III OSK 2440/22

III OSK 2440/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3464/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-26
III OSK 3464/21 - Wyrok NSA z 2024-04-04
II SA/Gl 319/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-07-10
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3464/21 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 sierpnia 2021 r., nr 178/21 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2022 r., II SA/Wa 3464/21 oddalił skargę T.T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 4 sierpnia 2021 r., nr 178/21, utrzymującego w mocy rozkazu personalnego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej z 7 czerwca 2021 r., nr 4667 w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "KOSG" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z 18 marca 2020 r., nr 3980 zawiesił kpt. SG T.T. (dalej "skarżący") w czynnościach służbowych na okres od 19 marca do 19 czerwca 2020 r., z uwagi na przedstawienie mu przez Prokuratora Prokuratury Krajowej [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji (dalej: "prokurator") zarzutu popełnienia czynu z art. 228 § 3 w zbiegu z art. 266 § 2 w związku z nart. 11 § 2 w związku z art. 12 w związku z art. 65 § 1 k.k. - przyjęcia korzyści majątkowej, którą skarżący uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych i której ujawnienie mogło narazić na szkodę prawnie chroniony interes, czyniąc sobie z popełnionego przestępstwa stałe źródło dochodu (co najmniej 20 krotnie przyjął korzyść majątkową w postaci pieniędzy: trzykrotnie po [...] zł oraz siedemnastokrotnie po [...] zł - łącznie [...] zł, w zamian za ujawnienie informacji stanowiącej tajemnicę służbową o rozmieszczeniu patroli Straży Granicznej i wskazaniu czasu i miejsca, w których możliwe będzie wykonanie przemytu z terytorium [...] wyrobów tytoniowych bez polskich znaków skarbowych akcyzy, z uwagi na brak rozlokowania w tych miejscach patroli Straży Granicznej).
KOSG decyzją z 2 czerwca 2020 r., nr 6974 przedłużył okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, a Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 14 lipca 2020 r., nr 82 utrzymał w mocy ww. decyzję.
Pismem z 29 marca 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305, dalej: "ustawa o Straży Granicznej"), tj. po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych.
Rozkazem personalnym z 7 czerwca 2021 r., nr 4667 KOSG zwolnił skarżącego ze służby w Straży Granicznej z 31 lipca 2021 r. W podstawie prawnej powołano: art. 45 ust. 2 pkt 11, art. 49 w zw. z art. 36 ust. 1, art. 110 ust. 3 ustawy o Straży granicznej, § 2 pkt 2 lit. a), § 4 ust. 2 pkt 1 i § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. z 2016r., poz. 1470 ze zm., zwane dalej "Rozporządzeniem").
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "organ odwoławczy" lub "KGSG"), decyzją z 4 sierpnia 2021 r., nr 178/21: uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby stałej w Straży Granicznej (pkt 1), ustalił nową datę zwolnienia skarżącego ze służby stałej w Straży Granicznej na 31 sierpnia 2021 r. (pkt 2), w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny (pkt 3).
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że skarżącego zwolniono ze służby stałej w Straży Granicznej na podstawie przesłanki fakultatywnej, o której mowa w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, gdyż ustalono, że upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, a w dalszym ciągu wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie karne. Zaszły zatem obie przesłanki stypizowane w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Dodatkowo czyn zarzucany skarżącemu pozostaje w bezpośrednim związku ze służbą i związany jest z naruszeniem obowiązków służbowych. Jego charakter obejmujący między innymi działanie na szkodę interesu publicznego, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, wpływa negatywnie na dobre imię formacji i podważa zaufanie, jakim obywatele winni darzyć funkcjonariuszy publicznych. W interesie służby nie leży ponadto utrzymywanie funkcjonariuszy, którzy nie realizują obowiązków służbowych i nie wiadomo czy i kiedy do ich realizacji powrócą. Postępowanie karne znajduje się dopiero na etapie postępowania sądowego w pierwszej instancji i brak jest możliwości przewidzenia terminu jego prawomocnego zakończenia.
