III OSK 246/21

III OSK 246/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 842/22 - Wyrok NSA z 2024-04-12
II SA/Bk 555/17 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2017-12-21
II SAB/Wa 246/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-24
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 § 1 pkt 1, art. 179a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. i Związku [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 555/17, w sprawie ze skargi S.N. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia od S.N. i Związku [...] na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 555/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej jako organ) od wyroku tegoż Sądu z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 555/17, wydanego w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę (pkt 1) oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2).
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 6 lipca 2017 r. S.N. (dalej jako strona lub skarżący), dotychczasowy funkcjonariusz Służby Celnej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na pisemną propozycję organu z dnia [...] maja 2017 r., [...], określającą nowe warunki zatrudnienia go w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Zakwestionowaną propozycję skarżący zakwalifikował jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) oraz zarzucił jej naruszenie:
1) art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.u.K.A.S.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji złożenie propozycji pracy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych;
2) art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej u.K.A.S.) poprzez faktyczne zwolnienie ze służby, pomimo zajścia wskazanych w tych przepisach przesłanek;
3) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podkreślił, że otrzymana propozycja zatrudnienia w istocie zwalniała go z dotychczas pełnionej służby bez istnienia ku temu jakichkolwiek przesłanek faktycznych i prawnych. Jako funkcjonariusz celny winien on bowiem otrzymać jedynie propozycję dalszego pełnienia służby w dotychczasowej formacji, nie zaś stawać przed koniecznością bezpodstawnego przejścia do korpusu służby cywilnej. Ofertę tę zmuszony był zaś przyjąć z uwagi na presję prawną i ekonomiczną towarzyszącą zmianie jego dotychczasowej sytuacji, zastrzegając jednak, że podejmie wszelkie dopuszczalne działania zmierzające do zachowania statusu funkcjonariusza celnego. Na dowód tych starań skarżący powołał wezwanie do złożenia mu propozycji służby, odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nie przyniosły jednak pożądanego rezultatu.
Z tych powodów skarżący wniósł o uznanie wywiedzionej skargi za dopuszczalną i uchylenie zakwestionowanej propozycji jako niezgodnej z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że przedłożona stronie skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, albowiem ustawodawca nie przewidział kompetencji do składania propozycji zatrudnienia w takiej formie. Nie podlega ona zatem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
W toku postępowania sądowego jako jego uczestnik został dopuszczony Związek Zawodowy Celnicy PL (dalej jako uczestnik), który w całości przychylił się do złożonej skargi i wniósł o jej uwzględnienie. Podkreślił przy tym, że propozycja zatrudnienia miała przede wszystkim charakter decyzji administracyjnej, albowiem kształtowała w sposób władczy stosunek służbowy skarżącego. Niemniej jednak można ją również traktować w kategoriach aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., gdyż spełniała do tego wymagane warunki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 555/17, uchylił zaskarżony akt (pkt 1), uznał obowiązek organu do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 514 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Sąd podkreślił, że w jego ocenie zaskarżona propozycja zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w odniesieniu do funkcjonariusza, wkraczające w istotę wiążącego go stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawny, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako tego rodzaju akty. Dotyczą one bowiem indywidualnych kwestii wiążących się z obowiązkami i uprawnieniami wynikającymi z przepisów prawa, a sprowadzającymi się do potwierdzenia stosunku zatrudnienia lub stosunku służbowego przez powołany do tego organ, w ramach przyznanego mu władztwa administracyjnego. Nie bez znaczenia była również okoliczność, że szerokie rozumienie aktów administracyjnych pozostaje w zgodzie z konstytucyjnymi i międzynarodowymi standardami prawa do sądu, zakazującymi zamykania drogi sądowej dla dochodzenia wolności i praw podstawowych, w tym także prawa dostępu do służby publicznej.
