III OSK 2432/24

III OSK 2432/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 124/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-05-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 283
§ 137
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Pabianicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 124/24 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 26 października 2023 r. nr LXXI/686/23 w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach i nadania jej statutu 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 5 ust. 4 w całości oraz słów "w szczególności" zawartych: w § 4 oraz w § 13 ust. 1 i ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach i nadania jej statutu, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. oddala wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 124/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 26 października 2023 r. nr LXXI/686/23 w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach i nadania jej statutu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1), a także zasądził od Gminy Miejskiej Pabianice na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu 26 października 2023 r. Rada Miejska w Pabianicach na podstawie art. 5c ust. 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr LXXI/686/23 w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach i nadania jej statutu.
W § 1 uchwały powołano Miejską Radę Seniorów w Pabianicach. W § 2 uchwały nadano statut Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały. W § 3 uchwały określono, że traci moc uchwała nr LXV/834/14 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie utworzenia Miejskiej Rady Seniorów, zmieniona uchwałą nr V/60/19 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 20 marca 2019 r. oraz uchwałą nr LXX/666/23 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 27 września 2023 r. W § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Pabianic. W § 5 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.
Oceniając przebieg postępowania Sąd stwierdził, że kwestionowany § 5 ust. 3 statutu stanowi, że kandydatami na członków Rady Seniorów mogą być wyłącznie osoby, które do dnia zgłoszenia ukończyły 60 rok życia i zamieszkują na terenie Miasta Pabianice. W ocenie Sądu trafny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 5c ust. 5 pkt 1 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 3 statutu cenzusu wiekowego dla kandydatów do Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach. Należy zwrócić uwagę na brak w ustawie o samorządzie gminnym definicji "seniora", czy "osoby starszej". Obowiązek ustanowienia takiej definicji w statucie nie wynika z art. 5c ust. 5 u.s.g. Wniosku takiego nie można także wyciągnąć z art. 5c ust. 4 u.s.g., który określa krąg osób mogących pełnić funkcje członka gminna rada seniorów wskazując, że składa się ona z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Z przepisu tego nie wynika, że gminna rada seniorów składa się wyłącznie z "seniorów", "osób starszych", czy osób, które ukończyły określony rok życia. Regulacja art. 5c ust. 4 u.s.g. nie zawęża składu rady seniorów tylko do pojęcia "seniorów", "osób starszych", czy osób, które ukończyły określony rok życia. Wymogu osiągnięcia określonego wieku nie można zatem odnosić do legitymacji biernej, a więc do osoby, która ma być członkiem rady, a do legitymacji czynnej. Do uchwałodawcy należy zatem określenie trybu wyboru członków gminnej rady seniorów tak, aby zapewnić osobom starszym realną możliwość wyboru własnych przedstawicieli (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 413/21). Wymóg ten nie może być rozumiany jako zawężenie legitymacji biernej wyłącznie do osób, które ukończyły określony rok życia niezależnie od tego, czy są przedstawicielami osób starszych, czy podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku, a taki wniosek wynika z kwestionowanego § 5 ust. 3 statutu. Nie można wobec tego stwierdzić, że w pojęciu "kryteriów wyboru" w rozumieniu art. 5 ust. 5 pkt 1 u.s.g. mieści się wprowadzenie "kryterium wieku", tj. ukończenia 60 roku życia dla wszystkich kategorii kandydatów na członków rady seniorów tak jak to zostało określone w § 5 ust. 3 statutu, a więc nie tylko dla przedstawicieli osób starszych, ale też dla przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały podjęte regulacje zawarte w § 3 i § 4 statutu. Zdaniem Sądu regulacje zawarte w § 3 i 4 statutu polegająca na określeniu celów, obszarów działania i zadań Rady Seniorów podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g. "Zasady