III OSK 2451/23

III OSK 2451/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 68/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-22
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 68/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 68/23, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] (dalej także jako "stowarzyszenie", "wnioskodawca" albo "skarżący") na bezczynność Burmistrza [...] (dalej także jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
1. zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenia [...] z 15 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;
2. stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku;
3. stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości [...] złotych;
5. w pozostałej części oddalił skargę;
6. zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem datowanym na dzień 28 marca 2023 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez pełnomocnika wniosło skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "Dokumentacji technicznej dla dróg i ulic będących w posiadaniu Gminy [...] ". Zarzuciwszy naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako "u.d.i.p.") ‒ przez ich błędne zastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanej informacji przez Burmistrza, z uwagi na wskazanie, że informacje te są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej ("BIP") Urzędu [...] ("UMiG") w [...] w zakładce "sprawozdania finansowe", podczas gdy organ był zobowiązany do dokładnego wskazania miejsca umieszczenia tych informacji w BIP ‒ autor skargi wniósł o:
1. zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania ww. wniosku ‒ poprzez zobowiązanie go do udostępnienia informacji na temat tego, dla jakich dróg i ulic Gmina [...] posiada dokumentację techniczną ‒ w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności;
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;
3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 15 lutego 2023 r. stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej, w którym ‒ wskazawszy, że w czasie posiedzenia Komisji Wspólnych Rady Miejskiej w [...] w dniu 28 listopada 2022 r. Zastępca Burmistrza powiedział, że "zanim gmina zrealizuje jakąś inwestycję, drogę, musi być opracowana dokumentacja techniczna" ‒ wniosło o odpowiedź na pytanie, dla jakich dróg i ulic Gmina posiada dokumentację techniczną. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 27 lutego 2023 r. znak WIK.RI.1431.3.2023 organ poinformował stowarzyszenie, że "informacje w tym zakresie publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej UMiG w [...] w zakładce «sprawozdania finansowe»".
W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik stowarzyszenia omówił sposób rozumienia pojęcia "informacja publiczna", wyjaśnił, iż zakres żądanej informacji pozostaje w dyspozycji organu i że jest on do jej udostępnienia obowiązany, a także przytoczył treść art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Na tym tle normatywnym podkreślił, że jeżeli informacja została ujawniona w BIP, podmiot obowiązany winien podać precyzyjny adres, pod którym się ona znajduje, co oznacza, że organ nie może poprzestać na wskazaniu, że żądane informacje są dostępne w BIP, ale powinien wskazać linki, pod którymi się one znajdują (nie może zatem podać ogólnego adresu internetowego BIP lub ogólnej zakładki). Z powołaniem się na wypowiedzi doktryny i judykatury, pełnomocnik zaznaczył, że nieprawidłowe jest załatwienie wniosku przez odesłanie do stron BIP, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez żądającego z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych, lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP i samodzielnym jej wytworzeniu na ich podstawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w niniejszej sprawie organ nie odesłał do dokładnej informacji w BIP, ponieważ w zakładce "sprawozdania finansowe" znajdują się dziesiątki dokumentów i nie sposób ustalić, który z nich zawiera żądane informacje.