Dokonując oceny badanego w niniejszej sprawie aktu Sąd doszedł do przekonania, że choć organ miał prawo do alternatywnego przedstawienia skarżącemu oferty zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej bądź propozycji dalszej służby w formacji mundurowej, to jednakże wybór ten nie mógł być dowolny i winien opierać się o kryteria rzeczowe takie jak kwalifikacje zawodowe, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także miejsce zamieszkania. W niniejszej sprawie zabrakło zaś po stronie organu jakiegokolwiek odniesienia się do powodów przedstawienia skarżącemu propozycji zatrudnienia i pominięcia go w składzie nowo tworzonej Służby Celno-Skarbowej, a co za tym idzie także ustania wiążącego go stosunku służbowego. Niewątpliwie byłoby to zaś działaniem pożądanym biorąc pod uwagę charakter kontrolowanego aktu i istniejącą w tym zakresie analogię do instytucji uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając m.in. na podstawie art. 146 § 1 i 2 oraz art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, zobowiązując jednocześnie organ do przedstawienia stronie skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunku zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającej wymagania ustawowe.
Z wydanym orzeczeniem nie zgodził się organ i we wniesionej skardze kasacyjnej zakwestionował je w całości podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 5 pkt 2 i 3, art. 52 § 3, art. 53 § 2, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., poprzez wadliwie wykonaną przez sąd funkcję kontrolną, błędne uznanie się właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, błędne uznanie propozycji zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej i uchylenie tej propozycji, a także błędne uznanie obowiązku organu do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, pomimo że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co winno skutkować jej odrzuceniem;
2) art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 i art. 171 ust. 1 i 2 u.p.w.u.K.A.S., a także art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S., poprzez błędne uznanie propozycji określającej warunki zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej, błędne przyjęcie, że propozycja ta wymaga uzasadnienia a organ ma obowiązek ponownego złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
3) art. 141 § 4 u.p.p.s.a., poprzez sformułowanie wskazań, co do dalszego postępowania organu w niniejszej sprawie w sposób uniemożliwiający wykonanie wyroku.
W związku z tak opisanym zakresem zaskarżenia organ wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i umorzenie postępowania, stosownie do treści art. 189 w zw. z art. 186 i art. 183 § 1 i 2 pkt 1 u.p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wystąpił on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, stosownie do treści art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 u.p.p.s.a., a także zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 555/17, działając na zasadzie art. 179a u.p.p.s.a., uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie, a następnie odrzucił skargę strony, odstępując jednocześnie od zasądzenia od niej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec przesądzenia w orzecznictwie NSA niedopuszczalności drogi sądowej w sprawach tożsamych do procedowanej, zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji autokontroli, polegającej na uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i ponownym rozpoznaniu sprawy głównej. Oceniając charakter prawny złożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia w świetle aktualnej linii orzeczniczej Sąd ten podkreślił, że nie stanowi ona ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej, gdyż podmiot przedkładający propozycję występuje jako pracodawca, a nie organ administracji publicznej. Stanowi ona ponadto jedynie ofertę skierowaną do funkcjonariusza, która nie kształtuje ostatecznie jego sytuacji prawnej. Sytuacja ta ulega bowiem zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez niego stanowiska w tym względzie. Skoro więc analizowany akt – zdaniem Sądu – nie znajduje się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, to wniesiona skarga jako niedopuszczalna winna ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 189 u.p.p.s.a.
W związku zaś z tym, że wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej w ramach autokontroli były okoliczności leżące po stronie Sądu, postanowił on o nieobciążaniu skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego, powołując się w tym względzie na art. 207 § 2 u.p.p.s.a.
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący oraz uczestnik postępowania, którzy we wniesionej wspólnie skardze kasacyjnej zakwestionowali go w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 179a u.p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia wyroku z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, podczas gdy droga sądowa jest dopuszczalna, a nadto skarga kasacyjna organu nie była oczywiście usprawiedliwiona, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia korzystnego dla skarżącego wyroku w niedopuszczalny prawem sposób i odrzucenia skargi zasadnej, a tym samym naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, zasady powagi rzeczy osądzonej, a także zasady dwuinstancyjności;
2) art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje ona sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
3) art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i droga sądowa jest niedopuszczalna, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia wyroku i odrzucenia skargi zasadnej, a tym samym naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, a także powagi rzeczy osądzonej i zasady dwuinstancyjności;
4) art. 58 § 3 u.p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wyrokiem, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem Sąd odrzuca skargę postanowieniem, co w konsekwencji doprowadziło do nieusuwalnej wady orzeczenia i jego nieważności.
