III OSK 245/25

III OSK 245/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ke 338/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-09-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par 2 i 2a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a i art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 8 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 338/24 w sprawie ze sprzeciwu K.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2024 r. znak: SKO.PW-61/1410/9/2024 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 maja 2024 r. znak: SKO.PW-61/1410/9/2024, po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 grudnia 2023 r. znak: NK.6331.2.2022.DMI, odmawiającej nałożenia na K.R. – właścicielkę działki nr ewid. [...], obr. [...] – obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na w/w gruncie bądź wykonania urządzeń zabezpieczających przed szkodami, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z dnia 26 lipca 2022 r. A.K. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o wszczęcie postępowania w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., dalej w skrócie: "p.w.") i wydanie decyzji nakazującej właścicielce działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego, tj. niwelację gruntu do poziomu sprzed jego podwyższenia i usunięcie wszelkich urządzeń budowlanych skutkujących zmianą stanu wody na gruncie i odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych na nieruchomość wnioskodawczyni nr ewid. [...] lub wykonanie urządzeń zapobiegających w/w szkodom.
Burmistrz Miasta [...] w uzasadnieniu w/w decyzji z dnia 21 grudnia 2023 r., powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności na opinię biegłego, nie stwierdził, aby zmiana sposobu zagospodarowania działki nr [...], w tym jej nieznaczne podwyższenie na skutek przeprowadzonego procesu budowlanego w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia, wpłynęła na zmianę kierunku ani natężenia odpływu, a także spowodowała szkody. Przywoływana szkoda w ogrodzeniu skarżącej wskazuje na szkodę hipotetyczną, co potwierdza przeprowadzona ocena rzędnych terenu zarówno archiwalnych, jak i określonych w wyniku przeprowadzonych pomiarów w toku postępowania. Z racji naturalnego ukształtowania terenu, do czasu rozpoczęcia procesu budowlanego przez właścicielkę działki nr [...] to wody opadowe z działki skarżącej położonej wyżej, w sposób swobodny spływały i nadal spływają na działkę sąsiednią. Organ pierwszej instancji podkreślił, że biegły poruszył kwestię orynnowania budynku gospodarczego – garażu na działce nr [...], a zatem należało ustalić datę, w której wnioskodawczyni dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu orynnowania na jej grunt i to zostało ustalone. Podczas przesłuchania [...], poprzedniego właściciela nieruchomości, ustalono, że od 2001 r. do ok. 2016 r. działka nr [...] była terenem zielonym i w czasie intensywnych opadów deszczu wody opadowe wsiąkały w teren zielony, co nie powodowało szkód na działkach sąsiednich. Przedmiotowy garaż, znajdujący się w północno-wschodnim narożniku działki, już istniał, gdyż jego budowa została zakończona w 1992 r. Zdaniem Burmistrza, zeznania świadka w tej kwestii są spójne z informacją podaną przez pełnomocnika K.R. W niniejszej sprawie ma zatem zastosowanie art. 234 ust. 5 p.w., który należy odczytywać jako konieczność wykazania, że zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nieprzekraczający 5 lat.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.K. zarzuciła naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w., polegające na jego błędnej wykładni i przedwczesne wydanie decyzji, poprzez uznanie, że wybudowanie przez inwestora urządzenia spiętrzającego wodę i zmieniającego ciek wodny na swoim gruncie (muru oporowego), powodującego istotne zmiany w gospodarce wodnej działki skarżącej, nie spełnia kryteriów w/w przepisu, gdy w przypadku szkód związanych ze zmianą stosunków wodnych na gruncie za zmianę uchodzić może każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (tj. zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to zatem takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Odwołująca się podniosła, że biegły kategorycznie stwierdził zmianę stanu wody na gruncie, którego bezpośrednim sprawcą jest właścicielka działki nr [...]