Z kolei uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie odeń sumy pieniężnej, autor skargi wyjaśnił, że organ kolejny raz nie zastosował się do przepisów prawa materialnego i procesowego, podczas gdy zostały mu one dopiero co wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r., w sprawie o sygnaturze akt IV SAB/Po 194/22.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca, ponieważ na wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2023 r. (data wpływu: 16 lutego 2023 r.) została udzielona odpowiedź w dniu 27 lutego 2023 r., a organ nie był zobowiązany do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, gdyż informacja udostępniona w BIP nie podlega udostępnieniu na wniosek. Zdaniem organu nie bez znaczenia jest również fakt, że osoba wnosząca wniosek o udzielenie informacji publicznej w imieniu stowarzyszenia, będąca jego prezesem, jest ‒ tak jak i skarbnik stowarzyszenia ‒ jednocześnie radnym Rady Miejskiej w [...]. Ma to istotne znaczenie, bowiem radni otrzymują do swojej wiadomości sprawozdania z wykonania budżetu, w których zawarto m.in. informację na temat opracowanej "dokumentacji technicznej dla dróg i ulic". Oznacza to, że co najmniej dwóch z czterech członków zarządu stowarzyszenia było już wcześniej w posiadaniu informacji publicznej objętej wnioskiem. Organ podkreślił, że osoby reprezentujące stowarzyszenie nie tylko dysponują szerokim dostępem do informacji z racji pełnionych funkcji publicznych, ale też biegle posługują się informacjami publikowanymi w BIP. Zatem nawet brak wskazania w treści odpowiedzi z dnia 27 lutego 2023 r. dokładnych linków do poszczególnych sprawozdań zawierających żądane informacje publiczne nie stanowiło żadnej realnej przeszkody w dostępie do tych informacji, które zresztą znalazły się już wcześniej w posiadaniu skarżących w związku z ich przesłaniem do wiadomości na indywidualne adresy e-mail (na dowód czego organ wskazał odnośne linki do sprawozdań z dokładnym wskazaniem dat przekazania tych dokumentów na adresy e-mail radnych będących członkami zarządu stowarzyszenia). Zdaniem organu można odnieść wrażenie, że fakt żądania udostępnienia informacji publicznej, która jest już w posiadaniu ww. osób, nie ma na celu faktycznego skorzystania z prawa do informacji na temat działalności organu oraz Urzędu [...] w [...], lecz raczej może służyć nadużyciu tego prawa. Wrażenie to potęgują również inne okoliczności np. fakt złożenia przez stowarzyszenie lub jego członków ponad 220 wniosków o udzielenie informacji publicznej tylko w okresie bieżącej kadencji, wielokrotne powielanie wniosków w tych samych sprawach, czy też żądania udostępnienia ogromnej ilości dokumentów, które muszą zostać wcześniej udostępnione z archiwum, zanonimizowane, usystematyzowane według treści żądania itd. – tylko w odpowiedzi na ostatni wniosek jednego z członków stowarzyszenia pełniącego jednocześnie funkcję radnego Rady Miejskiej w [...] konieczne było przygotowanie kopii i udostępnienie blisko 5,3 tys. stron dokumentów.
Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę i orzekł merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 (punkty 1 – 4 sentencji wyroku) oraz art. 151 (punkt 5 sentencji wyroku) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".
Uzasadniając wydany wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, ze przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Burmistrza [...] w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 15 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na pytanie: "Dokumentację techniczną dla jakich dróg i ulic posiada Gmina [...]?"
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne staje się w ocenie Sądu pierwszej instancji rozważenie następujących kwestii:
(i) czy Burmistrz jest podmiotem obowiązanym o udostępniania informacji publicznej;
(ii) czy informacje żądane przez Skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.;
(iii) czy Burmistrz prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosku.
Odnosząc się do pierwszej z wyżej wymienionej kwestii Sąd meriti podniósł, że jest poza sporem, że w świetle u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego ("j.s.t."), w tym ich organy wykonawcze, jakimi w szczególności są: wójtowe / burmistrzowie / prezydenci miast (przywołano w sposób szeroki przykłady z orzecznictwa sądowego). A zatem Burmistrz jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu (por. art. 4 ust. 3 in fine u.d.i.p.).
W zakresie kwestii drugiej (czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.) Sąd meriti podniósł, że kwestia ta nie była pomiędzy stronami sporna. Nie zwalniało to jednak Sądu pierwszej instancji z obowiązku zbadania tej kwestii we własnym zakresie. Sąd meriti stiwerdził, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (przywołano publikację M. Jaśkowskiej, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe (nieenumeratywne) wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a), informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d); majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c). W konsekwencji nie powinno w niniejszej sprawie budzić w ocenie Sądu pierwszej instancji wątpliwości, że tego rodzaju informacje, jak ta zażądana przez skarżącego ‒ obejmująca wykaz dróg i ulic, dla których Gmina posiada dokumentację techniczną ‒ jako informacje dotyczące majątku publicznego (gminnych dróg i ulic) oraz odnoszące się do opracowań (dokumentów) pozyskanych najpewniej ze środków publicznych, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach (a więc i z ewentualnymi ograniczeniami) określonymi w u.d.i.p. Nawiązując jeszcze w tej części rozważań do podniesionego ‒ w odpowiedzi na skargę ‒ zarzutu (a ściślej: do uzewnętrznionego w tej odpowiedzi "wrażenia") organu, jakoby w kontrolowanej sprawie żądanie udostępnienia informacji publicznej nie miało na celu "faktycznego skorzystania z prawa do informacji na temat działalności Burmistrza [...] oraz Urzędu [...] w [...], lecz raczej może służyć nadużyciu tego prawa", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ‒ po pierwsze ‒ podniesienie takiego "zarzutu" dopiero w odpowiedzi na skargę, i to w sposób niestanowczy ("Można odnieść wrażenie..."), dowodzi, że nie stanowił on rzeczywistej przyczyny zaniechania udostępnienia żądanych informacji (przyczynę te stanowił, jak podał organ w odpowiedzi na wniosek, i co w istocie podtrzymał w odpowiedzi na skargę, fakt figurowania jego zdaniem takich informacji w BIP). Po drugie, Sąd meriti zaznaczył, że w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie neguje tego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r.; sygn. akt III OSK 4646/21 oraz sygn. akt III OSK 4712/21). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r.; sygn. akt III OSK 86/21 i 7 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 4371/21, oraz publikację M. Jaśkowskiej, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41).