działania", o których stanowi art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g., nie mogą być interpretowane w ten sposób, że organ stanowiący gminy może wskazać cele, obszary działania i zadania Rady Seniorów oraz sposoby ich realizacji. Zgodnie z wykładnią językową, "zasada" działania to ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (za Słownikiem Języka Polskiego: https://sjp.pwn.pl). Sposób postępowania odnosi się natomiast do procesu realizacji danego działania, a nie do celu, w jakim dane działanie zostaje podjęte. Uregulowanie celów, obszaru działania i zadań Rady Seniorów nie wchodzi w zakres znaczeniowy pojęcia "zasad działania" ani też trybu jej działania, trybu i kryteriów wyboru jej członków, długości kadencji, zasad wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków. Na gruncie prawa administracyjnego niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji, w tym przypadku kompetencji rady gminy do uregulowania kwestii, która nie została objęta upoważnieniem ustawowym do wydania uchwały na podstawie art. 5c ust. 5 u.s.g. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii, a organ stanowiący realizując kompetencje musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 413/21). Podkreślić należy, że przepis art. 5c ust. 3 u.s.g. precyzyjnie wskazuje, że rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny, stanowiąc tym samym o zasadniczych kierunkach jej funkcjonowania. Dodać trzeba, że użycie w § 4 statutu zwrotu "w szczególności" dodatkowo powoduje, że samo określenie zadań budzi w wątpliwości interpretacyjne, co do ich zakresu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadny okazał się też zarzut dotyczący błędnego wypełnienia delegacji ustawowej z art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g. poprzez określenie w § 13 ust. 1 i ust. 3 statutu w formie katalogu otwartego zadań Przewodniczącego Rady Seniorów oraz sekretarza Rady Seniorów. Zdaniem Sądu określenie w formie katalogów otwartych zadań Przewodniczącego Rady Seniorów oraz sekretarza Rady Seniorów, o czym świadczy użycie § 13 ust. 1 i 3 statutu sformułowania "w szczególności", powoduje, że regulacje te są nieostre i budzą wątpliwości interpretacyjne co do zakresu kompetencji przewodniczącego Rady Seniorów i sekretarza Rady Seniorów. Może to w istotny sposób wpływać na działalność Rady Seniorów i realizację przez nią funkcji konsultacyjnych, doradczych i inicjatywnych (art. 5c ust. 3 u.s.g.). Stanowi to nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że z tego samego względu zasadny okazał się zarzut niewłaściwego wypełnienia delegacji ustawowej poprzez regulację zawartą w § 5 ust. 4 statutu. W statucie rada określiła wprawdzie w § 5 ust. 4 statutu, że kadencja Rady Seniorów trwa 4 lata, licząc od dnia powołania jej członków, lecz nie przewidziała żadnych innych regulacji, które umożliwiałyby powiązanie długości kadencji Rady Seniorów z kadencją rady w taki sposób jak tego wymaga powołany art. 5 ust. 5 pkt 3 u.s.g. Sposób sformułowania § 5 ust. 4 statutu wskazuje, że w przepisie tym umożliwiono kontynuowanie działalności Rady Seniorów po zakończeniu kadencji przez organ stanowiący gminy.
Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy podejmując zaskarżoną uchwałę istotnie naruszył prawo, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w Pabianicach, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art. 5c ust. 4 u.s.g., poprzez uznanie, że wskazanie określonego wieku dla członków Rady Seniorów pozostaje sprzeczne ze szczególnym charakterem przepisów prawnych regulujących zasady funkcjonowania Rady Seniorów na terenie Gminy;
2) błędną wykładnię art. 5c ust. 5 pkt 2 poprzez przyjęcie, że w definicji zasad i trybu działania Rady Seniorów nie znajduje się zagadnienie celów i zadań Rady Seniorów;
3) niewłaściwe niezastosowanie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej".
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 12 sierpnia 2024 r. Rada Miejska w Pabianicach wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, a w tym nie zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota sporu w tej sprawie w zakresie kontroli zaskarżonego wyroku w związku z treścią pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczy zakresu delegacji ustawowej do ustalenia statutu rady seniorów. W dniu 11 kwietnia 2023 r. nastąpiła zmiana delegacji ustawowej w tym zakresie. Dotychczasowa treść art. 5c ust. 5 u.s.g. stanowiła, że rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadawała jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów.