. Jej zdaniem, niezgodne z prawem działania spowodowały brak możliwości spływu wód opadowych zgodnie z ich naturalnym kierunkiem, stwarzając zagrożenie zalewania części działki nr [...], a w konsekwencji szkody polegające na okresowym zalewaniu istniejącego ogrodzenia i części działki nr [...], na której znajduje się zieleń. A.K. wniosła o ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego, poprzez sporządzenie opinii uzupełniającej biegłego i udzielenie odpowiedzi na pytania: czy wybudowane przez K.R. ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...] pełni rolę muru oporowego uniemożliwiającego spływ wód opadowych zgodnie z ich naturalnym dotychczasowym kierunkiem?; czy powoduje to spiętrzenie wód opadowych lub ich zwiększenie na działce wnioskodawczyni w porównaniu ze stanem, gdy mur oporowy nie istniał?; czy każdy opad atmosferyczny (deszcz/śnieg) będzie powodował spiętrzenie wody na terenie działki wnioskodawczyni?; jakie szkody może spowodować spiętrzenie wód opadowych na działce wnioskodawczyni?; jakie działania może podjąć wnioskodawczyni w celu uniknięcia spiętrzenia wód opadowych na swojej działce i jaki byłby ich koszt (będący jednocześnie szkodą)?; czy spiętrzenie wód opadowych czyni realne zagrożenie dla fundamentów domu wnioskodawczyni?; jakie czynności powinna wykonać celem przywrócenia naturalnego spływu wód opadowych?; o ile w metrach został podniesiony teren względem 2017 r. i jaka jest różnica w poziomach na działce inwestora względem lustra drogi ul. [...] i analogicznie jak to się zmieniło względem 2017 r.? Za sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uznała jednoznaczne wskazanie przez organ pierwszej instancji, że spiętrzenie wód opadowych i zmiana kierunku ich spływu spowodowała uszkodzenie ogrodzenia i jednoczesne przyjęcie, że szkoda – mimo iż zaistniała – jest szkodą hipotetyczną, przy czym biegły określił hipotetyczność szkody wyłącznie co do wadliwego orynnowania, a realność co do wybudowania muru oporowego i podniesienia terenu. Odwołująca zarzuciła także naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 2 p.w., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wody opadowe mieszczą się w jego ramach, gdy przepis ten mówi nie "o wodach opadowych", a o "wodzie i ściekach", zaś "wody opadowe" są wyłącznie określone w art. 234 ust 1 pkt 1 p.w. Wniosła o ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy na działce wnioskodawczyni doszło do szkody na skutek zmiany kierunku spływu wód opadowych, a jeśli tak to jakiej, jaki był mechanizm powstania szkody, jaki byłby koszt naprawy, jakie działania może podjąć wnioskodawczyni w celu uniknięcia spiętrzenia wód opadowych na swojej działce i jaki byłby ich koszt (będący jednocześnie szkodą), czy spiętrzenie wód opadowych czyni realne zagrożenie dla fundamentów domu wnioskodawczyni? A.K. zarzuciła ponadto, iż na skutek błędnej wykładni art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. dokonanie istotnych ustaleń faktycznych na podstawie przeprowadzonego wadliwie i niepełnego postępowania nie mogło skutkować wydaniem decyzji o odmowie nałożenia obowiązków na inwestora. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. W jej ocenie, wybudowanie muru oporowego całkowicie zmieniającego stan wody na gruncie i całkowicie zmieniającego kierunek spływu wód opadowych zgodnie z ich kierunkiem, powodujące jednocześnie zmniejszenie wody na działce K.R. i zwiększenie na działce wnioskodawczyni (spiętrzenie), jest oczywistym naruszeniem art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpatrując przedmiotowe odwołanie wskazało, że w trakcie przeprowadzonych z udziałem stron w dniu 5 października 2022 r. oględzin spornego terenu ustalono, że prace budowlane na działce nr [...] trwają nadal i nie zostały zakończone. Podczas ponownych oględzin w dniu 21 kwietnia 2023 r., z udziałem biegłego hydrologa [...] oraz geodety [...], ustalono, że: "Budynek należący do K.R. zlokalizowany na