III OSK 2440/23

III OSK 2440/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 83/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 3 i 4 pkt 12
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1996 nr 106 poz 492
art. 7 ust. 2
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/23 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania punktów 1 i 4 wniosku z dnia 28 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w punkcie 1 wyroku z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/23 zobowiązał Prezesa Rady Ministrów (dalej także jako: organ) do rozpoznania punktów 1 i 4 wniosku M. W. (dalej także jako: skarżący) z dnia 28 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, ze bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktów 1 i 4 wniosku z dnia 28 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 28 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie, na podany adres poczty elektronicznej, informacji publicznej w zakresie następujących danych:
1) treści złożonych od 14 listopada 2022 r. do 20 listopada 2022 r. do Zespołu do Spraw Programowania Prac Rządu (dalej także jako: Zespół) wniosków o wprowadzenie projektu dokumentu rządowego do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów wraz z załączonymi do nich dokumentami oraz dokumentami złożonymi przez organ wnioskujący w związku z wnioskiem po jego złożeniu;
2) terminów posiedzeń Zespołu odbytych od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 28 listopada 2022 r.;
3) planowanych terminów posiedzeń Zespołu od dnia 28 listopada 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r.;
4) wniosków o wprowadzenie projektu dokumentu rządowego do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów, które mają być rozpatrywane na posiedzeniach, o których mowa w pkt 3 powyżej i które wpłynęły do dnia rozpatrywania niniejszego wniosku wraz z załączonymi do wniosków dokumentami oraz dokumentami złożonymi przez organ wnioskujący w związku z wnioskiem po jego złożeniu.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. poinformowała M. W., że dokumentacja w zakresie wniosków o włączenie projektów rządowych do wykazu przed ich publikacją w wykazie prac Rady Ministrów (pkt 1 i 4 wniosku) stanowi dokumentację wewnętrzną i tym samym nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że dokumentem, który realizuje prawo do informacji publicznej i ma rangę dokumentu urzędowego, jest wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów dostępny na stronie www.gov.pl. Powyższy wykaz zawiera wszystkie informacje istotne z punktu widzenia prawa do informacji publicznej m.in. informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie, istotę ujętych rozwiązań oraz organ odpowiedzialny za opracowanie projektu.
W piśmie tym wyjaśniono też, że zgłoszenia do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów nie są informacją publiczną, bowiem treści w nich zawarte są informacją wewnętrzną, nieostateczną, nienoszącą znamion oficjalności oraz służącą do wypracowania ostatecznego rezultatu. Wnioski takie oczekują na rozpatrzenie przez dedykowany do tego organ pomocniczy Rady Ministrów o charakterze opiniodawczo-doradczym, jakim jest Zespół do Spraw Programowania Prac Rządu. Zespół może odmówić wpisu do wykazu, albo obwarować ten wpis warunkami koniecznymi do jego spełnienia. Zatem zgłoszenie do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów (wraz z towarzyszącymi mu dokumentami) nie stanowi informacji publicznej i tym samym nie podlega udostępnieniu.
Jednocześnie odpowiadając na pkt 2 i 3 wniosku poinformowano, że od 1 stycznia 2022 r. do dnia odpowiedzi na wniosek odbyły się 43 posiedzenia Zespołu ds. Programowania Prac Rządu, wskazując daty tych posiedzeń. Poinformowano też, że o terminach kolejnych posiedzeń Zespołu decyduje Przewodniczący Zespołu.
M. W. w piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie przepisów: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie została mu udostępniona informacja żądana w punktach 1 oraz 4 jego wniosku, gdyż organ stanął na błędnym stanowisku, że nie jest to informacja publiczna. Skarżący podniósł, że wskazane przez niego w skardze przepisy Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozróżniają informacji wewnętrznej od informacji oficjalnej, jak też nie uzależniają prawa każdego obywatela do dostępu do informacji od oficjalnego i ostatecznego charakteru tej informacji. Zwrócił uwagę, że dokumentację wewnętrzną, która zdaniem organu i części orzecznictwa stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności, scharakteryzował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 jako "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...]. Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".