Skarżący kasacyjnie podkreślili, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do dokonania autokontroli wyroku korzystnego dla skarżącego, albowiem rozwiązanie to winno być stosowane jedynie w sytuacjach wyjątkowych i szczególnych, bez możliwości jego rozszerzającej interpretacji. Tymczasem podstawy kasacyjne sformułowane przez organ nie były oczywiście uzasadnione, zaś przedmiotem kontroli sądowej był akt podlegający kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów pracy, które przyjęły administracyjny tryb dochodzenia roszczeń przez funkcjonariuszy celnych. Wynika to również z regulacji ustawowych, które przewidują drogę odwoławczą dla decyzji ingerujących w stosunek służbowy. Z podobną sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż funkcjonariusz, któremu nie przedstawiono propozycji dalszej służby, w konsekwencji czego jego stosunek służbowy wygasł, winien mieć zapewnioną możliwość skorzystania z przysługujących w takich sytuacjach środków odwoławczych.
Poza tym skarżący kasacyjnie zauważyli, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, a więc podjął rozstrzygnięcie formalne, nie odnoszące się do merytorycznej zasadności żądania strony. W związku z tym adekwatną formą orzeczenia winno być w takiej sytuacji postanowienie, nie zaś wyrok, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze wskazane okoliczności skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zakwestionowanego orzeczenia, rozpoznanie skargi i zmianę wyroku poprzez utrzymanie w mocy wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r., ewentualnie uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpili również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do kwalifikacji prawnej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącemu oraz braku możliwości poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CODID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), albowiem przeprowadzenie rozprawy w aktualnej sytuacji epidemicznej mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew zapatrywaniom skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji był uprawniony do skorzystania z instytucji autokontroli uregulowanej w art. 179a u.p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając jednocześnie na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.
W rozpatrywanej sprawie ziściły się obie zaś wymienione w art. 179a u.p.p.s.a. przesłanki procesowe, tj. nieważność postępowania oraz zasadność powołanych przez organ podstaw kasacyjnych. Sprowadzały się one bowiem do tej samej konkluzji, a mianowicie, że przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja zatrudnienia nie podlegała kognicji sądów administracyjnych, w związku z czym droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a.). Trafnie przy tym zauważono, że stanowisko takie nie było jednolite od początku rozpoznawania sporów powstałych na tle regulacji tworzących Krajową Administrację Skarbową, lecz ukształtowało się ono w drodze praktyki sądowej. W jej ramach podkreślano zaś, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce dotychczas funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leżała doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 u.K.A.S, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 u.p.w.u.K.A.S. wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 u.K.A.S.
Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Dlatego też w myśl art. 165 ust. 3 u.p.w.u.K.A.S., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS, i którzy zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym podkreślić należy, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników bądź funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy bądź służby.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1 – 3 i art. 171 ust. 1 u.p.w.u.K.A.S. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, względnie pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia.
Zgodzić się zatem trzeba z Sądem pierwszej instancji, że użyty w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.
Zauważyć należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 (Lex nr 11678), wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego; po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.
Natomiast w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, Lexis Nexis 2011).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie stanowiła ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.u.K.A.S.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.p.w.u.K.A.S.). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.u.K.A.S.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 u.p.w.u.K.A.S.). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego bądź pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.
Zauważyć także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u.K.A.S. dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w.u.K.A.S. wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.u.K.A.S.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u.K.A.S.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u.K.A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść powołanej uchwały stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W takiej zaś sytuacji istniały podstawy do zastosowania instytucji autokontroli i uchylenia w jej ramach wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r. oraz odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.
Na przeszkodzie do tego nie stało eksponowane przez skarżących kasacyjnie odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów pracy. Jak już to bowiem zostało wcześniej wskazane, przekształcenia stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w ramach reformy administracji skarbowej prowadziło do przyjęcia różnych poglądów i zapatrywań, czego najlepszym przykładem jest niniejsza sprawa. Niemniej jednak wyklarowana ostatecznie koncepcja, zwieńczona niejako uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, ostatecznie przesądziła o sposobie patrzenia na tego rodzaju sprawy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie można było w takiej sytuacji zająć innego stanowiska, analogicznego choćby do zawartego w orzeczeniach sądów pracy, albowiem nie było ku temu podstaw merytorycznych.