działce [...] został zgłoszony do użytkowania. Działka jest na etapie zagospodarowania. Projekt zagospodarowania działki został również zgłoszony do odpowiednich organów architektonicznych. A.K. oświadczyła, że wody deszczowe zalewają jej nieruchomość. Podmywane jest jej ogrodzenie a tym samym niszczona jej nieruchomość. Działka nr [...] jest zagospodarowana domem jednorodzinnym. Teren przylegający do budynku jest wykostkowany. Pozostała część działki położona po północnej i wschodniej części nieruchomości stanowi powierzchnię czynną biologicznie. Odwodnienie budynku z terenów utwardzonych i połaci dachowych za pomocą rynien odprowadza dalej prawdopodobnie do istniejącej kanalizacji sanitarnej ul. [...]". Biegły hydrolog w opinii z dnia 20 lipca 2023 r. wyjaśnił, że aktualny spadek terenu części działek nr [...] i [...] układa się w kierunku południowym i jest zgodny z pierwotnym spadkiem. Na działce nr [...] w dniu oględzin znajdowały się: nowo wybudowany dom jednorodzinny, a w północno-wschodniej części budynek gospodarczy orynnowany, oznaczony na mapie zasadniczej jako garaż, który przylega do działki sąsiedniej nr [...]. Rynna zlokalizowana jest na północno-wschodniej ścianie i odprowadza wody opadowe bezpośrednio na teren stanowiący granicę działek nr [...] i [...]. Wody spływające przedmiotową rynną są skierowane w kierunku południowym i po wystąpieniu intensywnych opadów deszczu mogą powodować zalewanie sąsiedniej działki należącej do A.K., powodując również podmywanie istniejącego ogrodzenia. Na skutek zabudowy działki nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, polegająca na jej sztucznym podwyższeniu, szczególnie w południowo-zachodniej części. Teren działki nr [...] układa się na rzędnych od 188,90 m n.p.m. w jej północnej części do 186,50 m n.p.m. w południowej części, przyległej do ul. [...]. Różnica pomiędzy najwyższym punktem a jej najniższą rzędną wynosi 2,40 m, a spadek terenu wynosi około 5%. Działka nr [...] zabudowana jest natomiast budynkiem jednorodzinnym. Teren wokół budynku został umocniony kostką brukową. Pozostała cześć działki porośnięta jest zielenią i stanowi powierzchnię biologicznie czynną, która umożliwia naturalną retencję wodną. Budynek mieszkalny posiada także rynny dachowe, które zostały wbudowane bezpośrednio do gruntu. Teren działki nr [...] układa się na rzędnych od 190,51 m n.p.m. w jej północnej części do 186,33 m n.p.m. w części południowej, przyległej do ul. [...]. Różnica poziomów pomiędzy najwyższym punktem, a jej najniższą rzędną wynosi 4,18 m, a spadek terenu wynosi 8%. Według biegłego jest to relatywnie duży spadek, który powoduje szybki powierzchniowy spływ wód opadowych, szczególnie w umocnionej kostką brukową części działki, w tym wjazdu na posesję. Biegły wskazał ponadto, że działka należąca do A.K. jest naturalnie położona wyżej od działki nr [...], szczególnie w północnej części wody opadowe z działki nr [...] spływały częściowo grawitacyjnie na teren działki nr [...], gdy ta nie była zagospodarowana. Stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu oględzin negatywnie wpływa na sąsiednią nieruchomość, tj. działkę nr [...], ale dotyczy to tylko spływu wód opadowych powstających na powierzchni dachu garażu. Na terenie działki nr [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która negatywnie oddziałuje na działkę nr [...]. Zmiana ta została spowodowana brakiem, właściwego odprowadzania wód opadowych powstających w jej obszarze oraz podwyższeniem terenu części działki nr [...] w trakcie jej zagospodarowania. Niezgodne z prawem działania właścicielki tej nieruchomości spowodowały brak możliwości spływu wód opadowych zgodnie z ich naturalnym kierunkiem stwarzając zagrożenie zalewania części działki nr [...], a w konsekwencji szkody polegające na okresowym zalewaniu istniejącego ogrodzenia i części działki nr [...], w której znajduje się zieleń (tuje). We wnioskach biegły stwierdził, że na działce nr [...] należy dokonać przebudowy zamontowanego na budynku gospodarczym (garażu) orynnowania w taki sposób, aby spływająca woda z jego dachu w całości spływała na teren posesji, na której się znajduje.
