III OSK 2441/23

III OSK 2441/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6481
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 193/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-23
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1524
art.6 ust.2, art.6 ust.3, art.6 ust.4 pkt 1, art.5 pkt 2, art.10 ust.1, art.2 pkt 12, art.10 ust.4
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.6, art.7a par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.134 par.1 i par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 193/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2022 r. znak [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 193/23 oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: BM-II.015.308.2022.2 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. (data wniosku i wpływu wniosku do organu) C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka"), zwróciła się do Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "organ") o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego tj. - zawartych w centralnym rejestrze charakterystyki energetycznej budynków w zakresie kompletu informacji ze świadectw energetycznych z całego kraju, w szczególności obejmujących: adres budynku, wartość wskaźników: EP, EK i EU i datę wystawienia świadectwa, numer świadectwa, powierzchnię użytkową (ogrzewaną) budynku, udziału odnawialnych źródeł energii w rocznym zapotrzebowaniu na energię końcową jednostkowej wielkość emisji CO2, jak pozostałe dane z nich wynikające (określenie danych oraz ich źródła zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego).
Pismem znak: BM-Il.015.308.2022 z dnia 8 września 2022 r. organ poinformował wnioskodawcę, że ze względu na konieczność dokonania pogłębionej analizy, odpowiedź na wniosek zostanie udzielona nie później niż do dnia 31 października 2022 r.
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 13 października 2022 r. znak: BM-II.015.308.2022.1, działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5 oraz art. 41 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 2 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 z 2022 r. poz. 1700, zwana dalej: "u.o.d.p.w.i.s.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i prywatność osoby fizycznej, w tym ochronę danych osobowych, jak i konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności.
Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: BM-II.015.308.2022.2, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 pkt 5 oraz art. 41 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 2 oraz art. 10 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
Na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę skarżącej Spółki uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa i przekonująco uzasadniona. Sąd nie znalazł w niej również wad, które nakazywałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z urzędu.
Sąd I instancji wskazał, że organ oparł swoją decyzję na tajemnicy przedsiębiorstwa lub prywatności osób fizycznych, w tym ochronę ich danych osobowych. Nie jest kwestionowane, że świadectwa charakterystyki energetycznej zawierają m.in. informacje na temat: powierzchni użytkowych budynków oraz znajdujących się w nich pomieszczeń, znajdujących się w budynkach elementach wyposażenia technicznego, jakości technicznej przegród budowlanych, wskaźników energetycznych, na podstawie których można określić orientacyjne koszty użytkowania budynku, zaleceń dotyczących możliwości opłacalnej ekonomicznie i wykonalnej technicznie poprawy charakterystyki energetycznej.
Sąd podzielił stanowisko organu, że przekazanie tych informacji może godzić w dobra osobiste i naruszać prywatność osoby fizycznej. Udostępnienie tego typu informacji pozwoliłoby poznać standard zamieszkania (a pośrednio status majątkowy właściciela budynku), orientacyjne koszty użytkowania budynku, potencjał jego modernizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rację ma też organ podkreślając, że ujawnienie żądanych we wniosku informacji może przyczynić się do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Udostępnienie informacji zawartych w świadectwie charakterystyki energetycznej budynku, będącego np. siedzibą przedsiębiorstwa lub zakładem produkcyjnym, pozwoliłoby na ujawnienie informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa, na podstawie których można określić zużycie energii przez budynek, rodzaje wykorzystywanych nośników energii i tym samym orientacyjne koszty, związane z jego użytkowaniem, a także jego standard techniczny. Oprócz tego udostępnienie informacji zawartych w świadectwie charakterystyki energetycznej budynku może naruszać interesy przedsiębiorców, którymi są osoby sporządzające świadectwa charakterystyki energetycznej budynków.