W ocenie skarżącego, wnioski o wprowadzenie projektu dokumentu rządowego do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów, które były przedmiotem punktów 1 oraz 4 jego wniosku z dnia 28 listopada 2022 r., nie mają charakteru tak rozumianej informacji wewnętrznej. Zespół, do którego kierowane są wnioski, jest bowiem organem pomocniczym Rady Ministrów utworzonym zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2021 r., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Kierowane do Zespołu wnioski, o których mowa w § 2 ust. 2, stanowią zatem element procedury uregulowanej zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów - aktem prawa normowanym przez art. 93 Konstytucji. Nie mogą zatem z pewnością być uznane za "informacje o charakterze roboczym" i nie stanowią jedynie "etapu wypracowywania finalnej koncepcji", czy "etapu rozważań" wewnątrz organu odpowiedzialnego za przygotowanie projektu dokumentu rządowego. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom uzasadniającym odmowę udzielenia informacji, są one oficjalnym dokumentem kierowanym do Zespołu, składanym w ramach ww. uregulowanej prawnie procedury.
Z samej natury wniosku kierowanego do innego organu, który może poddać go "analizie i ocenie" zgodnie z § 10 zarządzenia, a także dokonać oczekiwanej przez organ składający czynności (tzn. wpisu do wykazu prac) lub odmówić dokonania takiego wpisu na podstawie § 2 ust. 2 lit. a-b, wynika, że tak rozumiany oficjalny dokument wyraża stanowisko organu o zasadności dokonania wpisu do wykazu. Sam fakt, że podmiotem kierującym wniosek do Zespołu jest inny organ administracji, nie może natomiast wpływać na zaklasyfikowanie treści wniosku jako informacji wewnętrznej. Wnioski o wprowadzenie projektu dokumentu rządowego do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów stanowią bowiem oficjalne dokumenty wyrażające stanowisko organu.
Zatem, w ocenie skarżącego, treść wniosków, o udostępnienie których wnioskował w punktach 1 i 4 wniosku, nie tylko spełnia konstytucyjne oraz ustawowe przesłanki klasyfikacji jako informacja publiczna, ale także, jako stanowisko organu władzy publicznej nie może podlegać wyłączeniu jako informacja wewnętrzna.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że organ nie odmówił udzielenia informacji żądanych w punktach 1 i 4 wniosku, lecz jednoznacznie wskazał, że nie stanowią one informacji publicznej.
Przywołując obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik organu zaznaczył, że prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. Należy bowiem odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim może być także dokument prywatny bądź dokument wewnętrzny i wskazać, że informacji publicznej nie stanowi nośnik w postaci każdego dokumentu.
W ocenie pełnomocnika organu, to, że dany dokument trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu co do treści i postaci we wnioskowym trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument skierowany do organu administracji publicznej nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym podlegającym takiej regule udostępnienia tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.
Pełnomocnik zaakcentował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż nie są informacją publiczną także dokumenty wewnętrzne będące dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez funkcjonariuszy publicznych, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania danego organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem ostatecznego stanowiska organu (rozstrzygnięcia ani nacechowanego walorem oficjalności), nie stanowią więc informacji publiczne
Pełnomocnik zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest informacja o "projektowaniu aktów normatywnych", a nie informacja "o projektach aktów normatywnych". Rozpoczęcie prac nad projektem dokumentu rządowego rozpoczyna natomiast wpis wniosku w takiej sprawie do właściwego wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, stąd też wcześniejsze opracowania i prace studyjne dotyczące tego wniosku nie mogą być utożsamiane z pojęciem "projektowania aktów normatywnych", skoro brak wpisu danego wniosku do wykazu prac legislacyjnych uniemożliwia skuteczne podjęcie takiego projektowania.
Pełnomocnik organu wyjaśnił też, że dokumenty rządowe według § 4 uchwały Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2022 r. poz. 348 ze zm.) w zakresie i na zasadach określonych w tej uchwale i przepisach odrębnych, a także wszelkie dokumenty dotyczące prac nad tymi projektami, udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu na wniosek.
W ocenie organu, wniosek z dnia 28 listopada 2022 r. w zakresie punktów 1 i 4 faktycznie odnosi się natomiast w swej istocie wyłącznie do zamierzeń władzy wykonawczej oraz projektowania aktów normatywnych (projektowania nowych aktów prawnych), których podjęcie warunkuje i inicjuje wpis do właściwego wykazu prac Rady Ministrów, a wspomniane zainicjowanie nie pozostaje w zakresie kompetencji danego ministra kierującego określonym działem administracji, czy innego organu wnioskującego. Dopiero bowiem wpis danego wniosku do wykazu prac Rady Ministrów inicjuje działania zmierzające do opracowania projektu takiego zamierzenia bądź rozpoczęcie projektowania danego aktu normatywnego, brak wpisu uniemożliwia rozpoczęcie takich działań.