W piśmie z dnia 10 listopada 2023 r. K.R. poinformowała organ pierwszej instancji, że orynnowanie przedmiotowego garażu zostało wykonane, najpewniej wraz z budynkiem, w 1992 r. Dokonała ona zatem zakupu nieruchomości z budynkiem, który był już orynnowany. W przeciągu ostatnich pięciu lat orynnowanie nie było zmieniane.
Biegły w piśmie z dnia 18 października 2023 r. wyjaśnił, że działka należąca do A.K. jest naturalnie wyżej położona od działki nr [...], szczególnie w jej północnej części. Do czasu zabudowy sąsiedniej działki stanowiącej własność K.R., wody opadowe częściowo spływały grawitacyjnie z działki nr [...] na teren działki nr [...], powodując jej zalewanie. Po zagospodarowaniu działki nr [...] wody opadowe spływające z działki nr [...] utraciły tę możliwość i w chwili obecnej A.K. powinna, zgodnie z obowiązującym prawem, zagospodarować je na terenie swojej nieruchomości. Biegły wskazał, że mimo podjętych starań oraz zobowiązania pełnomocnika K.R., projekt zagospodarowania działki nr [...] nie został mu udostępniony. Brak tej wiedzy uniemożliwił uwzględnienie w opinii docelowych rozwiązań dotyczących ukształtowania terenu, jak również zagospodarowania wód opadowych powstających w jej obszarze. Biegły powtórzył, że według stanu zagospodarowania działki nr [...] w dniu oględzin, negatywne oddziaływanie na działkę nr [...] dotyczy spływu wód opadowych powstających na powierzchni dachu garażu, gdyż tylko one mogą powodować zalewanie sąsiedniej nieruchomości. Okoliczność, że garaż został wybudowany w 1992 r. nie oznacza, że jego negatywne oddziaływanie miało miejsce od daty jego budowy. Biegły wyjaśnił także, że A.K. dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu wody z garażu po rozpoczęciu robót budowlanych, a konkretnie po wybudowaniu ogrodzenia w granicy działek. Budowa ogrodzenia przyczyniła się do zmiany kierunku spływu wód opadowych. Kierunek spływu z terenu działki nr [...] nie uległ zmianie. Co prawda istniejące w jej obszarze hałdy ziemi utrudniają spływ i zmieniają jego natężenie, ale fakt ten pozostaje bez wpływu na działkę wnioskodawczyni. Docelowe zagospodarowanie terenu działki nr [...] będzie rozstrzygające dla właściwego funkcjonowania stosunków wodnych, powstających w tym obszarze. A.K. ma obowiązek zagospodarowania wód opadowych powstających na jej terenie, a nie – jak to miało miejsce dotychczas – odprowadzania ich na teren sąsiedni. Negatywne oddziaływanie wód opadowych z terenu działki nr [...] na działkę nr [...] odbywa się jedynie poprzez spływ wód z dachu garażu zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...]. W obecnym stanie rzeczy istnieje hipotetyczne zagrożenie podmywania ogrodzenia A.K. wodami opadowymi. Napływ tych wód spowodowany jest przede wszystkim spływem wód opadowych powstających na terenie jej działki, a tylko w niewielkim stopniu przyczynia się do tego spływ wód z dachu garażu znajdującego się w działce nr [...], niemniej jednak spływ ten jest faktem i należy go wyeliminować. W dniu oględzin biegły nie stwierdził szkód, o których wspomina A.K., dotyczących podmywania jej ogrodzenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że skoro działka nr [...] jest położona wyżej niż działka nr [...], to zgodnie z naturalnie ukształtowanym terenem woda winna spływać w kierunku południowym, równolegle do granic działki, przy czym powinna też wpływać na działkę nr [...]. Jeżeli więc woda, w sposób zgodny z prawami fizyki, spływała z działki nr [...] także częściowo na działkę nr [...], to wybudowanie na jej drodze ogrodzenia musiało skutkować zawilgoceniem ogrodzenia i całego pasa przygranicznego. Wybudowania zaś przez K.R. własnego ogrodzenia w niewielkiej odległości od ogrodzenia sąsiadki nie można w takim przypadku traktować jako muru oporowego. Ponieważ jednak akta sprawy nie zawierają opisu zagospodarowania granicy działek nr [...] i [...], kwestie tę należy wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.
