczących lokali do remontu mieści się również w pojęciu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach, o których traktuje art. 4 ust. 2 u.o.p.l. Organ mógł uregulować zagadnienie wolnych lokali, które mogą być oddane w najem osobom wykonującym remont zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie odrębnej umowy, określającej zakres i sposób rozliczenia wykonania prac. Nie mamy tutaj do czynienia z regulacją, która kreuje stosunki cywilnoprawne, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu.
Według organu żaden przepis ustawy nie wyłącza wprost uprawnienia rady gminy do przyznania pierwszeństwa osobom uprawnionym do najmu socjalnego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego. Gmina winna uwzględnić obowiązek zapewnienia lokalu osobom eksmitowanym w wyniku wyroku sądu. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie zawężenia w danym zakresie wskazałby to bezpośrednio w ustawie. Jednakże ustawodawca pozostawił gminom swobodę ustalania kryteriów określania osób korzystających z pierwszeństwa. Nie wprowadzono tą ustawą ograniczeń ani zakazów co do tego, jakimi kryteriami może kierować się gmina, przyznając pierwszeństwo najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto osoba z nakazem eksmisji ma bowiem porównywalnie trudną sytuację materialną i rodzinną jak i inne osoby, które znalazły się w niedostatku. Przyznanie pierwszeństwa tym osobom nie prowadzi do dyskryminacji innych mieszkańców, którzy takim uprawnieniem z wyroku sądu nie dysponują.
W opinii organu zapisy § 11 ust. 16 nie wymuszają na nikim przyjęcia drugiego lokalu spośród zaproponowanych ani nie wykraczają poza upoważnienia ustawowe. Zapisy te służą racjonalnemu gospodarowaniu lokalami, są wyrazem dążenia do usprawnienia procesu zawierania umów najmu. Dwukrotna odmowa przyjęcia lokalu zaoferowanego przez Gminę musi rodzić konsekwencje. Żaden przepis ustawy nie gwarantuje osobom ubiegającym się o najem z mieszkaniowego zasobu gminy prawa do swobodnego wyboru lokalu. Odmowa przyjęcia mieszkania komunalnego oznacza, że dana osoba nie jest zainteresowana zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Nie powinno dochodzić do sytuacji, gdy gmina zmuszana jest do realizacji wszystkich życzeń uprawnionych osób, dotyczących mieszkania.
Odnośnie do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w § 12 ust. 3 organ wyjaśnił, że skarżący nieprawidłowo zidentyfikował adresatów tego zapisu. Nie chodzi bowiem o uprawnionych do lokalu po najemcy, ale po byłym najemcy, a więc osobie która utraciła w sposób trwały – na skutek opuszczenia lokalu lub śmierci - status najemcy. Zapis § 12 ust. 3 uchwały dotyczy osób, które do chwili śmierci czy opuszczenia lokalu miały już status byłego najemcy.
Natomiast § 13 ust. 1 uchwały reguluje w istocie zasady postępowania wobec osób zajmujących lokale bez tytułu prawnego.
Nie może być również mowy o nieprecyzyjności czy niedookreśleniu regulacji § 14 ust. 1 i ust. 2 odnośnie do lokali dla osób niepełnosprawnych, które utrudniałyby adresatom ustalenie jej zakresu znaczeniowego. Redakcja § 14 uchwały nie wprowadza stanu niepewności co do treści, przeciwnie wskazuje na zobiektywizowane potrzeby mieszkaniowe wynikające z rodzaju niepełnosprawności.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność postanowień: § 2, § 5 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 11, § 11 ust. 16, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1, § 17 i § 18 zaskarżonej uchwały.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone przepisy uchwały posiadają wady skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Analiza przepisów zaskarżonej uchwały dowodzi, że poszczególne przepisy zaskarżonej uchwały obarczone są istotnymi wadami prawnymi.
