III OSK 2447/22

III OSK 2447/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 469/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-23
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 12 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 469/21 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2020 r. o zwiększenie stypendium doktoranckiego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Rektora Uniwersytetu [...] do rozpoznania wniosku A.C. z dnia 29 października 2020 r.; 3) stwierdza, że Rektor Uniwersytetu [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku A.C. z dnia 29 października 2020 r.; 4) stwierdza, że bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5) zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz A.C. kwotę 1.020 (słownie: tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 469/21 oddalił skargę A.C. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2020 r. o zwiększenie stypendium doktoranckiego.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
A.C. złożyła wniosek o zwiększenie stypendium doktoranckiego, który wpłynął do organu w dniu 29 października 2020 r. Doktorancka Komisja Stypendialna Wydziału [...] Uniwersytetu [...] (dalej w skrócie "[...]") dokonała oceny wniosku strony, przyznając 78,5 punktów. Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. wnioskodawczyni, w związku z zamieszczoną na stronie internetowej Wydziału [...] listą rankingową dotyczącą przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego, wniosła do Doktoranckiej Komisji Stypendialnej "odwołanie dotyczące błędnego wyliczenia punktów". W uzasadnieniu wskazała, że według jej wyliczeń powinna uzyskać 108 punktów, a nie 78,5 punktów.
Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. A.C., powołując art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), wniosła ponaglenie do Prorektora ds. Studenckich i Kształcenia Wydziału [...] w sprawie wydania decyzji w przedmiocie stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych na [...]. Podniosła, że do chwili obecnej organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, a zatem naruszył art. 35 k.p.a. Nie poinformował jej również o przyczynach niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 k.p.a. W związku z powyższym strona wniosła o wydanie decyzji do dnia 28 lutego 2021 r.
Pismem z dnia 9 marca 2021 r. A.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora [...], polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku o zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych, złożonego na Wydziale [...] [...] oraz niewydaniu decyzji w przewidzianym prawem terminie.
Rektor [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu 22 marca 2021 r. (nr 1/2021, znak: WPIA/SD-51553558/2022). Decyzją tą organ przyznał skarżącej zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych na rok akademicki 2020/2021 w wysokości 2.000 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz w wysokości 900 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. Organ zaznaczył przy tym, że stypendium doktoranckie, przyznane od dnia 1 października 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r., postanowił wypłacić do dnia 30 kwietnia 2021 r. Ponadto stwierdził, że wydanie w/w decyzji w terminie późniejszym nie naruszyło słusznego interesu skarżącej. Organ badał bowiem przedstawione przez skarżącą dokumenty załączone do wniosku o przyznanie stypendium projakościowego pomiędzy dniem 7 grudnia 2020 r. (czynność zatwierdzenia listy rankingowej i punktacji przez Prorektora ds. studenckich i kształcenia [...]) a dniem 22 marca 2021 r. (data wydania decyzji nr 1/2021). Na wydłużony czas toczącego się postępowania miało wpływ złożenie przez skarżącą dwóch wniosków: jednego w dniu 29 października 2020 r. o przyznanie stypendium projakościowego na Wydziale [...], a drugiego w dniu 23 października 2020 r. na Wydziale [...]. W dniu 7 grudnia 2020 r. organ wydał decyzję nr 2/2020 w sprawie przyznania skarżącej stypendium projakościowego na Wydziale [...]. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 14 grudnia 2020 r. Rozpoznając wniosek z dnia 29 października 2021 r. organ był zobowiązany sprawdzić, czy skarżąca nie przedstawiła tych samych osiągnięć naukowych w obydwu wnioskach, w celu uniknięcia sytuacji przyznania punktów za konkretne osiągnięcie na dwóch różnych kierunkach (§ 6 ust. 4 Regulaminu zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych doktorantom [...], stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 37/2018 Rektora [...] z dnia 6 września 2018 r., Monitor [...] z 2019 r., poz. 242). Organ podniósł również, że na skutek odwołania skarżącej z dnia 19 listopada 2020 r. od oceny wniosku dokonanej przez Doktorancką Komisję Stypendialną Wydziału [...], Komisja doliczyła skarżącej 15 punktów, przyznając ostatecznie 93,5 punktów. Wskazał ponadto, że uzasadnieniem dłuższego terminu rozpatrywania wniosku strony była konieczność analizy dokumentów załączonych do wniosków o przyznanie stypendium na dwóch różnych wydziałach, w celu wydania decyzji zgodnie z zarządzeniem nr 36/2018 Rektora [...] z dnia 6 września 2018 r. w sprawie przyznawania stypendiów doktoranckich na [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarżąca pismem z dnia 23 lutego 2021 r. (stanowiącym załącznik do skargi) skierowała do organu ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2020 r. o zwiększenie stypendium doktoranckiego. Pismo to wpłynęło do Kancelarii ogólnej [...] w dniu 23 lutego 2021 r., co potwierdza zamieszczona na nim prezentata. Następnie, pismem z dnia 9 marca 2021 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Rektora [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 października 2020 r. i wydaniu decyzji w sprawie zainicjowanej w/w wnioskiem. Wbrew dyspozycji art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), skarga ta została wniesiona bezpośrednio do Sądu, a następnie zarejestrowana pod sygn. II DK/Wa 78/21. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r., powyższa skarga w dniu 22 marca 2021 r. została przekazana Rektorowi [...] w celu udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt sprawy. Z nadesłanych, wraz z odpowiedzią na skargę, akt administracyjnych wynika, że Rektor [...] w dniu 22 marca 2021 r. wydał decyzję nr 1/2021, którą przyznał skarżącej zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych na rok akademicki 2020/2021 w wysokości 2.000 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz w wysokości 900 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. Powyższą decyzją organ rozpoznał zatem wniosek skarżącej z dnia 29 października 2020 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec wadliwego wniesienia skargi przez skarżącą bezpośrednio do Sądu, za datę jej złożenia należy przyjąć datę 22 marca 2021 r., tj. dzień nadania skargi przez Sąd do właściwego organu administracji – Rektora [...]. W tejże dacie decyzja administracyjna, której wydania żądała skarżąca, została już podjęta przez organ. Brak było zatem podstaw do uznania, że w momencie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącej z dnia 29 października 2020 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.C. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że doszło do bezczynności organu, a także braku orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a także nie poinformował strony o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 36 § k.p.a.;
2) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że doszło do bezczynności organu, a także braku orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że organ antydatował wydaną decyzję, na co wskazuje data jej nadania, która miała miejsce kilkanaście dni po dacie wskazanej w treści decyzji;
3) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że doszło do bezczynności organu, a także braku orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że nawet przyjmując, że decyzja została wydana w dacie wskazanej w treści decyzji, to moment wydania decyzji oraz wniesienie skargi miało miejsce równocześnie, bowiem nastąpiło w tym samym dniu (22 marca 2021 r.);
4) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak uznania, że organ dopuścił się bezczynności, mimo że miała ona miejsce, bowiem organ nie wydał decyzji w terminie określonym przepisami k.p.a.;
5) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organu, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w sprawie, w szczególności, że wydanie decyzji i złożenie skargi na bezczynność nastąpiło równocześnie, bowiem miało to miejsce w tym samym dniu (22 marca 2021 r.).
