III OSK 2436/23

III OSK 2436/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Rz 102/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 80 ust 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 102/23 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 102/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "spółka", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 września 2022 r., nr [...]; w punkcie drugim – zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Przedmiotem skargi spółki jest decyzja organu odwoławczego (SKO) z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2022 r. spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów na działce nr [...] w [...].
Decyzją z dnia 12 września 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów.
Organ I instancji podał, że na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia ustalono, iż przedmiotem przedsięwzięcia jest zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, a przeznaczone do zbierania odpady obejmują 416 rodzajów zawartych w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 roku w sprawie katalogu odpadów. Zbieranie odpadów będzie polegało na przyjęciu odpadów, sprawdzeniu dostarczonych odpadów pod względem zgodności co do rodzaju odpadu, zważeniu odpadów, rozładunku odpadów, segregacji odpadów, umieszczeniu przyjętych odpadów w odpowiednio oznakowanych miejscach, czasowym magazynowaniu odpadów, a po zgromadzeniu odpowiedniej ilości/partii odpad będzie przekazywany podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia z zakresu gospodarowania odpadami. W ramach planowanego przedsięwzięcia nie przewiduje się dodatkowych form działalności w postaci prowadzenia odzysku (przetwarzania) oraz unieszkodliwiania odpadów, z wykorzystaniem jakiejkolwiek instalacji.
Burmistrz wskazał, że teren realizacji przedsięwzięcia objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. "[...]", uchwalonym przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2002 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 2002 roku. Zgodnie z ww. Planem, działka inwestycyjna jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1PI – tereny przemysłowe z podstawowym przeznaczeniem pod przemysł i produkcję. Na terenach tych dopuszcza się: - budowę nowych obiektów związanych z funkcją podstawową, - lokalizację terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową, - lokalizację dróg dojazdowych, odcinków linii kolejowych i placów manewrowych dla obsługi terenów, - lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, - lokalizację zieleni urządzonej i małej architektury.
W ocenie organu I instancji, funkcja usługowa "zbieranie odpadów" jako samodzielna i nie związana z podstawową funkcją terenu, jest sprzeczna z ustaleniami Planu. To zaś obligowało do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.
W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła, że obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dopuszcza na wnioskowanym terenie lokalizację terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową, a więc również prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów. W ocenie spółki sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami Planu nie budzi wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia i nie jest wystarczające lakoniczne, jednozdaniowe i arbitralne stwierdzenie, że taka niezgodność ma miejsce. W ocenie odwołującej, w tej sprawie możliwe jest przeznaczenie uzupełniające, tj. działalność usługowa. Skoro bowiem możliwe jest prowadzenie terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową, to na tych terenach możliwe jest wykonywanie działalności usługowej. Ponadto przy ocenie zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonywana szeroka wykładnia przepisów planu dotyczących przeznaczenia nieruchomości.
Zaskarżoną decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.
Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że z dokumentów sprawy wynika, że inwestor w miejscu inwestycji zamierza wyłącznie magazynować odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne (świadczyć usługi magazynowania) bez prowadzenia w tym zakresie żadnej działalności produkcyjnej. W ocenie Kolegium, lokalizacja w terenie przemysłowym terenów składowych jest możliwa wyłącznie jako przedmiot działalności związanej z funkcją podstawową tego terenu (produkcja i działalność usługowa). Samo świadczenie przez inwestora usługi w zakresie magazynowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie jest wystarczające dla spełnienia warunku dopuszczalności lokalizacji punktu zbierania odpadów. Brak bowiem w tej sprawie elementu działalności wytwórczej (produkcji) związanej z prowadzoną działalnością usługową.