Wystąpienia żadnej z takich okoliczności w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał, poprzestając jedynie na gołosłownym, nieudokumentowanym zarzucie ("wrażeniu"). Ubocznie Sąd meriti zauważył, że przywołany wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dotyczy informacji publicznej "przetworzonej". W orzecznictwie sądów administracyjnych zaś jednolicie przyjmuje się, że "w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia «szczególnego interesu publicznego», jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią, wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna ‒ powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji" (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2022 r.; sygn. akt III OSK 1410/21 oraz z dnia 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3142/21).
Przechodząc do końcowej oceny, czy w kontrolowanej sprawie organ, jako podmiot obowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych, dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – Sąd pierwszej instancji wskazał, że szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że:
"1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."
Jak wskazał Sąd meriti, na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, iż stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie informacji Publicznej, albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest poza sporem, że w kontrolowanej sprawie organ w terminie zakreślonym przez ustawę (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), choć odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2023 r. (który wpłynął do siedziby organu w dniu 16 lutego 2023 r.) pismem z dnia 27 lutego 2023 r., to ani nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji ‒ która, jak to już wyżej zostało przesądzone, ma charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. ‒ ani nie wydał co do niej decyzji odmownej. W swej odpowiedzi wskazał jedynie, że "informacje w tym zakresie publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej UMiG w [...] w zakładce «sprawozdania finansowe»". W ocenie Sądu meriti taki sposób załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenia nie pozwala uznać ‒ wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę ‒ że zarzucana bezczynność organu "nie miała miejsca". Przede wszystkim należy podkreślić, że wynikające z art. 10 ust. 1 a contrario u.d.i.p. zwolnienie z obowiązku udostępnienia danej informacji w trybie wnioskowym, z uwagi na jej wcześniejsze udostępnienie w BIP, dotyczy tylko dokładnie tej informacji, o którą zwraca się indywidualnie wnioskodawca (przywołano publikację K. Pawlik, Dostęp do informacji publicznej [w:] red. I. Fischer, T. Krywan, M. Kunikowski, Vademecum dyrektora instytucji kultury, Warszawa 2021, pkt 5.1, Legalis). W okolicznościach kontrolowanej sprawy oznacza to, że organ byłby zwolniony z obowiązku indywidualnego udostępnienia informacji objętej przedmiotowym wnioskiem stowarzyszenia tylko wówczas, gdyby w BIP ‒ do którego organ odesłał ‒ był zamieszczony żądany wykaz dróg i ulic, dla których Gmina posiada dokumentację techniczną.
Sąd pierwszej instancji w składzie rozpoznającym sprawę wskazał, że podziela pogląd, zgodnie z którym "Biuletyn Informacji Publicznej jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia). Art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...) wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w Biuletynie Informacji Publicznej pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne" (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r.; sygn. akt III OSK 5155/21 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 718/12). Podobnie w wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2244/12) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej nie zawsze wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek, tylko wówczas gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności" (przywołano nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 770/12). Jak to już wyżej wskazano, w kontrolowanej sprawie stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji, dla jakich dróg i ulic Gmina posiada dokumentację techniczną, zaś w odpowiedzi organ wskazał, że "informacje w tym zakresie" publikowane są w BIP w zakładce "sprawozdania finansowe". Już na pierwszy rzut oka widać istotną rozbieżność pomiędzy zakresami informacji publicznej określonej we wniosku, a w odpowiedzi na niego. Organ nie podał bowiem konkretnej lokalizacji (adresu strony) internetowej, w jakiej dostępny byłby żądany wykaz, a jedynie wskazał ‒ jak można rozumieć ‒ lokalizację dokumentów źródłowych, na podstawie analizy których stowarzyszenie mogłoby dopiero taki wykaz sobie opracować.