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o "zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa," ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej eksponują okoliczność, że pomiędzy datą wydania decyzji w sprawie a datą jej doręczenia nastąpił nadmiernie długi okres. Istota problemu sprowadzała się więc do odpowiedzi na pytanie, czy w procesie oceny zachowania organu z punktu widzenia stawianego mu zarzutu bezczynności, należy przyjmować, że z chwilą wydania decyzji administracyjnej, rozumianego jako sporządzenie jej w formie przewidzianej prawem, organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisów k.p.a., czy też o załatwieniu sprawy można mówić dopiero wówczas, gdy z wydaniem decyzji wiąże się jednocześnie dająca się zweryfikować aktywność organu zmierzająca do doręczenia stronie wydanej decyzji, czy wreszcie do załatwienia sprawy dochodzi z chwilą doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Ocena zachowania organu z punktu widzenia stawianego mu zarzutu bezczynności w załatwieniu sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a. musi uwzględniać datę wydania decyzji, a także dającą się zweryfikować aktywność organu zmierzającą do doręczenia stronie wydanej decyzji.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, które w aktualnym stanie prawnym znalazły odzwierciedlenie w treści art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwił on sprawy w terminie załatwienia sprawy określonym w k.p.a. lub wyznaczonym na podstawie k.p.a., bądź w terminie określonym w przepisach szczególnych. Ocena zaistnienia stanu bezczynności organu wymaga zbadania, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym w prawie terminie. Wyjaśniając pojęcie załatwienia sprawy należy w pierwszej kolejności wyeksponować cechę zewnętrzności decyzji administracyjnej, czyli skierowania jej do podmiotu niezależnego względem organu administracji publicznej. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym, zewnętrznym, wydawanym w konkretnej sprawie i skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata. Z istoty decyzji jako aktu zewnętrznego wynika to, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej, powinien zmierzać do jego zakończenia, poprzez skierowanie tej decyzji do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Z tego punktu widzenia o załatwieniu sprawy przez organ można zatem mówić dopiero wtedy, gdy w ramach obowiązującego prawa i na jego podstawie podjął on wszelkie działania zmierzające do jej uzewnętrznienia, tj. dostarczenia decyzji administracyjnej stronie postępowania administracyjnego. Uzewnętrznienie decyzji jest więc czymś więcej niż samo jej wydanie. Innymi słowy, samo wydanie decyzji nie wyczerpuje powinności jej uzewnętrznienia. Dla zrealizowania tej powinności konieczne jest podjęcie przez organ dodatkowej aktywności. Należy więc przyjąć, że w poczet działań zmierzających do uzewnętrznienia decyzji należy zaliczyć wydanie decyzji oraz jej skierowanie do doręczenia stronom postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga właśnie nie tyle skutek doręczenia, co rozpoczęcie tego procesu. O ile bowiem skierowanie decyzji do doręczenia jest bezpośrednio zdeterminowane wolą organu uzewnętrznienia decyzji administracyjnej, o tyle kwestia samego procesu doręczania, w oparciu o normy postępowania administracyjnego, ma charakter techniczny, przy czym sposób realizacji obowiązku doręczenia przez podmiot doręczający może często pozostawać poza zakresem kontroli organu. W pojęciu "załatwienia sprawy" w drodze decyzji mieści się zatem wydanie decyzji i aktywność skierowana na jej doręczenie, natomiast poza zakresem tego pojęcia pozostanie już sam fakt doręczenia decyzji i jego prawidłowość. Przepisy k.p.a. określają terminy załatwienia sprawy w drodze decyzji (odsyłając również do przepisów szczególnych). Terminy załatwienia sprawy administracyjnej mają charakter procesowy (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 354). Oznacza to, że do terminów tych mają zastosowanie przepisy k.p.a. o terminach. Zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Powyższy przepis wiąże skutek zachowania terminu z podjęciem takich działań, jak: "wysłanie", "nadanie", "złożenie" pisma, czyli działań technicznych niezbędnych do uzewnętrznienia pisma i ukierunkowania na osiągnięcie tego celu. W doktrynie przyjmuje się, że do terminów ustanowionych dla organu nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 k.p.a., ponieważ jest to przepis dotyczący