KGSG uznał w związku z tym, że zasadne było więc wydanie decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby stałej w Straży Granicznej, a organ pierwszej instancji właściwie wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiają za tym, aby w stanie sprawy interes skarżącego był ważniejszy niż interes społeczny, utożsamiany z interesem Straży Granicznej.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej zależy od spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Funkcjonariusz musi być zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy oraz nadal muszą istnieć podstawy zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Nadto, z uwagi na fakt, że omawiana norma prawna przyznaje organowi uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego, organ korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę, powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić motywy, jakimi kierował się, decydując się na zwolnienie funkcjonariusza ze służby. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Poza sporem także jest, że w chwili wydawania kwestionowanej decyzji istniały nadal przyczyny będące podstawą zawieszenia, bowiem postępowanie karne, toczące się wobec skarżącego, nie zostało zakończone. Oznacza to, że spełnione zostały minimalne wymogi ustawowe umożliwiające organowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Zatem organom nie można w tym zakresie zarzucić naruszenia prawa, a ponadto dopatrzyć się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organy administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjęte decyzje. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę długi okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz okoliczność, że nadal trudno przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Nadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi okres. Organ podejmując decyzję, w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony oraz w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sposób uzasadnienia decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne, związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza obowiązków służbowych, nie daje podstaw do zarzucenia organom dowolności działania. Organy wydając kwestionowane decyzje, kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniały interes skarżącego. W sprawie interes funkcjonariusza nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, tzn. dobrem Straży Granicznej. Zatem organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej – w tym przypadku Służby Granicznej – której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za rozwiązaniem stosunku służbowego. Organy, powołując się na konieczność zabezpieczenia interesu społecznego, słusznie odwołały się przede wszystkim również do względów natury organizacyjnej. Przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała bowiem funkcjonowanie jednostki, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację zadań nałożonych na Służbę Graniczną.
WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że prowadzenie postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Granicznej. Organy te, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że istnienie obu powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Organ w tym postępowaniu nie był natomiast uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu organy nie mogły w jakikolwiek sposób odnosić się do winy skarżącego, czy jego niewinności, ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za przypisywany mu czyn, ani oceniać wartości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu karnym. Zwolnienie ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, jest uprawnieniem właściwego przełożonego związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia służby przez funkcjonariusza. W rozpoznawanej sprawie zaistniały wynikające z powołanego przepisu przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego. Ponadto organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego nie można zarzucić im naruszenia przepisów obowiązującego prawa.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi wskutek poczynionych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, w sytuacji, gdy Sąd powinien uznać, że w realiach sprawy prowadzonej przez KGSG występowało zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie sprawy i wydanie przez organ odwoławczy decyzji, bowiem toczyło się przed WSA w Warszawie (a obecnie przed NSA) postępowanie w przedmiocie oceny wydanego wobec skarżącego rozkazu personalnego o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, który to rozkaz stał się podstawą do zainicjowania postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącego na skutek zawieszenia w czynnościach przez okres 12 miesięcy, co zaś niewątpliwie potwierdza, że brak ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie legalności wydawanych decyzji w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych jest tego rodzaju sytuacją, która powoduje występowanie w sprawie zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., a wobec tego organ powinien wstrzymać się z wydaniem następczej decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby,