Zdaniem organu, treść wniosku o wpis do właściwego wykazu prac Rady Ministrów nie stanowi także informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, ani o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania bądź prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Nie jest także wyrazem stanowiska w sprawach publicznych zajętego przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, ani tym bardziej o majątku publicznym, długu publicznym czy ciężarach publicznych. Tym samym zgłoszenia do wykazu prac legislacyjnych albo programowych Rady Ministrów nie są informacją publiczną, bowiem treści w nich zawarte są informacją niedostateczną, nienoszącą znamion oficjalności oraz służącą dopiero do podjęcia prac projektowych, czy też w zakresie zamierzenia wypracowania konkretnego ostatecznego rezultatu w postaci interwencji publicznej. Wnioski takie oczekują na rozpatrzenie przez dedykowany do tego organ pomocniczy Rady Ministrów o charakterze opiniodawczo-doradczym, jakim jest Zespół do Spraw Programowania Prac Rządu. Zespół może odmówić wpisu do wykazu, albo obwarować ten wpis warunkami koniecznymi do jego spełnienia. Zatem dopiero ten wpis stanowi zapoczątkowanie projektowania danego zamierzenia, czy to legislacyjnego, czy też programowanego w zakresie właściwości rzeczowej danego ministra, zaś samo zgłoszenie do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów (wraz z towarzyszącymi mu dokumentami) nie stanowi informacji publicznej i tym samym nie podlega udostępnieniu.
W konsekwencji, zdaniem organu, Prezes Rady Ministrów działał w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skarga winna zostać oddalona w całości. Organ w sposób prawidłowy wskazał skarżącemu, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do części wniosku z dnia 28 listopada 2022 r., a częściowo udzielił na nie odpowiedzi, przesyłając taką informację wiadomością elektroniczną w dniu 12 grudnia 2022 r., a więc w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji nie sposób skutecznie zarzucić organowi bezczynności w dacie wniesienia skargi, skoro podjął on stosowne czynności zmierzające do załatwienia sprawy.
Skarżący, w piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2023 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Podkreślił, że wnioski o wprowadzenie projektu dokumentu rządowego do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów oraz powiązana z nimi dokumentacja, sposób ich składania oraz postępowanie z nimi są uregulowane obowiązującym aktem prawa o charakterze wewnętrznym - Zarządzeniem nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2021 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu, a zatem treść tych wniosków spełnia ustawowe kryteria dokumentu urzędowego. Wnioski te stanowią oświadczenia woli lub wiedzy, są utrwalone i podpisane (mogą być podpisane w dowolnej formie) przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji oraz są skierowane do innego podmiotu.
Skarżący zaznaczył jednocześnie, że dotychczasowa linia orzecznicza nie przyznawała waloru "wewnętrzności" dokumentom, które są szczegółowo uregulowane w obowiązujących aktach prawa wewnętrznego, które posiadają szczegółową procedurę postępowania z nimi oraz których złożenie rodzi po stronie organów państwa szereg szczegółowych obowiązków proceduralnych (opisanych w obowiązującym akcie prawa wewnętrznego).
Zdaniem skarżącego, przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1 i 4, stanowi dokumentację dotyczącą sfery istniejących faktów i danych, a nie jedynie zamierzeń podejmowania określonych działań, szczególnie tych pozostających w sferze koncepcji i studiów. Przedmiotem wniosku jest w analizowanym przypadku jedynie dokonany już przez właściwy organ, zakończony fakt złożenia uregulowanego prawem dokumentu urzędowego oraz jego treść. W związku z powyższym uznawanie go jedynie za "zamierzenie podejmowania określonych działań, szczególnie tych pozostających w sferze koncepcji i studiów" jest w przekonaniu skarżącego bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w punkcie 1 wyroku z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/23 zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania punktów 1 i 4 wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, ze bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktów 1 i 4 wniosku z dnia 28 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – Prezes Rady Ministrów - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądane w punktach 1 i 4 wniosku informacje, tj. treść wniosków kierowanych do Zespołu ds. Programowania Prac Rządu o wprowadzenie projektu dokumentu rządowego do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów wraz z załączonymi do nich dokumentami oraz dokumentami złożonymi przez organ wnioskujący w związku z wnioskiem po jego złożeniu, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji uznał, że błędne jest stanowisko organu, wedle którego dokumentacja w zakresie wniosków o włączenie projektów rządowych do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, przed ich publikacją w wykazie prac Rady Ministrów, stanowi dokumentację wewnętrzną i tym samym nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument", który został sporządzony na rzecz podmiotu, który go wytworzył, nie został on skierowany do podmiotu zewnętrznego (także innego organu) oraz posiada tylko charakter konsultacyjny. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu.