Zdaniem Sądu rację ma też organ podkreślając, że zgodnie z art. 6 ust. 3 u.o.d.p.w.i.s.p. katalog publicznie dostępnych danych, jest zamknięty. Zatem pozostałe dane, tj. dane zawarte w wykazie świadectw charakterystyki energetycznej oraz w wykazie protokołów z kontroli systemu ogrzewania lub systemu klimatyzacji, nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie danych, o których mowa we wniosku, stanowiłoby naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 497, zwana dalej: "u.c.e.b.").
Sąd podkreślił również, że na przeszkodzie udostępnieniu żadnych informacji stoją również trudne do przezwyciężenia przeszkody i kosztowność czynności, zmierzających do realizacji wniosku skarżącej. Kwestia ta została szczegółowo opisana i rozważona przez organ w decyzji z dnia 13 października 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że na dzień orzekania, w centralnym rejestrze charakterystyki energetycznej budynków znajdowało się 542 273 świadectw charakterystyki energetycznej. Realizacja wniosku wymagałaby zatem weryfikacji ponad pół miliona świadectw. Jak wykazał organ, gdyby nawet poświęcić każdemu świadectwu 30 sekund (co zresztą pozwala tylko na zgrubne zapoznanie się z ich treścią), przy założeniu stałej, nieprzerwanej pracy jednej osoby nad przedmiotowym zadaniem w trybie 8-godzinnym (bez przysługujących prawem przerw. urlopów itd.), to taka weryfikacja (bez ewentualnych działań anonimizujących) zajęłaby nie mniej niż 565 dni roboczych (czyli ponad 2 lata kalendarzowe). Próba weryfikacji świadectw w terminie 2 miesięcy, wymagałaby zatrudnienia dodatkowych co najmniej 12 osób. Jak zasadnie wyliczył organ, przy założeniu kwoty potencjalnych zarobków na poziomie 5.000 zł brutto na miesiąc (już wraz z pełnymi kosztami po stronie pracodawcy), koszt takiej operacji po stronie organu wyniósłby co najmniej 120.000 zł.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie zaistniała przesłanka, określona w art. 10 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p., tj. podmiot zobowiązany nie ma obowiązku tworzenia informacji sektora publicznego, ich przetwarzania w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie oraz sporządzania z nich wyciągów, jeżeli spowoduje to konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań, przekraczających proste czynności. Nieproporcjonalność działań związana jest z nakładem czasu pracy oraz kosztów po stronie organu, które musiałyby być podjęte w celu realizacji wniosku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. Zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj.:
1) art. 6 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa lub prywatność osoby fizycznej,
2) art. 6 ust. 3 u.o.d.p.w.i.s.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i ust. 1 u.c.e.b. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego podlega ograniczeniu w zakresie informacji, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw. W tym kontekście błędnie zinterpretowano i zastosowano art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.c.e.b. poprzez przyjęcie, że tylko wskazane w ust. 3 wykazy podlegają udostępnieniu (przez BIP), a pozostałe wykazy wymienione w ust. 1 nie podlegają udostępnieniu na wniosek w trybie u.o.d.p.w.i.s.p.,
3) art. 6 ust. 4 pkt 1 u.o.d.p.w.i.s.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem,
4) art. 5 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1 i art. 2 pkt 12 u.o.d.p.w.i.s.p. w zw. z art. 6 oraz art. 7a § 1 k.p.a., poprzez odmowę przekazania informacji sektora publicznego na wniosek o ponowne wykorzystywanie, mimo spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek uwzględnienia wniosku i braku przesłanek wyłączających to prawo. W szczególności, naruszenie to polegało na przyjęciu takich przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku, których nie ma w obowiązującym porządku prawnym, jak np. domniemane uzyskanie przez wnioskodawcę przewagi konkurencyjnej, dostępu bezkosztowego do danych i wykorzystanie ich w działalności gospodarczej,
5) art. 10 ust. 4 w zw. z art. 11 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że wystąpiła konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności w zakresie tworzenia informacji sektora publicznego lub ich przetwarzania w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie oraz sporządzania z nich wyciągów, podczas gdy okoliczności takie nie wystąpiły, a organ przed stwierdzeniem braku obowiązku przekazania danych na tej podstawie powinien był przedstawić wnioskodawcy możliwość modyfikacji wniosku, spełnienia określonych warunków lub poniesienia kosztów,
6) art. 41 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 i art. 41 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 4 oraz art. 6 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 u.o.d.p.w.i.s.p., poprzez błędne wydanie decyzji odmownej, podczas gdy wydanie jej zgodnie z art. 41 ust. 4 mogło nastąpić wyłącznie przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 6 (co nie nastąpiło).