Organ odwoławczy podniósł, że na ocenę działalności inwestora nie może wpłynąć wykonywanie wskazanych w odwołaniu operacji takich jak pompowanie, balowanie, sortowanie, jako wskazujących na działalność produkcyjno-usługową. Nie są to bowiem czynności wytwórcze (produkcyjne), a jedynie obróbka odpadów z uwagi na sposób ich magazynowania. Kolegium wskazało, że w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia inwestor wskazał wyraźnie, że przedsięwzięcie polegać będzie jedynie na zbieraniu odpadów, bez żadnych dodatkowych form działalności w postaci prowadzenia odzysku (przetwarzania) oraz unieszkodliwiania odpadów. Oznacza to, że inwestor nie przewiduje prowadzenia na tym terenie działalności produkcyjnej. Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi kluczowy dowód w tej sprawie. Tym samym organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa miejscowego zawartych w uchwale w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. - "[...] " i zasadnie stwierdził brak zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:
1. błędne ustalenie staniu fatycznego sprawy poprzez uznanie, że samo świadczenie przez inwestora usługi w zakresie magazynowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie jest wystarczające do spełnienia warunku dopuszczalności lokalizacji punktu zbierania odpadów, podczas gdy zbieranie odpadów stanowi działalność usługową, związana z funkcją podstawową terenu;
2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że pompowanie, balowanie i sortowanie nie są czynnościami wytwórczymi, a wyłącznie obróbką odpadów z uwagi na ich magazynowanie;
3. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego;
4. art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji, w tym nie odniesienie się do zarzutów odwołania;
5. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie charakteru działalności prowadzonej przez Skarżącą.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 102/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 września 2022 r., nr [...]; w punkcie drugim – zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł organ odwoławczy (SKO) zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm.) – dalej: "ustawa środowiskowa" – w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. b) uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta J. -"[...]" (t.j. Dz. Urz. Woj. [...] Z 2021 r. poz. [...]) — dalej: "uchwała w sprawie MPZP" - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż realizacja i eksploatacja punktu zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w terenie oznaczonym symbolem 1PI (tereny przemysłowe, gdzie podstawowym przeznaczeniem terenu jest przemysł i produkcja, a dopuszczalna jest budowa nowych obiektów związanych z funkcją podstawową, a także dopuszczalna jest lokalizacja terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową) spełnia warunki określone w tym przepisie, gdyż punkt składowania odpadów jest nowym obiektem związanym z funkcją podstawową konturu 1PI i jest to też teren składowy związany z produkcją i działalnością usługową, a w rezultacie uznanie, że w sprawie nie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w ocenie Kolegium realizacja punktu zbierania odpadów na działce, na której znajduje się już hala magazynowa oraz plac z przeznaczeniem pod magazynowanie odpadów nie może być utożsamiana z budową nowego obiektu związanego z funkcją podstawową (przemysł i produkcja), przez co nie został zrealizowany warunek § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) uchwały w sprawie MPZP, zaś przepis § 3 ust. 1 pkt 1 lit b) uchwały w sprawie MPZP należy wykładać zawężające, jako wyjątek od reguły lokalizowania na tym terenie jedynie obiektów przeznaczonych pod przemysł i produkcję, zatem zasadne jest przyjęcie, że lokalizacja terenów składowych winna pozostawać w związku z prowadzoną przez inwestora (lub podmioty z nim związane co najmniej stosunkiem obligacyjnym) na tym terenie produkcją i działalnością usługową, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że planowany punkt zbierania odpadów spełnia warunki zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy faktycznie organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego przez uznanie, że punkt zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie wpisuje się w funkcję terenu przemysłowego oznaczonego symbolem [...] "[...]".
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wskazano, z przepisów tych wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Na wstępie wskazać należy, że dokonując analizy zarówno uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest zgodność przedsięwzięcia przedstawionego przez spółkę z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym przedsięwzięcie to ma być realizowane. Sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego stanowią swoje dopełnienie i wymagają wspólnego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Powołany przepis wyraźnie uzależnia możliwość wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od istnienia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to podstawowe kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, uprawnia organ administracji publicznej do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów wynikających z ustawy. A contrario, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ byłby zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do organu wydającego decyzję i powinna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 163/21, LEX nr 315326).
Dalej przepis ten warunkuje bezwzględnie zgodę na realizację inwestycji, z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.o.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000).
Dokonanie powyższej oceny wymaga, zarówno ze strony organów, jak i sądów dokonujących oceny legalności wydanych w tym przedmiocie decyzji, przeprowadzenia stosownej wykładni postanowień planu miejscowego. Należy przy tym pamiętać, że w sytuacji, gdy treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołuje się do pojęć niedookreślonych, które nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, prawidłowa wykładnia tych pojęć wymaga należytego wyważenia. Trzeba bowiem mieć na względzie, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), który ze swej istoty w sposób władczy kształtuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jakkolwiek uchwalanie planu należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to uprawnienie do władczego określania treści tego aktu, zwane władztwem planistycznym, nie stanowi jednak władztwa absolutnego oraz nieograniczonego. Na gminie spoczywa bowiem w tym zakresie obowiązek działania w granicach prawa, kierowania się interesem publicznym, wyważania interesów publicznych z interesami prywatnymi, a także uwzględniania aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Oczywiste jest więc, że nie tylko proces stanowienia, ale i stosowanie tego aktu prawa miejscowego wymaga właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści, planu co do przeznaczenia terenu, konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem, że jedyną wykładnią jak powinna mieć miejsce przy ustalaniu treści przepisów prawa miejscowego jest wykładnia językowa. Ustalając znaczenie normy prawnej, nie można ograniczyć się do wykładni językowej lecz należy sięgnąć do innych metod interpretacji tekstu prawnego. Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konieczne jest więc posłużenie się wykładnią systemową i funkcjonalną. Istotne w tym względzie jest dokonanie analizy kontekstu systemowego aktu prawnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Z tych właśnie powodów organ administracji, dokonując egzegezy prawnie wiążących zapisów planu miejscowego, w kontekście zbadania warunku zgodności planowanej inwestycji z tym planem w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (art. 80 ust. 2 u.o.ś.), zobowiązany jest tak interpretować postanowienia planu, mające zastosowanie w sprawie, by uwzględnić opisane wyżej wartości i dobra. Wykładnia przepisów planu miejscowego powinna zatem, stosownie od okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wyników, które nie tylko są racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale również nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki. Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że w sytuacji, gdy – tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – plan posługuje się pojęciem nieostrym, to z istoty rzeczy interpretacja tego pojęcia nie może opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej. W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.).