wyłącznie terminów obowiązujących strony i innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 354). Oznacza to, że ustawodawca wprost nie uregulował technicznych kwestii związanych z zachowaniem terminu załatwienia sprawy przez organ. Nie ma jednak racjonalnych podstaw do negowania twierdzenia, że również organ, aby mogło dojść do doręczenia wydanej decyzji, musi ją najpierw: "wysłać", "nadać", "złożyć", czy też podjąć inną czynność, która da możliwość zastosowania przepisów o doręczeniu. Skoro organ administracji publicznej może doręczyć pismo za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, to operator pocztowy, pracownik lub inny podmiot musi w takiej sytuacji otrzymać pismo, co zresztą w przypadku operatora pocztowego jest potwierdzane, a potwierdzenie to ma walor dokumentu urzędowego. W odniesieniu do decyzji administracyjnej rozumianej formalnie, czyli jako kwalifikowane pismo procesowe, należy zatem przyjąć, że sprawa, w której wydawana jest decyzja, załatwiona jest w terminie określonym prawem wtedy, gdy w terminie tym podjęta zostanie czynność techniczna niezbędna do uzewnętrznienia wydanej decyzji, taka jak np. jej "wysłanie", "nadanie", "złożenie". Okoliczność wykazania podjęcia takiej czynności spoczywa na organie administracyjnym. Przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą sam fakt wydania decyzji administracyjnej w wyżej przyjętym rozumieniu, tj. wyłącznie jej sporządzenie w formie przewidzianej prawem, miałby oznaczać załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a., prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której moment załatwienia sprawy byłby wręcz niemożliwy do zweryfikowania. Samo złożenie do akt sprawy egzemplarza decyzji bez podjęcia działań technicznych zmierzających do doręczenia decyzji wyczerpywałoby obowiązek załatwienia sprawy w określonym prawem terminie, a w konsekwencji czyniło iluzorycznymi gwarancje, jakie ustawodawca powiązał z instytucją terminów załatwiania spraw i związanymi z nią środkami prawnymi służącymi zwalczaniu bezczynności organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17).
Należy podzielić pogląd, zgodnie z którym z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (por. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 201). W orzecznictwie zwracano uwagę na istotną kwestię uzewnętrznienia woli organu wydającego decyzję administracyjną, przyjmując nawet na gruncie konkretnych unormowań prawnych (np. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne, t.j.: Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.; art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), że wydanie decyzji obejmuje również jej doręczenie (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, ONSA z 2001 r., nr 5, poz. 56; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSA WSA z 2009 r., poz. 1). Aczkolwiek powyższe uchwały mają znaczenie historyczne i nie przystają do regulacji prawnej w niniejszej sprawie, to należy podzielić prezentowane w nich uniwersalne motywy wskazujące na konieczność uzewnętrznienia działań organu wydającego decyzję, a w konsekwencji przyjąć, że stwierdzenie braku takich działań w ustawowo wskazanych terminach oznacza stan bezczynności organu w załatwieniu sprawy. O prawidłowym skorzystaniu z kompetencji do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej nie można mówić, jeżeli organ poprzestaje wyłącznie na sporządzeniu dokumentu decyzji, nie podejmując działań zmierzających do jej doręczenia. Obowiązek podejmowania wszelkich działań w toku postępowania, w tym również czynności technicznych i materialno-technicznych, i to w sposób szybki, wynika z art. 12 § 1 k.p.a., który stanowiąc, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, nie ogranicza aktywności organu wyłącznie do wydawania aktów administracyjnych. Również art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie oraz przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń nie mogą być interpretowane jako normy wprowadzające fakultatywność działania organu w tym zakresie. Wręcz przeciwnie, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do doręczenia decyzji i doręczyć ją w sposób wskazany w k.p.a., czyli uzewnętrznić wydany przez siebie akt. Jeżeli zatem organ wydał decyzję administracyjną i podjął działania zmierzające do jej doręczenia, czyniąc to w ustawowym terminie przewidzianym do załatwienia sprawy, nie można mu skutecznie stawiać zarzutu bezczynności. Jak już bowiem wyżej wskazano, z punktu widzenia kryterium bezczynności