Tymczasem wnioski o wprowadzenie projektu dokumentu rządowego do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów wraz z załączonymi do nich dokumentami są kierowane przez poszczególnych ministrów - członków Rady Ministrów do Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu, jako oficjalne dokumenty przygotowane przez podległe im resorty w celu ich analizy i oceny, a zatem ujawnione zostają na zewnątrz w oficjalnym trybie projektowania prac Rady Ministrów, który reguluje zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2021 r. Nr 14. Sąd I instancji wskazał, że nie chodzi tu więc o wewnętrzne notatki lub zapiski organów, czy też działania techniczne zmierzające do wypracowania projektów dokumentów. W ocenie Sądu I instancji, wnioski przedstawiane Zespołowi do spraw Programowania Prac Rządu są niewątpliwie wyrazem stanowisk i zamierzeń poszczególnych ministrów - członków Rady Ministrów, które zostały już ukształtowane (zakończony został proces ich formowania w toku wewnętrznych prac w ramach poszczególnych resortów) i które zyskały swój finalny wyraz w przedłożonych Zespołowi wnioskach. Wnioski takie są więc ostatecznie ukształtowanymi dokumentami urzędowymi zawierającymi stanowisko ministrów - członków Rady Ministrów, ujawnionymi na zewnątrz poprzez przedstawienie ich Zespołowi do spraw Programowania Prac Rządu.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że stanowisko zaprezentowane przez organ w niniejszej sprawie, iż dopiero projekty aktów normatywnych zaopiniowane pozytywnie przez Zespół ds. Programowania Prac Rządu i wprowadzone do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów mają rangę dokumentu urzędowego i zyskują walor informacji publicznej, godzi zarówno w konstytucyjną zasadę jawność działania organów władzy publicznej, jak również w prawo do informacji. Godzi też w ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępniania informacji publicznych w obszarze "projektowania aktów normatywnych".
Dokonaną przez organ kwalifikację informacji żądanych w punktach 1 i 4 wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc za błędną, co w konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, świadczy o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku w tym zakresie. Dlatego też Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie punktów 1 i 4 tego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz za aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd I instancji ocenił, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę udzieloną skarżącemu odpowiedź, choć nieprawidłową, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów mających w sprawie zastosowanie w kontekście jej stanu faktycznego, a nie na lekceważenie skarżącego, czy też celowe wprowadzenie go w błąd.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wnosząc o wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na
wynik sprawy, tj.:
1) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a - b, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z:
a) art. 61 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1,3 i 4 pkt 12 Konstytucji RP oraz
b) art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1188 ze zm.; dalej jako: ustawa o Radzie Ministrów),
c) art. 34 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 2512 ze zm.; dalej jako: ustawa o działach administracji rządowej),
d) § 4, § 25 - § 25aa, § 31 ust. 1 oraz § 52 ust. 1 - 3 Uchwały Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin Pracy Rady Ministrów (M.P. z 2022 r., poz. 348 ze zm.; dalej jako: Regulamin pracy Rady Ministrów) oraz § 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 3, § 9 ust. 4 zd. drugie i § 10 ust. 1 – 2 Zarządzenia Nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2021 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu (M.P. z 2023 r. poz. 261 ze zm.) w związku z powołanymi wyżej przepisami ustawy o Radzie Ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz art. 146 ust. 4 pkt 12 Konstytucji RP
- poprzez niezasadne przyjęcie, że materiały, których dotyczy pkt 1 i 4 rzeczonego wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2022 r., stanowią informację publiczną, tj. niezasadne przyjęcie, że informację publiczną stanowią wnioski o wpis do wykazu prac programowych Rady Ministrów przed ich wprowadzeniem do tego wykazu, w wyniku błędnej wykładni wskazanych przepisów w zakresie w jakim stanowić by miały o tym, że informację publiczną stanowią dane o każdym przejawie działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wstępnego projektowania projektów dokumentów rządowych w rozumieniu przepisów Regulaminu pracy Rady Ministrów i podlegają udostępnieniu na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej,
2) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a - b, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 248; dalej jako: ustawa o działalności lobbingowej) a contrario w związku z:
a) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz
b) art. 61 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 3 i 4 pkt 12 Konstytucji RP oraz
c) art. 7 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów,
d) art. 34 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o działach administracji rządowej,
e) § 4, § 25 - § 25aa, § 31 ust. 1 oraz § 52 ust. 1 - 3 Regulaminu pracy Rady Ministrów oraz § 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 3, § 9 ust. 4 zd. drugie i § 10 ust. 1 - 2 Zarządzenia Nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2021 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu w związku z powołanymi wyżej przepisami ustawy o Radzie Ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz art. 146 ust. 4 pkt 12 Konstytucji RP
- poprzez niezasadne przyjęcie, że materiały, których dotyczy pkt 1 i 4 rzeczonego wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2022 r., stanowią informację publiczną w zakresie jakim przyjęto, iż informację publiczną stanowią wnioski o wpis do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów przed ich wprowadzeniem do tego wykazu i że podlegają one udostępnieniu na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nastąpiło w wyniku błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego i ustrojowego w zakresie w jakim stanowić by miały o tym, że informację publiczną stanowią dane o każdym przejawie działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wstępnego projektowania projektów dokumentów rządowych o charakterze normatywnym w rozumieniu przepisów Regulaminu pracy Rady Ministrów i że podlegają one udostępnieniu na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej,
- podczas gdy rzeczone wnioski stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, pozbawione są bowiem przymiotu oficjalności, stanowią prezentację wstępnych zamierzeń danego ministra jako kierującego danym działem administracji rządowej, które stają się informacją publiczną udostępnianą na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej dopiero po wprowadzeniu danego wniosku do jednego z ww. wykazów zgodnie z procedurą określoną przez Radę Ministrów. Politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi bowiem Rada Ministrów, nie zaś jej członkowie, a przymiot informacji publicznej odnosi się do projektów dokumentów rządowych czy też wniosków wprowadzonych do danego wykazu prac Rady Ministrów, nie zaś do studialnych opracowań identyfikujących kierunki możliwej interwencji publicznej, w tym regulacyjnej, poprzedzających wytworzenie danego projektu dokumentu rządowego. Błędna wykładnia wskazanych przepisów materialnego prawa administracyjnego i ustrojowego, doprowadziła w opinii kasatora - poprzez nieprawidłowe zrozumienie ich treści - do ich niewłaściwego zastosowania do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie i takiej oceny postępowania organu, która skutkowała uwzględnieniem skargi na bezczynność organu w rozpatrzeniu ww. wniosku, zamiast jej oddalenia w całości;
II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. i przepisami art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) - b), art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także a contrario art. 5 i 6 ustawy o działalności lobbingowej, polegające na uwzględnieniu zamiast oddalenia skargi, pomimo, iż organ w sposób zgodny z przepisami postępowania w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnił wnioskodawcy żądane informacje stanowiące informacje publiczne, wyjaśniając, iż pozostałe nie stanowią informacji publicznej. Stanowiło to konsekwencję błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów materialnego prawa administracyjnego i ustrojowego, doprowadziło bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzez nieprawidłowe zrozumienie ich treści do ich niewłaściwego zastosowania do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i takiej oceny postępowania organu, która skutkowała uwzględnieniem skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie zamiast jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji orzeczenia o kosztach postępowania na podstawie art. 200
powołanej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Prezes Rady Ministrów jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jednakże w trybie powołanej ustawy nie podlegają udostępnieniu informacje, które nie posiadają przymiotu informacji publicznej. W tej sytuacji, zdaniem organu, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w zaskarżonym wyroku, nie sposób skutecznie zarzucić organowi bezczynności w dacie wniesienia skargi, skoro nie ulega wątpliwości, że podjął on stosowne czynności zmierzające do załatwienia sprawy, albowiem udzielił skarżącemu stosownej odpowiedzi na interesujące go zagadnienie, informując w sposób zasadny o braku możliwości udzielenia żądanych informacji z uwagi na ich charakter.