Jednocześnie organ nie był uprawniony do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 10 ust. 4 co jest sprzeczne z art. 41 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 4, który w razie wystąpienia przesłanki określonej w art. 10 ust. 4 obliguje organ do przekazania informacji o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego i wskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane (czego organ nie uczynił).
II. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez orzeczenie poza granicami skargi, która obejmowała decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 07-12-2022 r. (znak BM-II.015.308.2022.2), która to decyzja nie powoływała (prawidłowo), jako podstaw odmowy art. 10 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p. (jeżeli przyjąć taką interpretację decyzji). Przepis ten powołano w poprzedzającej decyzji Ministra, skorygowanej w tym zakresie w decyzji zaskarżonej, a zatem Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) nie powinien w granicach złożonej skargi, respektując zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego, oprzeć wyroku na art. 10 ust. 4, który organ pominął w wyniku wniesionego odwołania i nie uwzględnił w ostatecznej decyzji,
2) wyżej powołane naruszenia prawa materialnego (pkt. I podstaw kasacyjnych) wiązały się z brakami w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczącymi skompletowania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przyjęcia ustaleń nie mających oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (art. 80 k.p.a.), co doprowadziło do naruszenia zasad praworządności i prawdy materialnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), a także do niewłaściwego uzasadnienia decyzji na poziomie wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych (art. 107 § 3 k.p.a.). WSA zaakceptował sytuację, w której organ nie wykazał w postępowaniu spełnienia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 1 u.o.d.p.w.i.s.p., a także wynikających z art. 10 ust. 4, co dodatkowo wiązało się z niepodjęciem czynności przewidzianych w art. art. 41 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy,
3) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ppkt. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy w/w naruszenia prawa kwalifikowały zaskarżoną decyzję do uchylenia.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. Jednocześnie Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Jako nie zasługujące na uwzględnienie ocenić należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez orzeczenie poza granicami skargi.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: BM-II.015.308.2022.2 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego wydanej wobec C. Spółka z o.o. z siedzibą w W., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku z 31 sierpnia 2022 r. w oparciu o przepisy u.o.d.p.w.i.s.p.
W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, a jedynie określa zakres kontroli sądów administracyjnych wskazując na decyzje administracyjne. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Jak to wskazano wyżej przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja administracyjna, a nie żaden inny akt lub czynność organu administracyjnego.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jest postępowaniem w znacznym stopniu odformalizowanym i uproszczonym, regulując w sposób kompleksowy kwestie związane z wnioskiem o ponowne wykorzystywanie. Wobec tego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie na podstawie art. 43 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. Przepisy k.p.a. mają zatem zastosowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej ograniczone zastosowanie. Tak więc ocena postępowania organu w sprawie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w tym zarzut błędnej oceny, czy pominięcia materiału dowodowego nie mógł być skutecznie zwalczany zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. bez jego powiązania z zarzutem naruszenia art. 43 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. odsyłającego do przepisów k.p.a. Co więcej przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.
Zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. został źle skonstruowany. Powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 151 jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Przepisy te stanowią podstawy wyrokowania przez sąd administracyjny i mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi (art. 151 p.p.s.a), bądź wręcz przeciwnie takie podstawy zaistniały powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.).
Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie podnieść, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała postaci tego naruszenia tj. czy nastąpiło to poprzez błędną wykładnię przepisów, czy też poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Mając na uwadze treść zarzutów, a przede wszystkim uzasadnienia skargi kasacyjnej uznać należy, że chodziło o błędną wykładnię wskazanych przypisów.
Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że błędne było przyjęcie, iż na podstawie art. 6 ust. 3 u.o.d.p.w.i.s.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i ust. 1 ustawy o charakterystyce energetycznej budynku w przedmiotowej sprawie prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego podlegało ograniczeniu w zakresie informacji, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw. W tym kontekście błędnie zinterpretowano i zastosowano art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o charakterystyce energetycznej budynku. Otóż jak wynika z brzmienia art. 6 ust. 3 u.o.d.p.w.i.s.p. prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji będących informacjami sektora publicznego, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw. Takie ograniczenie w innej ustawie musi być jasne i wyraźnie wyartykułowane w treści przepisu. Tymczasem z art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o charakterystyce energetycznej budynku wynika jedynie jakie dane (wykazy) minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa udostępnia powszechnie za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej. Nie jest to równoznaczne z tym, że dostęp do innych informacji (wykazów), które nie zostały opublikowane na stronach BIP został ograniczony. We wskazanym przepisie ustanowiony został jedynie obowiązek dla organu administracyjnego publikacji na stronach BIP określonych treści, a nie ograniczenie w dostępie do informacji. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 5 pkt 1 i 2 u.o.d.p.w.i.s.p. każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; 2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie. Zatem prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego może być realizowane w oparciu o dane udostępniane na stronach BIP (portalu danych lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego) albo przekazywanych na wniosek. Skoro informacje nie zostały udostępnione na stronach BIP, to zainteresowany podmiot może o nie wystąpić na podstawie wniosku o ponowne wykorzystywanie. Dodać należy, że wraz nowelizacją art. 31 ust. 3 u.o.d.p.w.i.s.p. z dniem 28 kwietnia 2023 r. na strona BIP publikuje się także wykaz świadectw charakterystyki energetycznej zawierający w istotnej części informacje (art. 32 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p.), o które wnioskowała pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. C. Spółka z o.o. z siedzibą w W.
Następnie stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 pkt 1 u.o.d.p.w.i.s.p. prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem.
Zadanie publiczne określić można jako cel działalności organu w dziedzinie spraw publicznych. Zadania administracji publicznej wynikają bezpośrednio z jej funkcji i określają cele, jakie dany podmiot administrujący powinien osiągnąć (T. Bąkowski [w:] Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, red. T. Bąkowski, Wrocław 2010, s. 49). Zadania administracji określane są w aktach ustrojowych jako jej normatywne zobowiązanie do realizacji celów publicznych, związane z podjęciem licznych, niejednorodnych działań, w tym faktycznych. Administracja publiczna może zatem wykonywać tylko zadania publiczne przekazane jej przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Informacje, które zostały wytworzone przez podmioty zobowiązane, ale które nie mieszczą się w zakresie zadania publicznego, nie podlegają ponownemu wykorzystywaniu. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie chodzi tu zatem o informacje sektora publicznego wytworzone przez podmioty zobowiązane poza zakresem ich zadań publicznych. Nie budzi wątpliwości i potwierdza to także sam organ, wytwarzanie świadectw charakterystyki energetycznej nie należy do zadań ministra ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Świadectwa charakterystyki energetycznej są sporządzane przez osoby uprawnione zgodnie z art. 16a i art. 17 ustawy o charakterystyce energetycznej budynku na zlecenie właściciela lub zarządcy budynku lub osobę, której przysługuje w budynku lub części budynku spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Minister ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa nie wytwarza zatem informacji zawartych w świadectwie charakterystyki energetycznej, a jedynie prowadzi stosowne wykazy oraz stwarza warunki metodologiczne oraz teleinformatyczne, aby osoby uprawnione mogły sporządzić te dokumenty. Nie można zatem przyjąć, że zachodzi tu ograniczenie wynikające z art. 6 ust. 4 pkt 1 u.o.d.p.w.i.s.p.