Sąd pierwszej wskazał, że w istocie mamy więc do czynienia z sytuacją analogiczną do tej, jaka wystąpiła w sprawie rozstrzygniętej, przywołanym w skardze, wyrokiem WSA w Poznaniu z 3 lutego 2023 r. o sygn. akt IV SAB/Po 194/22 ‒ zapadłym pomiędzy tymi samymi stronami ‒ w którym WSA wytknął, że organ, nie negując istnienia wnioskowanych dokumentów, nie wskazał konkretnie dokładnych adresów internetowych BIP. Wprawdzie wyrok ten nie jest (jeszcze) prawomocny i formalnie nie wiąże w niniejszej sprawie, tym niemniej Sąd w obecnym składzie w pełni podziela wyrażone w nim stanowisko, zgodnie z którym "Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia podmiotu pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Uprawnienie zainteresowanego do uzyskania informacji publicznej w trybie wnioskowym zostanie w takim przypadku ograniczone wyłącznie do zakresu przekraczającego dane zamieszczone na stronie podmiotowej BIP. W rozpoznawanej sprawie nie sposób zaakceptować stanowiska skarżonego organu co do tego, że prawidłową formą załatwienia wniosku jest ogólne wskazanie, że żądane informacje opublikowane są w Biuletynach Informacji Publicznej nieokreślonych organów, pod nieokreślonymi adresami, w nieokreślonej ilości."
Doprecyzowując, należy w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazać ‒ w ślad m.in. za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2018 r. (sygn. akt II SAB/Op 65/18) ‒ iż nie jest wystarczające samo powiadomienie, że żądane informacje zostały udostępnienie w BIP lub centralnym repozytorium. Organ zobowiązany jest wskazać, gdzie dokładnie zamieszczono określone dane tak, aby strona mogła bez problemu je odnaleźć. W tym celu powinien ujawnić nie tylko adres strony BIP, ale także oznaczyć dokładnie zakładki, czy też podać dokładny adres internetowy podstron, na których umieszczono poszczególne informacje, a także ścieżkę dostępu do informacji. Ponadto, dostęp do opublikowanych informacji powinien być realny, a więc musi istnieć możliwość odnalezienia tych informacji pod wskazanym przez organ adresem internetowym. Nie jest skuteczne samo tylko odesłanie do stron BIP, w sytuacji gdy pewne dane były tam umieszczone, ale już aktualnie nie są. Skoro podmiot zobowiązany chce się zwolnić z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek, to musi wykazać, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym ogólne wskazanie, że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, została już udostępniona w BIP, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie jest skutecznym odesłaniem.
W kontrolowanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek stowarzyszenia nie podał nawet ogólnego adresu strony BIP, natomiast w odpowiedzi na skargę wskazał już dokładne adresy podstron odnoszące się wprost do poszczególnych sprawozdań z wykonania budżetu za kolejne lata (od 2018 do 2022). Jakkolwiek nadal nie stanowi to właściwej odpowiedzi na wniosek skarżącego (wobec wyżej wskazanej rozbieżności zakresowej informacji żądanych, a tych, do których organ odesłał), to jednak dowodzi, że gdyby żądany wykaz rzeczywiście był zamieszczony w BIP, to organ byłby w stanie bez trudu podać jego dokładny adres internetowy ‒ czego jednak do dnia wyrokowania nie uczynił.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń Burmistrza o posiadaniu już przez "Skarżących" (sic!) wnioskowanych informacji, należy wskazać ‒ pomijając w tym miejscu prawniczo błędne utożsamianie przez organ skarżącego stowarzyszenia z jego poszczególnymi członkami (wymienionymi w odpowiedzi na skargę) ‒ że "[o]rgan może odmówić «ponownego» udzielenia takiej samej informacji, informując o tym zainteresowanego o określonej treści pismem. W przypadku jednak zanegowania powyższego stanowiska organu przez stronę poprzez złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, organ ten winien przed sądem wykazać, że żądana przez zainteresowanego informacja została wcześniej zgodnie z jego uprzednio złożonym wnioskiem udzielona" (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2020 r.; sygn. akt III SA/Gl 33/20). Tego w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał, jako że wyszczególnienie w odpowiedzi na skargę, kiedy to wskazanym radnym, będącym jednocześnie członkami stowarzyszenia (i jego władz), zostały przekazane sprawozdania z wykonania budżetu za poszczególne lata, nie jest równoznaczne z wymaganym w tym przypadku wykazaniem przekazania stowarzyszeniu żądanego wykazu dróg i ulic, dla których Gmina posiada dokumentację techniczną.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej jako "u.s.g.", nie wykluczają sytuacji, w której radni mogą korzystać z uprawnień przewidzianych w u.d.i.p. Obydwie regulacje nie pokrywają się zakresowo, a dodatkowo prawo dostępu do informacji publicznych wynikające z u.d.i.p. ‒ odmiennie, niż uprawnienia radnych wynikające z u.s.g. ‒ podlega kontroli sądowej. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził unormowanie, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. "Toteż zainteresowany obywatel, choćby pełnił funkcję radnego, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną. Skoro tak, to nie ma znaczenia prawnego dla sprawy okoliczność, że składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej [a tym bardziej: członek władz wnioskującego stowarzyszenia ‒ uw. Sądu] jest jednocześnie radnym w gminie, w której wniosek taki został złożony" (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r.; sygn. akt III OSK 4901/21). Dla zupełności wywodu należy jeszcze podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu" ‒ co obejmuje zarówno osoby fizyczne (i to nie tylko obywateli polskich, ale także obywateli innych państw oraz bezpaństwowców), osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (przywołano publikację P. Szustakiewicza [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018, art. 2 Nb 3 i 4) ‒ zaś stowarzyszenie (tu: rejestrowe) oraz jego członkowie to zasadniczo odrębne podmioty prawne (osoby).
Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że organ w terminie zakreślonym przez ustawę (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji ‒ która, jak to już wyżej zostało wskazane i co nie było przedmiotem sporu między stronami, ma charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. ‒ ani nie wydał co do niej decyzji odmownej. Nie wskazał także konkretnego adresu BIP, pod którym możliwe byłoby bezpośrednie i łatwe zapoznanie się z żądaną informacją publiczną (wykazem). W rezultacie zarówno według stanu na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, organ pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Mając wszystko to na uwadze Sąd meriti, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 15 lutego 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.
Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd pierwszej instancji, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd meriti wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujący na akceptację w demokratycznym państwie prawnym i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Po pierwsze, pomimo upływu ustawowego terminu na udostępnienie informacji publicznej oraz pomimo wniesienia skargi przez stowarzyszenie, organ do dnia wyrokowania przez Sąd meriti nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Po drugie, organ nie tylko de facto "zignorował" uprzednio zapadły pomiędzy tymi samymi stronami wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SAB/Po 194/22, ale także całe, praktycznie jednolite orzecznictwo sądowe, z którego jasno wynika, że odsyłając wnioskodawcę do informacji opublikowanych w BIP, organ winien jednocześnie wskazać dokładne adresy internetowe, umożliwiające bezpośrednie i łatwe zapoznanie się z żądanymi informacjami. Oczywiście, organ może się z takim stanowiskiem judykatury nie zgadzać, ale wówczas czyni to na własne ryzyko, także w zakresie oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Wreszcie, w ocenie Sądu meriti, wszystko to prowadzi do wniosku, że ‒ po trzecie ‒ działanie organu w niniejszej sprawie było w istocie nacechowane złą wolą.
Z tych samych względów Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., przy czym jej orzeczona wysokość (500 złotych) stanowi raczej symboliczny wyraz dezaprobaty dla działań (zaniechań) organu w kontrolowanej sprawie, a przede wszystkim ma, w zamierzeniu Sądu meriti, osiągnąć na przyszłość skutek prewencyjny (dyscyplinujący).