Organ wyjaśnił, że rządowy proces legislacyjny jest newralgicznym aspektem działania organów władzy wykonawczej. Dokumenty rządowe według § 4 Regulaminu pracy Rady Ministrów w zakresie i na zasadach określonych w tej uchwale i przepisach odrębnych, a także wszelkie dokumenty dotyczące prac nad tymi projektami, udostępnia się w urzędowym publikatorze teleinformatycznym jakim jest Biuletyn Informacji Publicznej - z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają więc udostępnieniu na wniosek. Informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, czy też projektowaniu aktów normatywnych, co do zasady podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej danego podmiotu zobowiązanego. Nie ulega najmniejszym wątpliwościom, że stanowi to obowiązek ustawowy danego podmiotu zobowiązanego - odpowiednio Prezesa Rady Ministrów, czy też ministra kierującego określonym działem administracji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 2512 ze zm.; dalej jako: ustawa o działach administracji rządowej) - realizowany na bieżąco na podstawie art. 8 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podniósł, że zgodnie jednak z przepisami art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej, projekty założeń projektów ustaw, projekty ustaw oraz projekty rozporządzeń podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów. Natomiast z chwilą udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej wykazów, o których mowa w art. 3 i art. 4 [wykazów prac legislacyjnych obejmujących projekty założeń projektów ustaw, projekty ustaw, projekty rozporządzeń Rady Ministrów, czy też projekty rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów], albo - w przypadku gdy projekt nie był zawarty w żadnym z tych wykazów - z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem (por. § 52 ust 1 - 3 Regulaminu pracy Rady Ministrów). W ocenie Prezesa Rady Ministrów, procedury te gwarantują jawność i przejrzystość prowadzonego przez rząd procesu decyzyjnego w zakresie wydawania aktów normatywnych (rządowy proces legislacyjny). Jednocześnie oceniane są jako lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób pełny i wyczerpujący regulując wskazany obszar działalności administracji rządowej. Literalne brzmienie zreferowanych przepisów prawnych, czytanych łącznie, zdaje się przesądzać, że informację publiczną nt. polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, czy też projektowaniu aktów normatywnych, stanowią te dane, które podlegają obowiązkowi publikacyjnemu w BIP danego podmiotu zobowiązanego. Z tego punktu widzenia informacją publiczną zdają się te zamierzenia władzy wykonawczej, w tym w zakresie projektowania aktów normatywnych (projektowania nowych aktów prawnych), których podjęcie warunkuje i inicjuje wpis do właściwego wykazu prac Rady Ministrów. Organ podkreślił, że wspomniane zainicjowanie projektu dokumentu rządowego nie pozostaje w zakresie kompetencji danego ministra kierującego określonym działem administracji, czy innego organu wnioskującego. Brak wpisu do odpowiedniego wykazu prac Rady Ministrów uniemożliwia rozpoczęcie takich działań, zaś informacja publiczna stanowi i odnosi się wyłącznie do sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji, czyli stanu rzeczy istniejącego w chwili udzielania informacji odnoszącego się do stanowczych czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej w zakresie jego kompetencji, a nie zdarzeń przyszłych lub hipotetycznych, czy też wstępnych zamierzeń. Z tego powodu informacja publiczna nie obejmuje planów czy pomysłów roboczych, o ile nie przybrały postaci dokumentu urzędowego sygnowanego przez organ w kompetencji którego pozostaje podjęcie stanowczej decyzji w tym zakresie.