Kolegium wskazało ponadto, że z chwilą rozpoczęcia prac budowlanych na działce nr [...], polegających na budowie domu, który zagrodził naturalny, południowy kierunek spływu wody powierzchniowej, spływająca z dachu garażu woda grawitacyjnie zaczęła omijać podwyższony teren przy budowanym domu i płynęła wzdłuż granicy z działką nr [...]. Zagrożeniem dla działki nr [...] jest więc możliwość, przy gwałtownych opadach deszczu, przelewania się wody z działki nr [...] na działkę nr [...]. Woda spływająca z połaci garażu na działce nr [...] powinna być zagospodarowana na tej działce. K.R. powinna więc, tak jak wskazał to w swojej opinii biegły, zmienić sposób odprowadzania wody z połaci dachowych wolnostojącego garażu. Nie jest natomiast zrozumiałe, dlaczego organ pierwszej instancji domagał się od K.R. dokumentacji budowlanej, a następnie załączył ją do akt sprawy, nie umożliwiając zapoznania się z nią przez biegłego, o co wielokrotnie postulował. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia projektu budowlanego jest przedwczesne. Ponadto, pisząc o braku realnej szkody na nieruchomości należącej do A.K., organowi pierwszej instancji umknęły wartości wskazane w art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w., zgodnie z którym właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem Kolegium, szkoda w rozumieniu omawianego przepisu może być również hipotetyczna, to znaczy mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Tym samym odmowa wydania decyzji w trybie art. 234 p.w., ze względu na brak realnie występującej szkody na działce nr [...], wobec postępującej zabudowy działki nr [...] i niewłaściwego odprowadzania wody z dachu garażu, jest bezpodstawna. Kolegium nie zgodziło się również z zastosowaniem art. 235 ust. 5 p.w. Z akt sprawy niezbicie wynika bowiem, że co prawda garaż z orynnowaniem został wybudowany w 1992 r., lecz do naruszenia stosunków wodnych doszło z chwilą rozpoczęcia zabudowy działki nr [...], tj. od lutego 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że zakres zleconych organowi pierwszej instancji czynności wyjaśniających wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Nieodniesienie się do tych okoliczności jest natomiast naruszeniem art. 7 k.p.a. Mając zatem na uwadze zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., Kolegium dostrzegło konieczność, w świetle w/w okoliczności faktycznych i prawnych, uchylenia zaskarżonej decyzji celem zebrania przez organ pierwszej instancji dodatkowego materiału dowodowego w powyżej wskazanym zakresie.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2024 r. K.R. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, wobec faktu, że zasadne i możliwe – w świetle opinii biegłego z zakresu hydrologii wskazującej na hipotetyczne naruszenie stosunków wodnych w zakresie jedynie wadliwego odprowadzania wód opadowych rynną z garażu i stwierdzenia, że "naturalny kierunek spływu wód nie został zakłócony przez zabudowanie działki nr [...]" – jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego jedynie sposobu uregulowania spływu wód rynną garażu;
2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, z jednoczesnym zaniechaniem określenia, w jaki sposób wskazywane przez Kolegium naruszenia przepisów postępowania (art. 7 k.p.a.) miały zaistnieć i w czym miał się przejawiać ich istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zważywszy że podzielany przez Kolegium wniosek biegłego odnosi się jedynie do wadliwego odprowadzania wód opadowych rynną z garażu, przy podzieleniu opinii, że "naturalny kierunek spływu wód nie został zakłócony przez zabudowanie działki nr [...]".