Jednocześnie Sąd meriti nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej od organu, oddalając skargę w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji z art. 149 § 2 P.p.s.a. jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domaga się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2017 r.; sygn. akt I OSK 1314/16; z dnia 11 kwietnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1506/16 oraz z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 879/17). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. (sygn. akt I OZ 705/16) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. W kontrolowanej sprawie skarżący swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w sposób należyty nie uzasadnił.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wydany wyrok w całości i zarzucając:
- z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy skarżący kasacyjnie nie pozostawał w bezczynności, lecz w ustawowym terminie prawidłowo dokonał załatwienia wniosku, poprzez pisemne poinformowanie skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja udostępniona została w Biuletynie Informacji Publicznej, w którym udostępnia się informacje m.in. w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, oraz że w związku z powyższym wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym. Zwalnia to organ od zarzutu bezczynności, w związku z czym skarga winna zostać oddalona;
2. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez bezpodstawne zobowiązanie organu do dokonania czynności w postaci załatwienia wniosku skarżącego, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki pozwalające na uznanie, że organ pozostawał w stanie bezczynności w zakresie załatwienia sprawy z wniosku wnioskodawcy oraz bezpodstawne stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na uznanie, iż wystąpił stan uregulowany w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w tym zwłaszcza o charakterze rażącym
3. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez bezpodstawne wymierzenie skarżącemu kasacyjnie grzywny, w sytuacji braku podstaw do uznania, że w stanie faktycznym wystąpiła bezczynność organu, nadto mająca mieć charakter "rażący";
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 5 u.d.i.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. z 2021 r., poz. 386) poprzez wadliwe sfomułowanie wskazań co do dalszego postępowania i w konsekwencji zobowiązanie organu do dokonania czynności sprzecznych z przepisami prawa;
5. art. 200 P.p.s.a., poprzez wadliwe zasądzenie kosztów postępowania od Gminy [...], niebędącego organem, który dopuścił się bezczynności;
- z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
1. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne stwierdzenie, iż pisemne poinformowanie wnioskodawcy o tym, że wnioskowana informacja udostępniona jest w Biuletynie Informacji Publicznej, w związku z czym nie podlega udostępnieniu na wniosek, nie stanowi załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy taka reakcja organu na wniosek stanowi jego prawidłowe załatwienie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznanie skargi, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w oparciu o art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono skutecznie w terminie wynikającym z art. 179 P.p.s.a. W kolejnym piśmie, to jest piśmie procesowym z dnia 9 października 2023 r., pełnomocnik stowarzyszenia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiony środek odwoławczy usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Z art. 174 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie treść zarzutów procesowych zawartych w pkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej w ich warstwie opisowej determinuje uznanie, że zarzut te zostały sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego. W dalszej kolejności ocenie poddany zostanie zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w 4 petitum skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy w realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p., poprzez stwierdzenie, iż pisemne poinformowanie skarżącego o tym, że wnioskowana informacja udostępniona jest w Biuletynie Informacji Publicznej, w związku z czym nie podlega udostępnieniu na wniosek, nie stanowi załatwienia wniosku, podczas gdy taka reakcja organu na wniosek stanowi jego prawidłowe załatwienie.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek udostępnione są tylko te informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Przepis ten wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej może nastąpić jednakże tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego i ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. Przede wszystkim zatem zakres żądania sformułowany we wniosku i zakres informacji znajdującej w Biuletynie Informacji Publicznej musi być identyczny (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2244/12 oraz z dnia 27 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 290/17). Innymi słowy, adresat wniosku dostępowego zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. W orzecznictwie wyrażono akceptowany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę kategoryczny pogląd, w świetle którego organ który zawiadamia wnioskującego o informację o braku zastosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej powinien jednocześnie podać precyzyjnie adres internetowy pod którym informacja się znajduje, a także ścieżkę dostępu do określonej, wnioskowanej informacji zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. w tej materii min: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 290/17). Ponadto dostęp do opublikowanych informacji powinien być realny, a więc musi istnieć możliwość odnalezienia tych informacji pod wskazanym przez organ adresem internetowym w dacie udzielenia przez organ informacji. Tylko udzielenie takiej informacji może być uznane za prawidłową realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie pozwala na przyjęcie, że organ pozostaje w zwłoce w jego wykonaniu. Na tle powyższych zapatrywań uznać zatem należy, że ogólne wskazanie, że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 u.d.i.p. i w związku z tym nie może być uznana za skuteczne odesłanie.