Od dnia 11 kwietnia 2023 r. na mocy art. 1 lit. d ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 572) ustawodawca zmodyfikował delegację ustawową do uchwalenia statutu rady seniorów. Zgodnie z nową treścią art. 5c ust. 5 u.s.g. rada gminy, tworząc gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający w szczególności: 1) tryb i kryteria wyboru jej członków, 2) zasady i tryb jej działania, 3) długość jej kadencji, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada, 4) zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków - dążąc do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów.
Tak dokonana zmiana ma istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ Rada Miejska w Pabianicach podjęła zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałę w dniu 26 października 2023 r., a więc już po zmianie delegacji ustawowej. Ma mocy powołanego art. 5c ust. 5 u.s.g. zakres regulacji w statucie rady seniorów nie wynikał z zamkniętego katalogu objętego tym przepisem, ale ustawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności". Oznacza to, że nie tylko zakres regulacji wynikający z art. 5c ust. 5 u.s.g. ma znaleźć się w tak uchwalanym statucie, ale także i inne kwestie, o ile pozostają one w związku z funkcjonowaniem rady seniorów i nie naruszają obowiązującego prawa.
W tym miejscu należy wskazać także na art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten wprost dotyczy statutu rady seniorów, ponieważ jest on aktem prawa miejscowego (tak NSA w wyroku z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3545/18).
Tym samym skoro ustawodawca określił granice regulacji w statucie rady seniorów w ten sposób, że posłużył się zwrotem "w szczególności", to rada gminy może także zamieścić w takim statucie regulacje nie wymienione enumeratywnie w powołanym art. 5c ust. 5 u.s.g. Jest to zgodne z konstytucyjną zasadą decentralizacji samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z tą zasadą ustawodawca wyposażając samorząd w prawo do wykonywania określnych własnych zadań publicznych zawsze powinien określić zakres samodzielności w ich regulowaniu po to, aby organy samorządu mogły takie sprawy dostosowywać do potrzeb i oczekiwań wspólnot samorządowych. W sprawach własnych samorządu oczekiwanie, ze każda gmina będzie tę samą sprawę regulowała identycznie jest nieuzasadnione, i w istocie przeczy samej konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego oraz jej definiowaniu wynikającemu z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W szczególności art. 4 ust. 2 ww. Karty stanowi, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.
Tym samym trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 5c ust. 4 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że niedopuszczalnym było ustalenie wieku osób dla członków Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach. Zgodnie z tym przepisem gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Tym samym przepis ten nie określał granicy wieku osób wchodzących w skład rady seniorów i żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie reguluje tej kwestii.
Mając na uwadze, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 5c ust. 5 u.s.g. jedynie przykładowo wskazało na zakres regulacji w statucie rady seniorów, dopuszczalnym było uzupełnienie tej regulacji także o wskazanie na warunki, jakie ma spełniać osoba wybierana do Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że musiałaby być odrębna podstawa prawa zawarta w ustawie o samorządzie gminnym, która upoważniałaby radę gminy do określenia przesłanki związanej z wiekiem członka rady seniorów. Nic nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, aby w stanie faktycznym w tej sprawie wprowadzenie do Statutu Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach takiej regulacji naruszało inne przepisy.
Powołane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenie (wyrok NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 413/21) zapadło w odmiennych stanie prawnym, kiedy to art. 5c ust. 5 u.s.g. nie zawierał zwrotu "w szczególności". Pogląd zawarty w tym wyroku nie może być uznany za miarodajny w tej sprawie, ponieważ zmianie uległ stan prawny.
Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 5c ust. 3 pkt 2 polegającej na przyjęcie, że w definicji zasad i trybu działania Rady Seniorów nie znajduje się zagadnienie celów i zadań Rady Seniorów, jest częściowo zasadny.