Wskazując na powyższe zarzuty, wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że wobec dołączenia finalnie do akt sprawy dokumentacji budowlanej nie było przeszkód do uzyskania uzupełniającej opinii biegłego hydrologa w zakresie dotyczącym uwarunkowań budowlanych związanych z ostatecznym zagospodarowaniem działki nr [...] w aspekcie odprowadzania wód opadowych z zakwestionowanej rynny.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 338/24 oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasatoryjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w/w unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cytowanego przepisu uwarunkowane jest dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w przypadku, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 5112/21). W świetle powyższego uznać należy, iż sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw kierowany jest wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny i sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a. status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21). Nie ulega przy tym wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 234 ust. 1 p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Stosownie do treści art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
W ocenie WSA w [...], powodem, dla którego organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie, stwierdziwszy naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., były następujące okoliczności. Po pierwsze, Kolegium wskazało na brak opisu granicy między działkami nr [...] i [...] oraz wyjaśnień, kto, kiedy, na jakiej długości i jakiego rodzaju wybudował ogrodzenie. Przyjmując za ustaleniami biegłego oraz stwierdzeniami świadka i wnioskodawczyni, że działka nr [...] jest położona wyżej niż działka nr [...], to woda winna spływać w kierunku południowym, równolegle do granic działki, przy czym powinna też wpływać na działkę nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, wybudowanie na jej drodze ogrodzenia musiało skutkować zawilgoceniem ogrodzenia i całego pasa przygranicznego. Wybudowanie zaś przez K.R. własnego ogrodzenia w niewielkiej odległości od ogrodzenia sąsiadki nie można w takim przypadku traktować jako muru oporowego. Po drugie, Kolegium stwierdziło, że w momencie rozpoczęcia prac budowlanych na działce nr [...], polegających na budowie domu, który zagrodził naturalny, południowy kierunek spływu wody powierzchniowej, spływająca z dachu garażu woda grawitacyjnie zaczęła omijać podwyższony teren przy budowanym domu i płynęła wzdłuż granicy z działką nr [...]. Zagrożeniem dla działki nr [...] jest więc możliwość, przy gwałtownych opadach deszczu, przelewania się wody z działki nr [...]. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że woda z dachu garażu jest odprowadzana właśnie w przestrzeń pomiędzy ogrodzeniami. Woda spływająca z połaci garażu na działce nr [...] powinna być zagospodarowana na tej działce. K.R. powinna więc, tak jak wskazał to w swojej opinii biegły, zmienić sposób odprowadzania wody z połaci dachowych wolnostojącego garażu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w ocenie samego biegłego bez uwzględnienia rozwiązań wskazanych w projekcie budowlanym dla działki nr [...] nie jest możliwe właściwe rozpatrzenie sprawy. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia projektu budowlanego było przedwczesne. Ponadto, w ocenie Kolegium, szkoda w rozumieniu art. 234 ust. 3 p.w. może polegać na potencjalnym ryzyku zalania gruntów sąsiednich, uzależnionym od zdarzeń nadzwyczajnych. Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stanowiskiem Burmistrza, że w niniejszej sprawie upłynął termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 p.w.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności wskazane przez organ odwoławczy uprawniały do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wychodząc od ostatniej z w/w kwestii, tj. terminu – kluczowej z punktu widzenia wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, to zgodnie z art. 234 ust. 5 p.w. postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazało Kolegium, wnioskodawczyni stwierdziła naruszenie stosunków wodnych z chwilą rozpoczęcia zabudowy działki nr [...], tj. w lutym 2020 r. Nie można więc było odmówić wszczęcia postępowania z art. 234 ust. 3 p.w. na tej podstawie, że upłynęło 5 lat od wybudowania garażu z orynnowaniem, które w sposób wadliwy odprowadza wody z dachu garażu. Upływ terminu z art. 234 ust. 5 p.w. stanowił podstawową przesłankę wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej. Oznacza to, że Burmistrz w istocie nie badał już merytorycznie kwestii związanych z naruszeniem stosunków wodnych na skutek spływu wód opadowych powstających na powierzchni dachu garażu. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł, wbrew twierdzeniu wnoszącej sprzeciw, ograniczyć się jedynie do dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., dotyczącego sposobu uregulowania spływu wód rynną garażu. Organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął bowiem merytorycznie kwestii, czy w powyższym zakresie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ jest to kwestia o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie upłynął termin z art. 234 ust. 5 p.w., trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy.