W ocenie organu, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie uwzględnił podniesionych aspektów rozpoznawanej sprawy, w wyroku tym wskazano bowiem na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, jaka została wypracowana w ich judykaturze, a która odmawia możliwości przypisania statusu dokumentu wewnętrznego dokumentom zawierającym oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, a skierowanym do innego podmiotu lub złożonym do akt sprawy. Organ stoi jednak na stanowisku, że Sąd I instancji nie zauważył, iż wnioski o wpis do wykazu prac programowych albo wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów kierowane przez poszczególnych ministrów - członków Rady Ministrów do Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu wydają się stanowić dokumenty o charakterze dokumentów wewnętrznych z uwagi na to, że treść wspomnianych wniosków nie ma charakteru wiążącego stanowiska organu zajętego w ramach jego kompetencji, ale służy jedynie do oceny wyboru wariantu bądź wariantów danej, wstępnie planowanej interwencji publicznej. Wybór ten należy do Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu, a materiał zawarty we wniosku ma walor studialny. Wyłącznie bowiem pozytywna decyzja Zespołu umożliwia podjęcie prac nad projektem dokumentu rządowego i przesądza o kierunku tych prac, nie ma zatem charakteru blokującego, ale wprost warunkuje samą taką możliwość (warunek sine qua non; § 31 ust. 1 Regulaminu pracy Rady Ministrów oraz § 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 3, § 9 ust. 4 zd. drugie i § 10 ust. 1 - 2 Zarządzenia Nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2021 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu). Co więcej, w toku rozpatrywania wniosku o wprowadzenie projektu ustawy do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów Prezes Rady Ministrów albo działający z jego upoważnienia Zespół do spraw Programowania Prac Rządu może postanowić o powierzeniu opracowania projektu ustawy innemu podmiotowi niż organ wnioskujący, w szczególności Rządowemu Centrum Legislacji (§ 25aa ust. 1 Regulaminu pracy Rady Ministrów). Prace nad ww. wnioskiem o wpis podjęte w urzędzie obsługującym danego ministra (Członka Rady Ministrów), których wyniki syntetyzuje ten wniosek, służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu, ponieważ nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem wiążącego stanowiska organu, nie stanowią więc, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, informacji publicznej.
Następnie organ wskazał, że ramy prawne obowiązku udostępnienia informacji w danej sprawie, gdy dotyczyła ona procesu stanowienia prawa, określa także ustawa o działalności lobbingowej. Dla realizacji celu tej ustawy uregulowano w jej przepisach nie tylko ram działalności lobbingowej w tworzeniu prawa, ale również uniwersalne zasady dotyczące zakresu dostępu do informacji publicznej w procesie stanowienia prawa, gdy chodzi m.in. o projekty ustaw. Reguły w tym zakresie określono w art. 3 ust 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 oraz art. 5 i 6 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustawy o działalności lobbingowej, projekty założeń projektów ustaw, projekty ustaw oraz projekty rozporządzeń podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów, natomiast z chwilą udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej wspomnianych wykazów albo - w przypadku gdy projekt nie był zawarty w żadnym z tych wykazów - z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem. Wobec treści wskazanych przepisów, a także przy uwzględnieniu ich celu - ustalenia równych i przejrzystych praw dostępu do informacji o pracach legislacyjnych, a równocześnie pewnej swobody na etapie kształtowania koncepcji, w ocenie organu nie może ulegać wątpliwości, że regulują one w sposób pełny i wyczerpujący zakres informacji, jakie podlegają upublicznieniu w procesie prawotwórczym, a także terminy, kiedy może to nastąpić, jak i formę takiego udostępnienia. Z kolei, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej a contrario, udostępnieniu na wniosek podlega ta informacja, która nie została udostępniona w BIP w terminach i w sposób wynikający z przepisów art. 13 ust. 1 i 2 oraz 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co trzeba odnosić także odpowiednio do sytuacji, gdy obowiązek udostępnienia informacji w BIP wynika z mocy prawa. Jednocześnie zauważono, że w judykaturze ukształtował się pogląd, wedle którego w przypadku udostępnienia określonej informacji w BIP, organ administracji wobec wniosku o jej udostępnienie jest obowiązany wskazać na tę okoliczność i ograniczyć się do przekazania wskazówek przydatnych do odnalezienia żądanych danych, w przeciwnym razie może narazić się na zarzut bezczynności. Wobec takich uwarunkowań prawnych, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, uprawniony jest wniosek, że informacja publiczna o pracach legislacyjnych rządu nad projektami ustaw udostępniana jest wyłącznie w BIP i nie podlega wcześniejszemu upublicznieniu ani dostępowi w trybie wnioskowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadziłoby to bowiem do niezasadnej nierówności, uprzywilejowania wnioskodawców, którzy uzyskaliby we wspomnianym trybie wnioskowym ustawy o dostępie do informacji publicznej wstępne założenia treści projektów dokumentów rządowych przed ich zainicjowaniem w ramach procedury przyjętej przez Radę Ministrów w obowiązującym Regulaminie pracy Rady Ministrów, tj. wprowadzeniem do właściwego wykazu prac Rady Ministrów (zob. art. 146 ust. 4 pkt 12 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów oraz art. 34 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o działach administracji rządowej w związku z § 4, § 25 - § 25aa, § 31 ust. 1 oraz § 52 ust. 1 - 3 Regulaminu pracy Rady Ministrów).