Z kolei z brzmienia art. art. 6 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. wynika, że prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa lub prywatność osoby fizycznej, w tym ochronę danych osobowych. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna wyrazi zgodę na przetwarzanie jej danych osobowych w celu ponownego wykorzystywania lub gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa.
Jeżeli chodzi o prywatność osoby fizycznej, w tym ochronę danych osobowych to zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Jednocześnie w art. 51 Konstytucji RP zagwarantowano jednostce prawo do ochrony danych osobowych, na które składa się kilka wyodrębnionych w jego treści uprawnień, w tym autonomia informacyjna jednostki określona przez wskazanie, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1), oraz ustalenie ram ingerencji władz publicznych w sferę informacyjną jednostki (ust. 2). Władze publiczne nie mogą bowiem pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Ochrona prywatności pozostaje równocześnie domeną różnych gałęzi prawa: cywilnego, karnego, prasowego, prawa dostępu do informacji publicznej; a także procedur: cywilnej, karnej, podatkowej itd. Niemniej za pierwszoplanową należy uznać regulację wyrażoną w Kodeksie cywilnym, ze względu na zaliczanie prywatności do kategorii dóbr osobistych w rozumieniu tego aktu prawnego. W art. 23 k.c. ustawodawca zapisał bowiem, że dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. W literaturze przedmiotu przyjmuje się natomiast, że za dobro osobiste w postaci życia prywatnego uznać można wszystko to, co ze względu na uzasadnione odizolowanie się jednostki od ogółu służy jej do rozwoju fizycznej i psychicznej osobowości oraz zachowania osiągniętej pozycji społecznej (A. Kopff, Koncepcja praw do intymności i prywatności życia osobistego (zagadnienia konstrukcyjne), "Studia Cywilistyczne" 1972, t. 20, s. 3 i nast.). Dodać do tego należy ochronę wynikającą z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1), jak np. art. 4 pkt 1 RODO. Ochrona danych osobowych co do zasady służy ochronie prywatności w tej jej części, która dotyczy informacji o osobie fizycznej i jej autonomii informacyjnej. Autonomia informacyjna, zabezpieczona od strony funkcjonalnej gwarancjami z zakresu ochrony danych osobowych, zapewnia jednostce pewien stan niezależności. W ramach niezależności jednostka może decydować o zakresie i zasięgu udostępniania i komunikowania innym informacji o swoim życiu, a przynajmniej jest dla niej przewidywalne, w jaki sposób i na jakich zasadach informacje te mogą być wykorzystywane przez inne podmioty.
Prywatność zawsze jest "spersonalizowana", ponieważ jest dobrem, które odnosi się tylko do konkretnej, możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. O prywatności nie może być więc mowy wówczas, gdy tego dobra nie sposób przypisać jako przynależnego konkretnemu człowiekowi. Przy ponownym wykorzystywaniu informacji ograniczenie ze względu na prywatność następuje w odniesieniu do informacji sektora publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 8 u.o.d.p.w.i.s.p. W konsekwencji ocena, czy mamy do czynienia z informacjami ze sfery prywatności, dokonywana jest wobec informacji z tak oznaczonego zakresu wszelkich treści będących w posiadaniu podmiotów zobowiązanych. Ocena ta w głównej mierze będzie polegała na dokonywaniu ustaleń, czy określona informacja dotyczy sfery prywatności konkretnej osoby, czy też nie. Zaznaczyć należy jednak, że choć celem komentowanego art. 6 ust. 2 u.o.d.p.w. jest ochrona informacji ze sfery prywatności, to jednak autonomia informacyjna i zasady ochrony danych osobowych odnoszą się do wszelkich informacji dotyczących osoby fizycznej, zarówno prywatnych, jak i spoza sfery prywatności. W związku z tym ograniczenie ponownego wykorzystywania ze względu na prywatność, o którym mowa w art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.d.p.w.i.s.p., będzie możliwe wyłącznie w tych przypadkach, gdy podmiot zobowiązany dysponuje informacjami ze sfery prywatności. W pozostałych przypadkach, czyli wówczas, gdy informacje nie będą dotyczyć prywatności jednostki, o dopuszczalności ich udostępnienia lub przekazania w celu ponownego wykorzystywania trzeba będzie decydować na podstawie RODO, procedury ochrony danych osobowych dotyczą bowiem wszystkich informacji będących danymi osobowymi, a nie tylko tych z obszaru prywatności. (B.Fischer i inni, Ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, WKP 2022). Nadto w art. 6 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. przewidziano, że ograniczenie prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego nie dotyczy przypadku, gdy osoba fizyczna wyrazi zgodę na przetwarzanie jej danych osobowych w celu ponownego wykorzystywania. W tym stanie rzeczy potencjalnie możliwe jest zatem udostępnianie danych osobowych należących także do prywatnej sfery informacyjnej jednostki. Co ważne ochronę prywatności jednostki, zapewnia także anonimizacja danych osobowych. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.o.d.p.w.i.s.p. anonimizacja to proces zmiany informacji sektora publicznego w informacje anonimowe, które nie odnoszą się do zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, lub proces zmiany danych osobowych w dane anonimowe w taki sposób, że identyfikacja osoby, której dane dotyczą, nie jest lub już nie jest możliwa. Należy przyjąć, że jeżeli kwestie związane z ochroną prywatności lub ochroną danych osobowych nie stanowią istoty informacji sektora publicznego (nie są integralną częścią struktury takiej informacji), których dotyczy wniosek o ponowne wykorzystywanie, lecz są danymi, które występują wśród niej ubocznie (mogą wystąpić, ale nie muszą i nie zawsze), to ich anonimizacja przy realizacji wniosku powinna być brana pod uwagę jako ta forma ograniczenia, która ma pierwszeństwo przed odmową wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. W konsekwencji, jeżeli prywatność jednostki i jej dane osobowe można chronić przez zanonimizowanie danych w obrębie informacji przekazywanej do ponownego wykorzystywania, to nie jest uzasadnione wydawanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 41 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p. Zastosowanie anonimizacji efektywnie zrealizuje dwa uprawnienia: z jednej strony prawo do ochrony prywatności, z drugiej zaś – prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego Przeprowadzenie anonimizacji nie jest bowiem równoznaczne z odmową wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. W przypadku jej zastosowania nie dochodzi do wydania decyzji, o której mowa w art. 41 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p. Decyzja ta natomiast powinna być wydana, gdyby anonimizacja okazała się daremna, bo nie zapewniłaby ochrony prywatności jednostki, albo gdyby charakter lub zakres informacji, która miałaby być przedmiotem ponownego wykorzystywania, przez wzgląd na prywatność lub przepisy RODO nie pozwalałby na jej przekazanie bądź wyrażenie zgody na ponowne użycie.
Drugim elementem wprowadzającym ograniczenie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego jest tajemnica przedsiębiorstwa. Wyłączeniem spod ponownego wykorzystywania nie są objęte wszystkie informacje pochodzące od przedsiębiorcy lub jego dotyczące, a tylko takie, które można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa. Tym samym każde udostępnienie lub przekazanie informacji w celu ponownego wykorzystywania trzeba poprzedzić skrupulatną analizą ich treści pod kątem istnienia tak określonej tajemnicy. Celem omawianego ograniczenia nie jest bowiem wyeliminowanie z ponownego wykorzystywania informacji pochodzących od przedsiębiorców lub takich, które ich dotyczą, ale wyłącznie tych, które objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowano w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. z 2022, poz. 1233). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Dlatego też nie jest i nie może być decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. Wymóg podjęcia działań w celu zachowania poufności należy interpretować, uwzględniając w szczególności takie okoliczności, jak: charakter poufnej informacji, wielkość przedsiębiorstwa (załogi), potencjalny dostęp osób nieuprawnionych do informacji, krąg i charakter osób, które mają do niej dostęp, itp. O spełnieniu przesłanki podjęcia rozsądnych działań można zatem mówić, gdy przedsiębiorca faktycznie skutecznie kontroluje dostęp do danej informacji, podejmując stosowne rozwiązania organizacyjne i techniczne w celu utrzymania informacji w tajemnicy. Samo zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a nadto nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Nie każdą informację dotyczącą przedsiębiorcy można więc kwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Za taką może być uznana wyłącznie informacja, która spełnia kryteria pozwalające uznać ją za istotną z punktu widzenia przedsiębiorcy i jego interesów gospodarczych, aby ograniczyć możliwość jej ponownego wykorzystywania przez potencjalnych użytkowników w rozumieniu komentowanej ustawy.
Dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa muszą być spełnione dwie przesłanki: formalna i materialna. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.
Brak zamkniętego katalogu informacji uznawanych za tajemnicę przedsiębiorstwa skutkuje koniecznością każdorazowego zbadania, czy dana informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub inny posiadający wartość gospodarczą. Jeżeli informacja spełnia tę przesłankę, powinna być wyeliminowana przez wydanie decyzji odmawiającej zgody na ponowne wykorzystywanie na podstawie art. 41 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p. Niewystarczające jest przy tym jedynie przekonanie podmiotu zobowiązanego dysponującego informacją sektora publicznego, że posiadane przez niego informacje mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę, bo to na nim w razie sporu spoczywa ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Na podstawie art. 6 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. należy uznać, że ograniczenie prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa nie dotyczy przypadku, gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa.
Skoro decyzja o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego nastąpiła wyłącznie w związku z ograniczeniami wynikającymi z art. 6 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 u.o.d.p.w.i.s.p. (przyznaje to nawet organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną), co jak wskazano wyżej wiązało się z przyjęciem odmiennej wykładni tych przepisów, to nie było podstaw do zastosowania art. 41 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p.
Dodać należy, że niezrozumiałe jest powołanie w podstawie prawnej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: BM-II.015.308.2022.2 art. 10 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p. skoro przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej zapadłego rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że jeżeli zaistniały przesłanki z art. 10 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p. - podmiot zobowiązany nie ma obowiązku tworzenia informacji sektora publicznego, ich przetwarzania w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie oraz sporządzania z nich wyciągów, jeżeli spowoduje to konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności, to organ powinien wówczas zastosować art. 41 ust. 1 pkt 4 u.o.d.p.w.i.s.p. (tj. składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, lub w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 4, informację o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego i wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane). Wiąże się to także z art. 18 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p. - podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę za ponowne wykorzystywanie, jeżeli przygotowanie lub przekazanie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie wymaga poniesienia dodatkowych kosztów.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Nadto poczyni niezbędne ustalenia w celu wyjaśnienia zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. w związku ze zmianą stanu prawnego (art. 31 ust. 3 u.o.d.p.w.i.s.p.), a w przypadku jego dalszego podtrzymywania przez wnioskodawcę dokona analizy czy zachodzą przesłanki związane z zastosowaniem art. 10 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p., a także ewentualnie art. 18 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p. co może wynikać z czynności związanych z przekazaniem informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania (osobowe, materiałowe oraz obejmujące czynności związane z anonimizacją lub ze środkami zastosowanymi w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa). O ile bowiem żądanych przez wnioskodawcę nie uda się wyabstrahować systemowo, lecz będzie to wymagało przyglądnięcia i analizy każdego świadectwa charakterystyki energetycznej budynku pod kątem ochrony prywatności (ochrony danych osobowych) i tajemnicy przedsiębiorstwa, to wymagać to będzie podjęcia przez organ czynności, które nie mogą być realizowane kosztem jego bieżącej działalności. Takich świadectw charakterystyki energetycznej na dzień orzekania przez organ było 542 273. Być może więc będzie konieczne np. zatrudnienie do tych czynności nowych osób. Te wszelkie dodatkowe koszty powinien ponieść wnioskodawca.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 października 2022 r. znak: BM-II.015.308.2022.1.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.