W ocenie WSA w [...], organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej trafnie wskazał także na uchybienie przepisów postępowania, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wskazał mianowicie na konieczność wyjaśnienia, kto, kiedy, na jakiej długości i jakiego rodzaju wybudował ogrodzenie. W sytuacji, gdy działka nr [...] jest położona wyżej niż działka nr [...], to wybudowanie na jej drodze ogrodzenia mogło skutkować zawilgoceniem ogrodzenia i całego pasa przygranicznego. Nie budzi również wątpliwości konieczność ustosunkowania się do faktu, iż jak wynika z dokumentacji fotograficznej, woda z dachu garażu jest odprowadzana w przestrzeń pomiędzy ogrodzeniami. Biegły wyraźnie wskazał, że K.R. powinna zmienić sposób odprowadzania wody z połaci dachowych garażu. Przy gwałtownych opadach deszczu istnieje bowiem możliwość przelewania się wody z działki nr [...] na teren działki nr [...]. Wprawdzie w orzecznictwie dopuszczalne jest zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. w sytuacji zaistnienia szkody hipotetycznej, to jednak w takim wypadku musi istnieć stosunkowo wysoki stopień prawdopodobieństwa jej nastąpienia. Innymi słowy, możliwość wystąpienia szkody musi być w danych okolicznościach realna, przy czym prawdopodobieństwo to winno wynikać z opinii biegłego, jako specjalisty w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 529/18).
W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnione było przyjęcie, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zmiany stanu wody na działce nr [...] nie wpływają szkodliwie na działkę nr [...], uprawniać będzie organ do wydania decyzji odmownej.
W tym stanie rzeczy, WSA w [...] oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.R. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez nieprawidłowe wyjście poza granice rozpoznania zakreślone naruszoną normą art. 64e p.p.s.a. i rozstrzygnięcie zarówno co do wykładni prawa materialnego, jak i legalności, podjętej decyzji przez organ administracji stopnia podstawowego, wobec:
a) wskazania, iż doszło już do "zmian stanu wody na działce nr [...]", a dopiero ustalenie, że "zmiany te nie wpływają szkodliwie na działkę nr [...] uprawniać będzie do wydania decyzji odmownej",
b) wyrażenia oceny co do sposobu wykładni zarówno normy art. 234 ust. 5 p.w., jak i wykładni szkody wynikającej z art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. (co do szkody hipotetycznej),
- w sytuacji gdy zakres badania sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej nie obejmuje formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, a winien ograniczać się ściśle ("jedynie") do zaistnienia przesłanek wskazanych w treści art. 138 § 2 k.p.a.;
2) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy takowe nie zachodziły, wobec faktu, iż organ drugiej instancji nie podjął nawet próby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (w trybie art. 136 k.p.a.), dotyczącego odprowadzenia wód opadowych rynną z garażu według stanu na dzień orzekania przez Kolegium, które to czynności uzupełniającego postępowania dowodowego wręcz były postulowane przez wnoszącą odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W świetle art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21; 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2382/21; 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24). W związku z tym stwierdzić należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej, nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, a tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Podkreślić także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może wprawdzie oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, jednak zobowiązany jest ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeśli zatem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane, bowiem w przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20; 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1155/24).
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], uprawnieni byli w świetle art. 138 § 2 i 2a k.p.a. – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – do wyrażania ocen przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w tej sprawie. Należy także zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zasadności wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji w szczegółowy sposób wykazało bowiem konieczność wyjaśnienia przez Burmistrza Miasta [...] zakresu sprawy mającego kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić ponadto należy, iż na skutek istotnych naruszeń proceduralnych, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegających na braku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego, decyzja organu pierwszej instancji była przedwczesna, zaś postępowanie wymagało dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, których – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić w trybie art. 136 k.p.a., z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zachowanie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania merytorycznego oraz aby dwukrotnie oceniono materiał dowodowy sprawy i przeanalizowano wszystkie okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia. Wobec wskazanych przez Kolegium braków w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Burmistrza Miasta [...], nie można de facto mówić o możliwości uzupełnienia tego postępowania w niewielkiej części przez organ odwoławczy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ale o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnej części. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji Kolegium szczegółowo wskazało, jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał sprzeciw za nieuzasadniony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.