W ocenie Sądu pierwszej instancji należy zgodzić się z Prokuratorem co do przekroczenia przez organ delegacji ustawowej wskutek uregulowania w uchwale kwestii "lokali do remontu". Gmina nie została bowiem upoważniona przez ustawodawcę do uregulowania szczególnego trybu przydzielania "lokali do remontu". Z przepisów u.o.p.l. wynika, że to do obowiązków wynajmującego należy zapewnienie sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem, umożliwiających najemcy korzystanie z lokalu oraz wymiana elementów zużytego wyposażenia lokalu przed oddaniem lokalu w najem (art. 6a ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l.). W szczególności do obowiązków wynajmującego należy dokonywanie napraw lokalu, a zwłaszcza napraw i wymiany wewnętrznych instalacji: wodociągowej, gazowej i ciepłej wody (bez armatury i wyposażenia), instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, anteny zbiorczej (z wyjątkiem osprzętu), wymiany pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych, a także tynków (art. 6a ust. 3 u.o.p.l.). Obowiązki najemcy ograniczone zostały do wykonywania napraw i konserwacji wymienionych przez ustawodawcę elementów (art. 6b ust. 2 u.o.p.l.). Zgodnie z przepisami ustawy obowiązkiem wynajmującego jest oddanie najemcy lokalu w stanie technicznym umożliwiającym zamieszkanie. Niedopuszczalne jest więc przerzucenie obowiązku wykonania remontu lokalu na najemcę przed oddaniem mu tego lokalu w najem oraz ustalenie odrębnego trybu oddawania w najem "lokali do remontu". Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 1 nie upoważnił rady gminy do ustalenia odmiennej wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej oddanie w najem "lokalu do remontu". Należy również powziąć wątpliwość, czy ustalenie dopuszczalnej wysokości dochodu najemcy - 350 % lub 300 % najniższej emerytury oraz dysponowanie przez najemcę środkami finansowymi na remont lokalu, stanowi przewidziane w art. 4 ust. 2 u.o.p.l. zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W konsekwencji zapisy § 2 odnośnie sformułowania "lokale do remontu", § 5 ust. 2 pkt 3, § 17 i § 18 uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 4 ust. 2, art. 6 a ust. 1 i ust. 3, art. 6b ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 u.o.p.l., co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności.
Za nieważny należało także uznać zapis § 8 ust. 2 pkt 1 i § 11 ust. 11 zaskarżonej uchwały, na mocy których Rada Miejska przewidziała pierwszeństwo najmu socjalnego lokalu osobom uprawnionym do takiego lokalu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz zawieranie umów przez te osoby poza procedurą uregulowaną w uchwale. Powyższym zapisem Rada Miejska wykroczyła poza upoważnienie ustawowe określone art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Przyznawanie uprawnienia do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu osobom eksmitowanym jest bowiem przewidziane art. 14 ust. 1 u.o.p.l. i zastrzeżone do kompetencji sądu powszechnego orzekającego o obowiązku opróżnienia lokalu. Zapewnienie przez gminę lokali w ramach najmu socjalnego następuje wyłącznie na zasadach i w przypadkach określonych ustawą (vide: art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Żaden z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie pozwala na uprzywilejowanie osób eksmitowanych z przyznanym wyrokiem sądu powszechnego uprawnieniem do lokalu socjalnego, względem innych osób oczekujących na lokal socjalny. W sytuacji zatem, gdy nie istnieją regulacje ustawowe wskazujące na uprzywilejowaną pozycję eksmitowanych osób względem innych oczekujących na lokal socjalny, rada gminy nie ma podstaw prawnych do wprowadzania pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego z osobą z wyrokiem. Powyższy pogląd także jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Potwierdza to stanowisko między innymi wyrok NSA z 25 października 2010 r. sygn. I OSK 732/10, w uzasadnieniu którego przedstawiona została szeroka argumentacja wykazująca przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wprowadzeniem uprzywilejowania sytuacji osób eksmitowanych. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umowy najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznawania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania na tej podstawie lokalu socjalnego. Gmina nie może zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając uprawnienie do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób. Tożsamy pogląd powtórzyły sądy administracyjne między innymi w dostępnych w CBOSA wyrokach z 7 lutego 2013r. (sygn. IV SA/Po 1133/12) czy 12 kwietnia 2019r. (sygn. III SA/Łd 82/19). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 6 u.o.p.l. orzekając o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania nieopróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Osoby uprawnione nie pozostają bez zabezpieczonych potrzeb mieszkaniowych po uprawomocnieniu się wyroku nakazującego opuszczenie dotychczasowego lokalu.