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi wskutek poczynionych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia przez organ II Instancji art. 80 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a., w sytuacji, gdy Sąd powinien uznać, że:
- organ odwoławczy dokonał dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego w sprawie, polegającej na oparciu ustaleń faktycznych na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem ustalenia o jakie czyny zabronione skarżący został oskarżony oraz jaki jest przebieg toczącego się postępowania karnego przed Sądem Rejonowym w [...] VII Wydział Karny VII K 446/20, a w konsekwencji z ustaleniem jedynie kwalifikacji prawnej zarzuconych skarżącemu czynów oraz wyznaczonych terminów rozpraw, co musi prowadzić do wniosku, że decyzja organu nie została podjęta w oparciu o kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy, lecz o materiał dowodowy zgromadzony nierzetelnie i wybiórczo;
- organ odwoławczy wydał decyzję z zaniechaniem zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, wyrażającym się przede wszystkim w zaniechaniu wysłuchania skarżącego na okoliczność prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego;
- organ odwoławczy wydał decyzję bez uwzględnienia interesu skarżącego oraz bez podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również zaniechał zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń i uznał, że spełniły się przesłanki umożliwiające zastosowanie wobec skarżącego represyjnej kary administracyjnej w postaci zwolnienia go ze służby, co w konsekwencji będzie oznaczało utratę przez Skarżącego środków umożliwiających zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jego rodziny;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi wskutek poczynionych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia przez KGSG art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy Sąd powinien uznać, że organ odwoławczy nie przeprowadził w niniejszej sprawie żadnego postępowania dowodowego, nie dokonał oceny okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego i w rzeczywistości nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego;
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi wskutek poczynionych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 k.p.a. i 7 k.p.a., w sytuacji, gdy Sąd powinien uznać, że KGSG przy wydaniu decyzji podejmował działania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania, a także poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela (skarżącego) w kontekście interesu społecznego, bowiem skarżący nie został uznany za winnego popełnienia zarzuconych mu czynów, natomiast rzetelna analiza toczącego się postępowania karnego miała kluczowe znaczenie dla możliwości wydania decyzji administracyjnej sprawie;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, poprzez brak uwzględnienia skargi wskutek poczynionych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia przez KGSG art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy pragmatycznej, w sytuacji, gdy:
- Sąd powinien przyjąć, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował ww. przepis, albowiem wydał w rozpatrywanej sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie bez zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie i rozważenia, czy w sprawie zachodził szczególny przypadek uzasadniający zwolnienie skarżącego ze, a następnie oparł swoje twierdzenia jedynie na dowodzie w postaci pisma z 17 marca 2020 r. (RPW/19925/2020) Naczelnika Wydziału Zamiejscowego BSW w [...] o tym, że Prokurator Prokuratury Krajowej [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w ramach postępowania przygotowawczego toczącego się pod sygn. akt PK IIWZ Ds. 50.2019, 11 marca 2020 r. ogłosił skarżącemu zarzut o czyn z art. 228 § 3 k.k. w zb. z art. 266 § 2 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k., podczas gdy w rzeczywistości ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego, więc spełniła się przesłanka negatywa, uniemożliwiająca wydanie rozkazu o zwolnieniu ze służby.
- Sąd powinien przyjąć, że organ odwoławczy niezasadnie pominął przy zastosowaniu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy pragmatycznej okoliczność, że pomimo postawienia skarżącemu 11 marca 2020 r. zarzutów popełnienia czynów zabronionych, dobro służby oraz interes społeczny nie zostały zagrożone, co z kolei powinno prowadzić do braku zwolnienia skarżącego ze służby.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga ta oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, w wyniku czego nie dokonują oceny całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.
Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.