Nie można również zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że uznanie niedopuszczalności drogi sądowej prowadziło do pozbawienia strony prawa do sądu. To bowiem właśnie w ramach realizacji prawa do sądu w niniejszej sprawie zapadły dwa orzeczenia wydane przez Sąd pierwszej instancji, dogłębnie analizujące problem, z którym skarżący się zwrócił. Nadto uznanie braku właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wcale nie oznaczało, że prawo do sądu nie mogło zostać zrealizowane przed innymi organami sądowymi.
Trudno także podzielić stanowisko, że wydane orzeczenia naruszyło zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę powagi rzeczy osądzonej. Autor skargi kasacyjnej tych naruszeń bowiem nie precyzuje, w związku z tym nie jest wiadomo czy chodzi o dwuinstancyjność postępowania przed organami administracji publicznej, czy też o dwie instancje sądowe. Jeśli w rachubę wchodzić miałaby ostatnia z wymienionych sytuacji, na co wskazywać może zagadnienie powagi rzeczy osądzonej, to należy uznać, że stanowisko skarżących kasacyjne nie jest zasadne. Stronom postępowania sądowego zagwarantowano bowiem prawo do wniesienia środków odwoławczych od wszystkich wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń końcowych, które – co istotne – zostało przez nie wykorzystane dwukrotnie. Wobec tego żaden z wydanych wyroków, czy to ten z dnia 21 grudnia 2017 r., czy ten z dnia 14 marca 2018 r. nie nabył waloru prawomocności, a w związku z tym nie może być w niniejszej sprawie mowy o jakikolwiek powadze rzeczy osądzonej, którą dodatkowo można byłoby naruszyć.
Z tych powodów należało zatem uznać, że podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty dotyczące zarówno dopuszczalności dokonania autokontroli (naruszenie art. 179a u.p.p.s.a.), jak i jej zasadności (naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. samodzielnie oraz w zw. z art. 165 ust. 1 u.p.w.u.K.A.S.) nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie było również trafne ostatnie z powołanych przez stronę uchybień, odnoszące się do naruszenia art. 58 § 3 u.p.p.s.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym stwierdza co prawda, że sąd odrzuca skargę postanowieniem, ale należy zauważyć, że norma ta stanowi regułę ogólną, stosowaną w toku standardowego postępowania przed sądem pierwszej instancji. W niniejszej zaś sprawie mieliśmy do czynienia przede wszystkim z postępowaniem autokontrolnym względem już wydanego orzeczenia, które – co należy podkreślić – zapadło w formie wyroku. Istota tego postępowania nie sprowadzała się zatem wyłącznie do kwestii zbadania dopuszczalności wniesionej skargi na kwestionowaną przez skarżącego propozycję zatrudnienia, lecz obejmowała w pierwszej kolejności konieczność merytorycznego rozpatrzenia wywiedzionej przez organ skargi kasacyjnej. I to właśnie uwzględnienie jej argumentów, łącznie z dostrzeżoną przesłanką nieważnościową z art. 183 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a., prowadziły do wydania orzeczenia merytorycznego polegającego na uchyleniu wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r., co wiązało się z koniecznością zastosowania adekwatnej do tego formy, tj. również wyroku. Postanowienie o odrzuceniu skargi miało zaś względem tego działania charakter następczy, związany z realizacją dyspozycji art. 179a u.p.p.s.a., obligującą Sąd pierwszej instancji, aby po podjęciu rozstrzygnięcia uchylającego dotychczasowe orzeczenie, na tym samym posiedzeniu, ponownie rozpoznał skargę. Dlatego też forma kwestionowanego wyroku nie mogła być ukształtowana w sposób wynikający wyłącznie z art. 58 § 3 u.p.p.s.a.
Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt II orzeczenia na podstawie art. 207 § 2 u.p.p.s.a., odstępując od ich zasądzenia na rzecz organu. Skarżący kasacyjnie nie powinni być bowiem obciążani kosztami działania organu w sytuacji tak daleko idących rozbieżności w kwalifikacji aktu poddanego kontroli sądowej, przejawiających się do tego odmiennymi rozstrzygnięciami Sądu pierwszej instancji wydawanymi na różnych etapach postępowania, w tym także w ramach przeprowadzonej autokontroli.