Prawidłowe zinterpretowanie normy prawnej zawartej w przywołanych wyżej przepisach planu miejscowego wymaga więc również wyjaśnienia celu, jaki miał prawodawca w momencie powstawania tego unormowania, co stanowi regułę wykładni celowościowej w wersji historycznej (zob. L. Leszczyński, Reguły celowościowe i funkcjonalne w wykładni prawa administracyjnego, (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, System Prawa Administracyjnego, t. IV, s. 267 i n.). Dokonując wykładni należy zakładać, że prawodawca stanowiąc przepisy działa w sposób logiczny i racjonalny. W pojęciu takiego określonego działania mieści się nie tylko przestrzeganie zasady hierarchii aktów prawnych, ale zasad tworzenia prawa określonych w innych aktach prawnych. Takim aktem jest niewątpliwie w dacie podejmowania przez Radę Miejską [...] uchwała w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. "[...]".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo doszedł do konstatacji o zaistnieniu wymaganych przez MPZP powiązań pomiędzy planowanym przedsięwzięciem spółki i przyjętym w Planie przeznaczaniem terenu. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż powołane powyżej przepisy MPZP wymagają co prawda związania terenów składowych z prowadzoną działalnością produkcyjną lub usługowa, lecz nie stawiają jednocześnie warunku, aby to powiązanie miało podstawy w obowiązujących umowach obligacyjnych. Chodzi tu o powiązanie zakładające zgodność przeznaczenia planowanego punktu składowego z aktualnym profilem gospodarczym terenu. W konsekwencji inwestycja spółki rozpatrywana jako teren składowy lub jako nowy obiekt w postaci punktu zbierania odpadów wypełnia przesłanki zgodności z MPZP, o jakich mowa art 80 ust. 2 u.d.i.ś. Projektowane zamierzenie wypełnia oba warunki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a i b MPZP, gdyż punkt składowania odpadów jest nowym obiektem związanym z funkcja podstawową konturu 1 PI MPZP jak również jest to teren składowy związany z prowadzoną produkcją i działalnością usługową. Nie można też wymagać od wnioskującego aby to jego działalność była powiązana z wytwarzaniem odpadów, a więc w istocie sprowadzała się również do działalności produkcyjnej czy usługowej, co wprost przyjmują organy odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji uznając, że funkcja usługowa "zbieranie odpadów" jako samodzielna, nie jest związana z podstawową funkcją terenu.
Dalej, w tym względzie organ administracji publicznej powinny odnieść się do dominującego w orzecznictwie poglądu, według którego, fakt przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej – co do zasady – nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami (punkt zbierania odpadów). Zgodnie z przywołanym poglądem przeciwne stanowisko oznaczałoby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", czyli w ściśle oznaczonych, z góry przewidzianych miejscach. Taka interpretacja uznana została jednak za zbyt zawężającą i prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego i wolności gospodarczej (por. NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16, CBOSA). Gospodarowanie odpadami jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach oznacza zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Pojęcie to jest więc szerokie i dlatego też NSA w ww. wyroku stwierdził, że swoboda działalności gospodarczej wymaga by działalność w ramach tego pojęcia mogła być prowadzona na obszarach nie tylko oznaczonych w planach miejscowych symbolem "O". Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie, w tym zwykłych śmieci.
Wobec tego ma rację spółka twierdząc, że SKO jak również Burmistrz dokonali błędnej wykładni przepisów MPZP twierdząc, że Plan dopuszcza dla ww. terenu wyłącznie obiekty o charakterze produkcyjnym, jak również dokonały błędnej oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) uznając, że planowany punkt zbierania odpadów nie wypełnia warunków zgodności z zapisami § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a i b MPZP (art. 80 ust. 2 u.d.i.ś), co miało wpływ na wynik sprawy w postaci skonkretyzowanej w decyzjach odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, bowiem jest to niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.