W niniejszej sprawie, wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze zastosowaną w niniejszej sprawie podstawę zwolnienia, tj. art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia zawartych w tym przepisie przesłanek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki materiał został w sprawie uzyskany, a następnie została dokonana jego ocena. Okolicznością, która skłoniła organy do skorzystania z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby, w oparciu o ww. przepis było ustalenie, że z uwagi na przedstawienie skarżącemu 11 marca 2020 r. przez Prokuratora Prokuratury Krajowej w [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji zarzutu, że w okresie od lipca 2011 r. daty dziennej nieustalonej do listopada 2011 r. daty dziennej nieustalonej w [...] i innych miejscowościach [...], w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w związku z pełnioną funkcją publiczną, jako funkcjonariusz Straży Granicznej z [...] Oddziału Straży Granicznej - Placówki Straży Granicznej w [...] co najmniej 20 krotnie przyjął od P.P. korzyść majątkową w postaci pieniędzy w kwocie trzykrotnie po [...] zł oraz siedemnastokrotnie po [...] zł, tj. pieniądze w łącznej kwocie [...] zł w zamian za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa polegające na ujawnieniu P.P. informacji stanowiącej tajemnicę służbową o rozmieszczeniu patroli Straży Granicznej i wskazaniu czasu i miejsca, w których możliwe będzie wykonanie przemytu z terytorium Ukrainy wyrobów tytoniowych bez polskich znaków skarbowych akcyzy, z uwagi na brak rozlokowania w tych miejscach patroli Straży Granicznej, którą uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych i której ujawnienie mogło narazić na szkodę prawnie chroniony interes, czyniąc sobie z popełnionego przestępstwa stale źródło dochodu, tj. o przestępstwo z art. 228 § 3 k.k. w zb. z art. 266 § 2 k.k. w zw. z art. 11 § 1 k.k. w zw. z art.12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją z 13 marca 2020 r., działając na mocy art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 19 marca 2020 r. do 19 czerwca 2020 r. Kolejną decyzją z 2 czerwca 2020 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przedłużył zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Upływ 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jak również niezakończone postępowanie karne, stanowiące podstawę zawieszenia, pozwalały organowi na zastosowanie w sprawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Dowodami istotnymi w sprawie są zatem decyzje dotyczące zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, jak i informacja z Sądu o toczącym się przeciwko skarżącemu postępowaniu karnym. Dowody te zostały przez organ zgromadzone. W sprawie istotne było również, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, dokonanie oceny i wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Również w tym zakresie organ posiadał niezbędne dane. Okoliczności, na które wskazuje skarżący jako pominięte przez organy, są w sprawie irrelewantne. Organ nie może oceniać, jak i ingerować w tok postępowania karnego, natomiast okoliczność o jaki czyn zabroniony został oskarżony skarżący została dowodowo ustalona. To właśnie charakter i okoliczności popełnienia zarzucanego skarżącemu czynu pozwoliły organowi na ocenę, że skarżący nie daje rękojmi zaufania jakim powinien być obdarzony funkcjonariusz publiczny. Nadto organ wskazał na niezasadność utrzymywania w służbie funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych, których nie realizuje od ponad roku. Pozostaje to w konflikcie z interesem służby.
Zgodnie z art. 86 k.p.a. zd. pierwsze jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym, może bowiem być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej jako pominięte w niniejszej sprawie, a mogące być wyjaśnionymi poprzez przesłuchanie skarżącego, dla jej wyniku nie miały znaczenia. Prowadzone postępowanie karne nie pozostaje w jakimkolwiek związku z przedmiotem sprawy o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej w tym znaczeniu, że organy nie mogą ingerować, ani oceniać jego przebiegu. Dla organów istotna była treść zarzutu postawionego skarżącemu w postępowaniu karnym wobec uznaniowego charakteru decyzji, ale już nie do organu należała ocena, czy zarzut ten został oparty na usprawiedliwionych podstawach, uwzględniwszy zwłaszcza, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje prawnokarna zasada domniemania niewinności. Dlatego nie mogą być uznane za zasadne twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że dla możliwości wydania decyzji w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miała analiza toczącego się postępowania karnego. Podkreślenia wymaga, że problematyka związku postępowania karnego i administracyjnego występująca w rozpoznawanej sprawie została szczegółowo przeanalizowana przez organ odwoławczy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, a skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył argumentacji Sądu. NSA w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Dodatkowo zważyć należy, że skoro w sytuacji określonej w powyższym przepisie organ "może" przesłuchać stronę, to sam fakt nieprzesłuchania strony nie może być podstawą do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok NSA z 2 września 2016 r., II OSK 2659/14).
Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy i ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest zatem dopuszczalne. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż wszystkie okoliczności relewantne w sprawie zostały wyjaśnione. Organ odwoławczy dokonał oceny okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Działania organu w żadnym wypadku nie można uznać za działanie w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, naruszające zasadę bezstronności i równego traktowania. O naruszeniu tych zasad nie może świadczyć nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Prymat interesu społecznego tożsamego z interesem służby został w sposób przekonujący wykazany przez organ odwoławczy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Argumentacja i organu i Sądu jest w pełni przekonująca. W stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie karne, a charakter zarzucanych mu czynów, jako pozostających w ścisłym związku ze służbą, nie pozwalał na dopuszczenie skarżącego do jej pełnienia. Wbrew interesowi służby jest zatem pozostawienie w jej szeregach funkcjonariusza nierealizującego żadnych jej zadań.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedną z przesłanek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej w oparciu o przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Służbie Granicznej, jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. W dacie wydania decyzji zwolnieniowej wymagany powyższym przepisem 12 miesięczny termin zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych minął. Podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych stanowiła decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 2 czerwca 2020 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 14 lipca 2020 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ostateczność tej decyzji i upływ 12 miesięcznego terminu zawieszenia uprawniały organ do podjęcia działań zmierzających do zwolnienia skarżącego ze służby.
Ostateczność decyzji jest stwierdzana przez organ administracji na podstawie akt administracyjnych sprawy. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje utraty cechy ostateczności przez decyzję. W istocie rzeczy decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta definitywnie (por. wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 730/98). Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15). W sprawie nie występowało zatem zagadnienie wstępne, które obligowałoby organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dodatkowo podać można, że NSA z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem NSA z 11 grudnia 2024 r. (III OSK 770/22) została oddalona skarga kasacyjna skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z 4 listopada 2021 r. (II SA/WA 1815/20) oddalającego jego skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 14 lipca 2020 r. w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Decyzja uzyskała zatem przymiot prawomocności.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Skoro zaskarżona decyzja nie naruszała uszczegółowionych w skardze kasacyjnej przepisów, to zasadnym było oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
W sytuacji niezasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie zostały podważone skutecznie okoliczności sprawy, a te pozwalały na zastosowanie przez organ sankcji przewidzianej przepisem art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. To zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Można jedynie dodać, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ ustalając, na jakim etapie jest postępowanie karne nie opierał się jedynie na informacji Naczelnika Wydziału Zamiejscowego BSW w [...] , ale uzyskał także informację z Sądu Rejonowego (pismo z 25 marca 2021 r.), że sprawa karna, w której skarżący jest oskarżonym, jest na etapie rozprawy przed sądem pierwszej instancji.
W sprawie zostało ustalone, że upłynęło 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych i że postępowanie karne nie zostało zakończone. Są to przesłanki pozwalające na skorzystanie przez organ z przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej.
I ponownie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania zasada domniemania niewinności, że organ nie był uprawniony do przewidywania, jaki wyrok może zapaść w sprawie karnej (wg skarżącego uniewinniający), jak i do oceny jakości zgromadzonych w sprawie karnej dowodów.
Zdaniem NSA organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a ich rozstrzygnięcia nie posiadają znamion dowolności.
Uznanie administracyjne jest to samodzielność, której udziela organowi norma blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, że przy rozwiniętej w pełni hipotezie, dyspozycja ma formę dysjunkcji, co oznacza, że w warunkach określonych w hipotezie, organ ma wybór między różnymi sposobami zachowania się, może samodzielnie określić kryteria rozstrzygnięcia i w oparciu o te kryteria ustalić treść rozstrzygnięcia (zob.: A. Błaś [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 332 – 336). Uznanie administracyjne to forma władzy dyskrecjonalnej organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Przyjęta w art. 45 ust. 2 ustawy o Służbie Granicznej konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania służby granicznej (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby. Uznanie administracyjne daje organowi służby granicznej pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Samodzielność organu w wyborze spośród dwóch lub większej liczby możliwych skutków prawnych nie jest bowiem zupełnie dowolna i swobodna, lecz jest ograniczona przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie, jak i w innych normach prawnych – w szczególności normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15, CBOSA).
Jak wywiedziono powyżej organy rozważyły w sprawie interes społeczny i słuszny interes skarżącemu, przyznając prymat temu pierwszemu ze wskazaniem okoliczności, które do dokonania takiego osądu uprawniały, a które nie zostały skutecznie podważone.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.