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Opisana powyżej błędna wykładnia wskazanych przepisów prawa administracyjnego materialnego i ustrojowego, doprowadziła bowiem
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzez nieprawidłowe zrozumienie ich treści do ich niewłaściwego zastosowania do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i takiej oceny postępowania organu, która skutkowała uwzględnieniem skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., zamiast jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji orzeczenia o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Z tych przyczyn skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie wskazanych przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenia w wymiarze przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Gdyby bowiem wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego była prawidłowa, wynik rozpoznania skargi byłby zbieżny z wnioskami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzut naruszenia przepisów postępowania jako zarzut następczy wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności podlegały rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Obydwa zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie formułuje jako zarzuty błędnej wykładni tych przepisów skutkujących ich niewłaściwym zastosowaniem, jednocześnie kwestionując trafność oceny, że "materiały, których dotyczy pkt 1 i 4 rzeczonego wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2022 r. stanowią informację publiczną".
Błędnej wykładni prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "informację publiczną stanowią dane o każdym przejawie działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wstępnego projektowania projektów dokumentów rządowych (w treści drugiego zarzutu dodano: o charakterze normatywnym) w rozumieniu przepisów Regulaminu pracy Rady Ministrów i podlegają udostępnieniu na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Przytoczony wyżej sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie mógł odnieść skutku, bowiem w żadnym miejscu Sąd I instancji nie zaprezentował powyższego, przypisywanego mu, generalnego stanowiska. Wręcz przeciwnie, na stronie 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że "nie wszystkie przejawy działalności podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej (...)". Sąd stwierdził również, że "zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.d.i.p., udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega m.in. informacja o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz o projektowaniu aktów normatywnych. (...) Nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się, lecz o sam fakt prac nad treścią projektów. Zakres informacji podawanych w związku pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce, ale również powinien obejmować szczegółowe dane dotyczące zakresu przedmiotowego lub tekstu projektu, osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem, a także udostępnienie, jeżeli jest to możliwe, treści ustaleń bądź założeń projektu". Z żadnej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika generalne stanowisko Sądu co kwalifikowania wszelkich danych "o każdym przejawie działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wstępnego projektowania projektów dokumentów rządowych (w treści drugiego zarzutu dodano: o charakterze normatywnym) w rozumieniu przepisów Regulaminu pracy Rady Ministrów" jako podlegającej udostępnieniu informacji publicznej. Oznacza to, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego okazał się nieskuteczny. Stanowisko Sądu wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie jako błędna wykładnia jest rezultatem odniesienia wykładni prawa materialnego do stanu faktycznego niniejszej sprawy, czyli jest rezultatem stosowania prawa materialnego. Jeśli jednak niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie ujmuje jako konsekwencja błędnej wykładni, a błędnej wykładni nie wykazano, to już z tego powodu zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował jednak podniesiony zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w szerszej perspektywie mając na uwadze, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jego stanowisko jest wynikiem oceny "dokonanej przez organ kwalifikacji żądanych w punktach 1 i 4 wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2023 r." na tle zaprezentowanej przez Sąd wykładni prawa.
Jak wyżej wskazano, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Ustalenia te bowiem strona skarżąca kasacyjnie usiłuje podważyć w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazując w ich treści, że "materiały, których dotyczy pkt 1 i 4 rzeczonego wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2022 r. stanowią informację publiczną". Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje zatem, że treść konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia 28 listopada 2022 r. nie dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretne okoliczności wskazane w tym wniosku nie stanowią tego rodzaju informacji, podczas gdy "rzeczone wnioski stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym". Treść powyższych zarzutów w omawianym zakresie wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego nie zakwestionowano w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w którego treści wadliwości wydania wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i 1a p.p.s.a. strona skarżąca upatruje w konsekwencjach błędnej wykładni prawa materialnego.
Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego skutkowały przyjęciem, że konkretne informacje objęte treścią wniosku z dnia 28 listopada 2022 r. stanowiły informację publiczną. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni prawa materialnego, a także oceny treści wniosku z dnia 28 listopada 2022 r., że błędna jest "dokonana przez organ kwalifikacja żądanych w punktach 1 i 4 wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2023 r." na tle zaprezentowanej przez Sąd wykładni prawa, to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności, a tym samym do kwestionowania zasadności uwzględnienia skargi i orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany, jak wyżej wskazano, jako zarzut następczy wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.