Zarzut ten został bardzo skrótowo podniesiony i dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje on prawidłowość przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zakres zadań wykonywanych przez Miejską Radę Seniorów w Pabianicach musi być określony enumeratywnie, a nie jedynie "w szczególności". Dotyczy to § 4 Statutu oraz § 13 ust. 1 i ust. 3 Statutu. Zadania Rady Seniorów oraz przewodniczącego Rady Seniorów i jej sekretarza określono w nich w sposób niewyczerpujący.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że skoro rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (art. 5c ust. 3 u.s.g.), to ten "charakter" musi mieć przełożenie na podejmowane czynności. Takie czynności także muszą mieć charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Jeżeli tak, to statut rady seniorów powinien określać, w jakim zakresie (a więc w jakich sprawach) rada seniorów podejmuje działania konsultacyjne, a jakich doradcze i w jakich inicjatywne. Gdyby statut tego nie regulował, to wówczas sama rada seniorów określałaby swoje kompetencje do opiniowania lub doradzania w zakresie określonych spraw, mimo że nic takiego nie wynikałoby ani z jej statutu, ani tym bardziej z ustawy. Mimo charakteru organu pomocniczego, także rada seniorów musi przestrzegać konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Tym samym określenie zadań zarówno Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach, jak i jej przewodniczącego oraz sekretarza nie stanowiło naruszenia prawa, a podstawą do określenia był art. 5c ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym tylko "w szczególności" określono zakres spraw do regulacji w statucie takiej rady.
Tym niemniej prawidłowa treść tak § 4, jak i § 13 ust. 1 i ust. 3 Statutu powinna zawierać enumeratywne wyliczenie zarówno zadań Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach, jak i kompetencji jej przewodniczącego oraz sekretarza. To, że ustawodawca określa zakres treści statutu rady seniorów ze zwrotem "w szczególności" wskazuje na możliwość objęcia jego regulacją także i takich kwestii, które wprost nie wynikają z delegacji ustawowej. Tym niemniej jeżeli rada gminy uchwala taki statut, to jego treść nie powinna zawierać niepełnej regulacji. Tym samym wadliwym było jedynie użycie w § 4 oraz w § 13 ust. 1 i ust. 3 słów "w szczególności" i tylko w tym zakresie zaskarżona uchwała narusza prawo.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie.
Zgodnie z tym przepisem w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzut ten odnosi do zakazu powtarzania w Statucie przepisu ustawowego określającego kadencyjność rady seniorów.
Taka sytuacja, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w tej sprawie nie zaistniała. Zgodnie z art. 5c ust. 5 pkt 3 u.s.g. w statucie rada gminy określa długość kadencji rady seniorów, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 4 Statutu długość kadencji Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach wynosiła 4 lata licząc od dnia powołania jej członków. Uchwała obejmująca ten Statut weszła w życie w dniu 2 grudnia 2023 r. Natomiast kadencja Rady Miejskiej w Pabianicach wygasała w dniu 30 kwietnia 2024 r. Ponadto kadencja rad gmin wynosi 5 lat. Tym samym powołany § 5 ust. 4 Statutu wskazywał, że 4 letnia kadencja Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach wybranej przed dniem 30 kwietnia 2024 r. trwałaby dłużej niż kadencja Rady Miejskiej w Pabianicach, która kończyła się 30 kwietnia 2024 r., a więc po prawie 5 miesiącach od dnia wejścia w życie Statutu. W związku z tym także § 5 ust. 4 Statutu zawierał w okolicznościach tej sprawy przepis istotnie naruszający prawo.
Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego stwierdził nieważność słów "w szczególności" zawartych w § 4, § 13 ust. 1 i ust. 3, a także w całości § 5 ust. 4 załącznika do uchwały nr LXXI/686/23 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 26 października 2023 r. w prawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach i nadania jej statutu. Stwierdzenie nieważności ww. przepisów wynika ze wskazania otwartego katalogu zadań i kompetencji oraz odmiennego uregulowania kadencji Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach w stosunku do treści ustawowej. Rada Miejska w Pabianicach może określić kadencję Rady Seniorów krócej niż kadencja Rady Miejskiej w Pabianicach, ale nie może to być kadencja dłuższa, a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie.
Powyższe uchybienia mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem po upływie jednego roku od jej podjęcia.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a.
W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a., pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.