istotne jest badanie faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia, nie mają natomiast w tym zakresie znaczenia ustalenia w kwestii prawidłowości samego doręczenia decyzji. Należy zatem podzielić pogląd, zgodnie z którym w sprawach ze skarg na bezczynność organu w wydaniu decyzji nie podlega kontroli skuteczność jej doręczenia. W sytuacji, gdy organ wydał decyzję poprzez jej sporządzenie, a następnie podjął czynność doręczenia wydanej decyzji, skarżący w trybie odrębnej skargi na bezczynność, dotyczącej wyłącznie niedoręczenia orzeczenia, nie mógłby skutecznie domagać się rozstrzygnięcia przez sąd o prawnej skuteczności doręczenia. NSA w wyroku z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2645/17 słusznie wskazał, że skuteczność doręczenia decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność. Kwestia "technicznego" doręczenia decyzji nie jest tożsama z działaniem ukierunkowanym na doręczenie decyzji i umożliwiającym jej doręczenie. Dowodem potwierdzającym podjęcie takich działań będzie wszelka dokumentacja pozwalająca ustalić np. datę nadania przez organ przesyłki zawierającej decyzję. Innymi słowy, nie dzień doręczenia, lecz dająca się zweryfikować aktywność organu zmierzająca do doręczenia stronie wydanej decyzji, wyznacza moment załatwienia sprawy, istotny w procesie oceny zachowania organu z punktu widzenia stawianego mu zarzutu bezczynności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie uznał, iż organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A.C. z dnia 29 października 2020 r. Nie jest w sprawie sporne, że decyzja w przedmiocie zwiększenia stypendium doktoranckiego została wydana w tym samym dniu, w którym skarżąca wniosła skargę do Sądu na bezczynność organu. Z akt wynika bowiem, że wbrew dyspozycji art. 54 § 1 p.p.s.a. skarga A.C. została wniesiona bezpośrednio do WSA w Warszawie, a następnie – zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r. – skarga ta w dniu 22 marca 2021 r. została przekazana organowi. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, za datę złożenia skargi należało zatem uznać datę nadania jej Rektorowi [...] w celu udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt sprawy, czyli 22 marca 2021 r. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wskazano, że stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż organ dopuścił się bezczynności, następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. analogicznie T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490). Stan bezczynności organu ocenia się zatem na dzień wniesienia skargi. Jak już powyżej wspomniano, na ocenę zaistnienia stanu bezczynności (art. 35 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) ma wpływ nie tylko wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, ale również aktywność organu skierowana na jej doręczenie. Z dołączonych do akt administracyjnych kopii nadania przesyłki wynika, że decyzja administracyjna Rektora [...], wydana w dniu 22 marca 2021 r., została przekazana do wysyłki dopiero w dniu 6 kwietnia 2021 r., a więc po upływie 2 tygodni od daty jej wydania. Z tych względów, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało uznać, że w dacie składania skargi przez A.C. do WSA w Warszawie organowi można było zarzucić bezczynność, bowiem wprawdzie decyzja administracyjna została wydana, ale czynności mające doprowadzić do jej doręczenia zostały podjęte dopiero po upływie 2 tygodni od daty wydania decyzji. W świetle tych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania oraz argumentację organu, iż należało uwzględnić okoliczność złożenia przez skarżącą dwóch wniosków oraz potrzebę porównania osiągnieć naukowych w obu tych wnioskach, NSA uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ wprawdzie przez okres prawie 5 miesięcy nie wydał decyzji i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy, to jednak przekroczenie terminu spowodowane było nietypowym charakterem sprawy, wynikającym z faktu złożenia dwóch wniosków: na Wydział [...] oraz na Wydział [...]. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie w dniu 22 marca 2021 r. decyzję, NSA nie zobowiązywał organu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w tym zakresie.
Odnosząc się natomiast do argumentu zawartego w skardze kasacyjnej, że organ antydatował decyzję, wskazać należy, iż w aktach nie ma dowodów, które by na to wskazywały.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1-4 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.