Za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej należało też uznać zdaniem Sądu pierwszej instancji § 11 ust. 16 uchwały przewidujący, że dwukrotna odmowa przyjęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy powoduje skreślenie z listy. Istotnie zapis ten umożliwia niejako "wymuszanie" na osobie oczekującej przyjęcie lokalu, który z różnych względów może być dla niej nieodpowiedni lub nawet w sposób niekorzystny wpływać na jej stan zdrowia. Odmowa przyjęcia lokalu ze względów zdrowotnych lub innych uzasadnionych okoliczności nie musi oznaczać, że "dana osoba nie jest zainteresowana zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych". Tak restrykcyjny zapis uchwały pozbawia prawa lub wydłuża znacznie czas oczekiwania na przydział lokalu przez osoby niezamożne, których potrzeby mieszkaniowe powinny być zaspokajane w ramach mieszkaniowego zasobu gminy. Powyższy zapis uchwały narusza art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l.
Odnośnie do § 12 ust. 3 uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że należy zgodzić się z organem, że skarżący pomyłkowo uznał, iż zapis ten dotyczy osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu po najemcy zgodnie z art. 691 § 1 i § 2 k.c. Istotnie zapis ten reguluje sytuację prawną osób najbliższych, o których mowa w art. 691 § 1 k.c., ale pozostałych w lokalu opuszczonym przez byłego najemcę lub po śmierci byłego najemcy, tj. po byłych najemcach pozbawionych tytułu prawnego do lokalu z uwagi na przyczyny wymienione w § 12 ust. 1 i ust. 2 uchwały. Zapis § 12 ust. 3 uchwały wprowadza jednak nieuzasadnione preferencje odnośnie do zawarcia umowy najmu z tymi osobami z uwagi na wymienione w tym przepisie uchwały przesłanki: brak tytułu prawnego do innego lokalu, okres zamieszkiwania nie krótszy niż 10 lat oraz całkowita spłata zadłużenia i brak zaległości w opłatach. W § 12 ust. 3 pominięto natomiast kryterium dochodowe, pomimo że zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały spełnienie kryterium dochodowego nie dotyczy uprawnionych do lokalu zamiennego i do najmu socjalnego lokalu uzyskanego w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu, co świadczy o wewnętrznej sprzeczności uchwały. Brak jest więc podstaw prawnych do preferencyjnego traktowania wszystkich osób z tej kategorii bez względu na wysokość osiąganych przez nich dochodów. Zapis § 12 ust. 3 uchwały narusza art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 u.o.p.l.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącym, że organ w § 13 ust. 1 uchwały w sposób nieuprawniony określił warunki, wymagane do zawarcia umowy najmu z innymi osobami, które pozostały w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę lub po jego śmierci, w przypadku braku osób, wstępujących w stosunek najmu z mocy prawa. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. upoważnił organ gminny do określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania w stosunku do tych osób należy rozumieć tryb postępowania w takich przypadkach i tok czynności podejmowanych wobec tych osób, a nie ustalenie odmiennych od ogólnych kryteriów wyboru osób do zawarcia umowy najmu. Brak jest podstaw prawnych do preferencyjnego traktowania tych osób i stawiania w korzystniejszej sytuacji w stosunku do pozostałych osób, ubiegających się o mieszkanie z gminnego zasobu. Zapis § 13 ust. 1 uchwały narusza art. 4 ust. 2 oraz upoważnienie ustawowe z art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie stanowi wykonania upoważnienia ustawowego ogólny zapis zawarty w § 14 ust. 1 uchwały. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6a u.o.p.l. gmina powinna określić warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności. Warunki te powinny zostać określone w przepisach uchwały, umożliwiając osobom niepełnosprawnym wcześniejsze zapoznanie się z tymi warunkami. Natomiast organ w § 14 ust. 1 uchwały ustalił, że "warunki jakie powinien spełniać lokal wskazany dla osób niepełnosprawnych będą określane każdorazowo po zapoznaniu się z rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z rodzaju niepełnosprawności. W przypadku osób niepełnosprawnych ruchowo, w szczególności osób poruszających się na wózkach inwalidzkich, lokale powinny spełniać warunki techniczne w stopniu uwzględniającym wskazaną niepełnosprawność.". Słusznie stwierdził Prokurator, że warunki te muszą być jasne i precyzyjne oraz z góry wiadome adresatom tej normy. Osoby niepełnosprawne muszą bowiem wiedzieć, jakie warunki lokalowe oferuje im gmina ze swojego zasobu mieszkaniowego. Zapis § 14 ust. 1 uchwały narusza upoważnienie ustawowe z art. 21 ust. 6a u.o.p.l., nie stanowiąc prawidłowego wykonania tego upoważnienia.
Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie w całości skargi Prokuratora w razie uznania, że zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a, albo uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie:
- art. 21 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że organ działał z przekroczeniem delacji ustawowej, podczas gdy ww. przepis uprawnia Radę do kompleksowej regulacji zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym do określenia kwestii normowanych w uchwale w § 2, § 5 ust.2 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 11, § 11 ust. 16, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1, § 17 i § 18, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 pkt 3 zagadnienia, a ponadto może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Zagadnienia uregulowane w § 2, § 5 ust.2 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 11, § 11 ust. 16, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1, § 17 i § 18 uchwały są związane z najmem lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego i jako bezpośrednio związane z najmem lokali gminnych - mieszczą się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego i nie dyskryminują w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości;
- art. 21 ust. 3 pkt 6a w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię co do tego, iż Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej i nie wskazała w § 14 ust 1 zaskarżonej uchwały warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności, a co za tym idzie, nie spełniono konstytucyjnego wymogu dostatecznej określoności przepisów prawa - nie wypełniono więc w sposób dostateczny delegacji ustawowej, podczas gdy sposób regulacji spełnia wymóg należytego wyważenia sytuacji osób niepełnosprawnych, związanych z ich stanem zdrowia.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 21 ust. 3 i art. 4 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2020.611, t.j.), dalej ustawa. Delegacja do wydania przez gminę uchwały zawarta jest w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Uszczegółowienie zakresu przedmiotowego tej uchwały, a zatem zakresu delegacji do wydania przepisów prawa miejscowego, uregulowane zostało w art. 21 ust. 3 ustawy, który stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. Zarzucono również naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy, który stanowi zaś, że gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.
Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do braku akceptacji dla stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie przekroczenia przez organ gminy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, uzasadniającego stwierdzenie nieważności przepisów wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej stoi bowiem na stanowisku, że posłużenie się przez ustawodawcę w treści przepisu art. 21 ust. 3 ustawy wyrażeniem językowy "w szczególności" uprawniało organ gminy do zamieszczenia w uchwale jeszcze innych, dodatkowych zagadnień związanych z najmem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej i stoi na stanowisku, że konstrukcja upoważnienia zawarta w przepisach art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 ustawy odpowiada koncepcji teoretycznej "szczegółowego upoważnienia ustawowego", a użyte w ostatnim z przepisów wyrażenie językowe "w szczególności" nie może być interpretowane jako swoboda działania organu w pozostałym zakresie, tj. swoboda rozszerzania zakresu przedmiotowego omawianej uchwały i swoboda ustalania jej treści w tej części.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przepis art. 7 Konstytucji nakłada na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi (orzeczenia z: 20 października 1986 r., sygn. P. 2/86, OTK w 1986 r., poz. 6; 19 października 1993 r., sygn. K. 14/92, OTK w 1993 r., poz. 35; 15 marca 1995 r., sygn. K. 1/95, OTK w 1995 r., poz. 7 i 15 lipca 1996 r., sygn. U. 3/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 31 oraz uchwała z 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 23) i nie wypływają z niego inne uprawnienia poza wynikającymi już z innych obowiązujących norm prawnych. Obowiązkiem organu władzy publicznej jest interpretacja przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone (Wyrok TK z 27.5.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002/3/34).