W realiach rozpatrywanej sprawy organ w udzielonej odpowiedzi nie zawarł wyżej wskazywanych informacji. Nieskuteczny jest zatem zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W tych okolicznościach nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (który wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej jest przepisem proceduralnym), gdyż udzielona stowarzyszeniu odpowiedź z dnia 27 lutego 2023 r. nie spełniała przesłanki udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu. Co oczywiste, za a limine niezasadny poczytać należy w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p., których to regulacji Sąd pierwszej instancji nie stosował.
Odnosząc się z kolei łącznie do zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. oraz naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a., które to zarzuty w warstwie opisowej wraz z ich uzasadnieniem ukierunkowane są na wykazanie nieprawidłowego oddalenia skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie wystąpiła jego bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należy podkreślić, że powyższa konstatacja o tym jakoby udzielona stowarzyszeniu odpowiedź z dnia 27 lutego 2023 r. nie spełniała przesłanki udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu determinuje uznanie tych zarzutów za niezasadne.
W świetle powyższych zapatrywań zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez bezpodstawne wymierzenie skarżącemu kasacyjnie grzywny, w sytuacji braku podstaw do uznania, że w stanie faktycznym wystąpiła bezczynność organu, nadto mająca mieć charakter "rażący". W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 149 § 1a, art. 149 § 2, podobnie zresztą jak i art. 149 § 1 pkt 1 czy art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a, czy też art. art. 149 § 2 P.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (czy to procesowym, czy też materialnym), których to przepisów w skardze kasacyjnej ani bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a., ani w jej uzasadnieniu, jednak nie powołano. Brak przedmiotowych odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony skarżącej kasacyjnie. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza z kolei możliwość merytorycznej oceny tak skonstruowanego zarzutu.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 5 u.d.i.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. z 2021 r., poz. 386), poprzez wadliwe sfomułowanie wskazań co do dalszego postępowania i w konsekwencji zobowiązanie organu do dokonania czynności sprzecznych z przepisami prawa. Wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej wytyczne co do dalszego toku postępowania są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni skorelowane z realiami rozpatrywanej sprawy i nawiązują do obowiązków organu, których niewypełnienie stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie jednak od powyższego zapatrywania podkreślenia wymaga, że zarzutem kasacyjnym mającym za przedmiot art. 141 § 4 P.p.s.a. autor środka odwoławczego z założenia winien kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji wskazana w uzasadnieniu wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny i w konsekwencji błędne wytyczne co do dalszego postępowania nie może stanowić o naruszeniu 141 § 4 P.p.s.a.
Finalnie za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 200 P.p.s.a. poprzez wadliwe zasądzenie kosztów postępowania od podmiotu niewymienionego w tym przepisie, tj. od Gminy [...], niebędącego organem, który dopuścił się bezczynności. Oceniając ten zarzut podkreślenia wymaga, że objęty tym zarzutem przepis w warstwie literalnej rzeczywiście stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Niemniej przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych formuła zasądzania zwrotu kosztów postępowania od jednostki samorządu terytorialnego wyposażonej w atrybut osobowości prawnej jako mająca uzasadnienie prakseologiczne nie stanowi o naruszeniu tej regulacji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 781 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1222) tytułom egzekucyjnym pochodzącym od sądu administracyjnego oraz innym tytułom klauzulę wykonalności nadaje sąd rejonowy właściwości ogólnej dłużnika. Jeżeli tej właściwości nie można ustalić, klauzulę nadaje sąd rejonowy, w którego okręgu ma być wszczęta egzekucja, a gdy wierzyciel zamierza wszcząć egzekucję za granicą - sąd rejonowy, w którego okręgu tytuł został sporządzony. Z kolei w świetle art. 64 § 1 oraz § 11 tej ustawy wójt gminy nie ma zdolności sądowej. Aby zatem podmiot skarżący wygrywający sprawę przed sądem administracyjnym mógł w perspektywie dochodzenia zwrotu kosztów postępowania skutecznie zainicjować postępowanie w przedmiocie nadania wyrokowi sądu administracyjnemu klauzuli wykonalności dozwolone jest przyjęcie formuły zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego od jednostki samorządu terytorialnego (a nie od jej organu).
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.