Poglądy doktryny prawa zmierzają w tym samym kierunku i poszerzają w stosunku do TK poziom refleksji prawnej o dodatkowy element - wprowadzają dystynkcję między działaniem "na podstawie prawa" i "w granicach prawa". Wykładnia przepisu art. 7 Konstytucji prowadzi do stanowiska, że administracja powinna działać na podstawie prawa i w granicach prawa, co oznacza, że działając na podstawie wyraźnego upoważnienia do podjęcia działania w określonej formie i w określonych warunkach, musi jednocześnie działać w granicach prawa. Oznacza to, że jeśli powyżej wskazane upoważnienie ustawowe dopuszcza pewien zakres samodzielności organu to może on z tej samodzielności korzystać w granicach prawa. Jest to więc zawsze samodzielność związana normami prawa, zasadami prawa oraz wartościami prawa. Nie jest to zatem działanie na podstawie prawa bez uwzględnienia wymogu działania w granicach prawa, ani także działanie jedynie w granicach prawa, w "szrankach prawa", czy w tzw. ramach prawa bez uwzględnienia wymogu podstawy prawnej działania (A. Błaś, komentarz do art. 7 Konstytucji, w: Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., J. Boć (red.), Wrocław 1998, s. 27-28).
W tym kierunku podąża konsekwentnie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wypracowało ono na gruncie regulacji prawnej zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów pogląd, zgodnie z którym przepis ten określa zakres przedmiotowy omawianej uchwały, a w szczególności co winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może wprawdzie zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie oznacza to, że może ona wprowadzać regulacje prawne pozostające w sprzeczności z ideą ustawy, czy przepisy regulujące zupełnie nowe problemy nie objęte zakresem regulacji ustawowej. W wyroku z 3.8.2021 r. (III OSK 272/21) NSA uznał, że rada gminy nie może dowolnie określać dodatkowych kryteriów, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Przede wszystkim rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkania i dochodu. Przepis 21 ust. 3 powołanej ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe. Oznacza to, że rada winna respektować przy ustalaniu zasad najmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika obowiązek gminy i powiązane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza zatem innego różnicowania podmiotów, nie zezwala na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie stanowi bowiem naruszenie zasady praworządności, jak i równości wobec prawa. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Dlatego też kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. W przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów nie ma bowiem upoważnienia dla lokalnego prawodawstwa do wprowadzania dodatkowych, własnych kryteriów najmu lokali gminnych (zob. także wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. I OSK 2322/13).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 21 ust. 1 i 3 ustawy należy postrzegać i w ten sposób je interpretować jako szczegółowe upoważnienie ustawowe, czyli wyraźną kompetencję ustawową zawierająca upoważnienie i przyzwolenie do podejmowania oznaczonego działania, w konkretnej formie prawnej, w oznaczonym zakresie przedmiotowym, przez zindywidualizowany organ, tj. radę gminy, które poprzez użyty zwrot językowy "w szczególności" pozwala organowi na działanie w granicach prawa rozumiane jako samodzielność nie naruszająca związania innymi normami prawa, zasadami prawa oraz wartościami prawa. Rada gminy wprowadzając do uchwały, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 jakieś zagadnienia nieobjęte szczegółową i precyzyjną egzemplifikacją wskazaną w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy nie może zadziałać wedle zasady, że wszystko co niezabronione jest dozwolone. Oznacza to, że rada gminy może jedynie uzupełnić zakres regulacji, lecz tylko w granicach przedmiotowo wyznaczonych przez ustawę, będąc związany normami prawa zawartymi w całości przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, zasadami prawa oraz wartościami prawa. Ustawa o ochronie praw lokatorów wyznaczyła dość precyzyjnie zakres zadań gminy. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni jej przepisów i słusznie wywiódł, że przepisy uchwały, których nieważność została stwierdzona, prowadzą najogólniej rzecz ujmując do przedmiotowego rozszerzenia zakresu regulacji ustawy i objęcia nią zagadnień wykraczających poza zakres objęty ustawą. Uchwała ta zatem nie uzupełnia, nie uszczegóławia, nie dopasowuje ustawy do "miejscowego fenomenu" konkretnej gminy w zakresie przedmiotowym wynikającym z art. 21 ust. 3 ustawy, lecz wychodzi poza niego i wprowadza normy prawne, do ustanowienia których gmina nie była upoważniona, gdyż regulują one przedmioty nieobjęte pozytywnym zakresem ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko prawne Sądu pierwszej instancji, który szczegółowo odnosił się do każdego z przepisów, którego nieważność stwierdził. Dodać do niej należy, że z przedmiotowo wyznaczonego zakresu upoważnienia art. 21 ust. 3 ustawy nie wynika, aby gmina upoważniona została na tej podstawie kompetencyjnej do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie wynajmowania lokali do remontu i trybu ich przydzielania. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wywiódł, że regulacje uchwały (§ 2, § 5 ust. 2 pkt 3, § 17-18) w tym zakresie pozostają w istotnej i oczywistej kolizji z przepisami art. 6a i 6b ustawy, które określają zakres obowiązków wynajmującej gminy i najemcy w stosunku do wynajmowanego lokalu gminnego i prowadzą w gruncie rzeczy do zróżnicowania podmiotowego osób w dostępie do lokali gminnych, a przyjęte kryterium dochodowe może być rozpatrywane w kategoriach rozwiązania prawnego pozostającego w kolizji na art. 4 ust. 2 ustawy. Podobnie należy ocenić rozwiązania prawne przyjęte w § 12 ust. 3 uchwały, w którym wprowadzono rozwiązanie prawne oczywiście sprzeczne z art. 4 ust. 2 ustawy (pominięto kryterium dochodowe jako ustawowy warunek przyznania publicznego prawa podmiotowego do lokalu komunalnego) i naruszające zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy. Rozwiązanie prawne zawarte w § 13 ust. 1 wykracza zaś poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy, gdyż ustawa upoważnia organ gminy jedynie do stanowienia przepisów proceduralnych, zaś regulacja uchwały wprowadziła nieznane ustawie przesłanki materialnoprawne. Warunki prawa do lokalu gminnego nieznane ustawie wprowadza również rozwiązanie przyjęte w § 11 ust. 16 uchwały. Ustawa nie zna instytucji sankcji administracyjnej limitującej i warunkującej skorzystanie z prawa do lokalu gminnego w postaci skreślenia z listy osób oczekujących w przypadku dwukrotnej odmowy przyjęcia proponowanego lokalu. Zgodzić należy się, że takie rozwiązanie prawa miejscowego narusza istotę regulacji ustawowych zawartych w art. 4 ust. 2 i zakres delegacji ustawowej do wydania przedmiotowej uchwały (art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 ustawy).
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że część rozwiązań poddanych kontroli uchwały (tj. § 8 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 11) zawiera konkurencyjne względem ustawy rozwiązania prawne. Rozwiązania te, nie tylko wykraczają poza zakres delegacji art. 21 ust. 3 ustawy, lecz prowadzą do naruszenia aksjologii systemu prawa i uprzywilejowują osoby eksmitowane w stosunku do pozostałych osób objętych zakresem regulacji art. 4 ust. 2 ustawy. Organ gminy nie dostrzegł, iż obowiązująca ustawa w art. 14 ust. 6 zawiera instrumenty prawne zapewniające skuteczną ochronę osób eksmitowanych. Nie jest zatem dopuszczalne zastępowanie w drodze prawa miejscowego regulacji ustawowej nowym rozwiązaniem prawnym, skądinąd niezgodnym z ustawą, aksjologią systemu prawa i zapewniającym w gruncie rzeczy niższy poziom ochrony niż powszechne rozwiązania ustawowe.
Na pełną akceptację zasługuje również ocena prawna przepisu § 14 ust. 1 uchwały. Organ gminy nie wykonał w pełni delegacji ustawowej, tj. nie uregulował w drodze ogólnych przepisów prawa zagadnienia wskazanego w delegacji – w art. 21 ust. 3 pkt 6a ustawy. W to miejsce przyjął rozwiązanie prawne, które wypaczą gwarancyjny charakter przepisów, które miały być przyjęte w przypadku prawidłowego wykonania delegacji ustawowej. Takie rozwiązanie narusza zatem upoważnienie ustawowe art. 21 ust. 3 pkt 6a ustawy, narusza zatem przepis kompetencyjny, co zawsze uznawane jest za istotne naruszenie przepisów prawa.
Z tych zatem względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.