III OSK 2426/24

III OSK 2426/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 31/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-05
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 31/24 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
10 listopada 2023 r. A. T., działająca na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. wystosowała do M. D. – pracownika Gminy W. wiadomość e-mail zatytułowaną: "(SPAM 3)RE: Uwagi do protokołu" o następującej treści:
"Pani Kierownik,
odniesiemy się do wszystkich poruszonych poniżej kwestii w terminie późniejszym oraz po uzyskaniu od Państwa następujących dokumentów:
1. promesa na dofinansowanie inwestycji
2. wniosku złożonego przez Państwa do uzyskania promesy na dofinansowanie inwestycji przez jednostkę zewnętrzną
3. wnioski jaki Państwo złożyliście o zmianę zakresu w części cwu wraz z potwierdzeniem tego wniosku na dziennik podawczy jednostki finansującej, względnie potwierdzeniem odbioru ze strony instytucji
4. Wniosku z daty 5 października 2023 jaki Państwo złożyliście do instytucji
5. Całej korespondencji związanej z wnioskiem między Gminą i jednostką w szczególności korespondencji z listopada 2023 r.
6. Stanowiska jednostki, na które powołuje się Pani o konieczności potrącenia kwoty finansowania z inwestycji.
Powyższe dokumenty proszę o przesłanie zwrotnie na adres e-mail z którego otrzymuje Pani tą wiadomość. Nadmieniam że wnioskowane dokumenty nie zostały przedstawione do tej pory, pomimo wielokrotnych wniosków tym zakresie. Zatem proszę o traktowanie niniejszego wniosku jako złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej".
Zgodnie z prezentatą na wydruku wskazanej wiadomości e-mail, wpłynęła ona do urzędu 15 listopada 2023 r.
W odpowiedzi z 27 listopada 2023 r. Wójt Gminy W. stwierdził, iż żądanie objęte wnioskiem ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi wnioskodawczyni, dlatego też nie może zostać zrealizowane w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p."), ponieważ ma na celu wykorzystanie jej na potrzeby prowadzonej działalności zawodowej, nie stanowiąc tym samym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżąca pismem z 14 grudnia 2023 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, wnosząc o: udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko P. S.A. stwierdziło, że jest spółką Skarbu Państwa, dlatego też złożony wniosek opatrznie potraktowany został w kategorii realizacji indywidualnych potrzeb skarżącej, która występuje w roli podmiotu wykonującego zadania publiczne. Wnioskodawczyni wskazała także, iż organ z racji formy jej działalności mylnie uznał, że podmiot ten nie może wystąpić z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, czemu przeczy dorobek doktryny i judykatury. Skarżąca zwróciła także uwagę, że jedyną formą ograniczenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. są przepisy o ochronie informacji niejawnych, a konkretnie ustawa o ochronie informacji niejawnych, lecz skarżąca nie domaga się takich danych.
Odpowiadając na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie, a także oddalenie wniosków o zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącej, stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie sumy pieniężnej. Ponadto organ zażądał zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że korespondencja e-mail z 10 listopada 2023 r. była pierwszym pisemnym wystąpieniem spółki o wymienione w nim dokumenty. Wcześniej podmiot ten ustnie jedynie sygnalizował chęć wejścia w posiadanie wnioskowanej dokumentacji, co miało miejsce w trakcie spotkań rady budowy związanej z termomodernizacją szkół na terenie Gminy i pozostawało w bezpośrednim związku z zawartą uprzednio między Gminą, a spółką umową z 9 czerwca 2022 r. na wykonanie prac termomodernizacyjnych. W trakcie realizacji umowy między stronami doszło do konfliktu, wywołanego nieprawidłowościami związanymi m.in. z rozliczeniami skarżącej z podwykonawcami. Skarżąca bowiem domaga się wypłaty wynagrodzenia, które organ wypłacił podwykonawcy.
Wójt podsumował także, że w sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ 27 listopada 2023 r., czyli w 12. dniu od daty wpływu wniosku udzielił odpowiedzi. Podtrzymano także stanowisko wskazujące, że żądana informacja nie odnosi się do sprawy publicznej.
Wyrokiem z 5 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę skarżącej. Wyjaśniając główne założenia związane z bezczynnością podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego, Sąd meriti potwierdził, że Wójt był podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednakże treść wiadomości e-mail z 10 listopada 2023 r., traktowanej jako odrębna korespondencja, stanowiąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie precyzowała o jaką inwestycję chodzi, jaki podmiot jest jednostką finansującą, a jaki instytucją, czym jest "cwu". Brak jest także określenia tematu wiadomości, nie wiadomo do jakiego protokołu zgłoszono uwagi. W konsekwencji wiadomość e-mail nie została zakwalifikowana jako wniosek informacyjny, co z kolei implikowało brak możliwości skutecznego zarzucenia Wójtowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wydany wyrok w całości, skarżąca zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie:
1. art. 10 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, poprzez ustalenie (ograniczenie) formy wniosku o dostęp do informacji publicznej i zawężenie korespondencji skarżącej z organem do części wiadomości mającej świadczyć o niesprecyzowaniu żądanych wnioskiem informacji oraz uznanie, iż okoliczność, że organ ma wiedzę o żądanym zakresie dostępu do informacji publicznej ma nie świadczyć o skuteczności (sprecyzowaniu) złożonego wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej, podczas gdy:
- powszechnie w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że wniosek o dostęp do informacji publicznej może zostać złożony w dowolnej formie (ustawa nie ogranicza formy wniosku w żaden sposób),
- organ nie kwestionował faktu, że ma wiedzę, o dostęp do jakich informacji publicznych występuje skarżąca (całość korespondencji pomiędzy organem, a skarżącą (kilkukrotna) jasno precyzowała żądanie, a sam organ nie kwestionował, że nie wie jakie informacje publiczne są przedmiotem żądania);
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 149 § la p.p.s.a. poprzez brak uznania, że bezczynność Wójta Gminy W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy doszło do bezczynności organu, który mając pełną wiedzę o zakresie złożonego wniosku o dostępie do informacji publicznej (jego zakresie) i nie kwestionując tej okoliczności, nie udostępnił żądanej informacji publicznej (pomimo, iż w stanie niniejszej sprawy skarżąca wielokrotnie występowała o doręczenie jej żądanych informacji);
2. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez brak przyznania od Wójta Gminy W. sumy pieniężnej, pomimo oczywistych podstaw do jej przyznania ze względów wskazanych powyżej, a nadto okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej, w związku z długotrwałym uchylaniem się od wypełniania obowiązków ustawowych organu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni od doręczenia wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł oraz przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono także wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Uzasadnienie skargi w istocie sprowadzało się do oceny, że żądana przez spółkę informacja w kontekście całości prowadzonej korespondencji dawała logiczny i jasny obraz tego, co było przedmiotem złożonego wniosku informacyjnego. Skoro bowiem sam organ miał wiedzę o tym jakie informacje są przedmiotem wniosku to zdaniem skarżącej nie można było mu odmówić waloru wniosku o dostęp do informacji publicznej, wskutek ograniczenia jego formy wyłącznie do jednej z wiadomości w ramach prowadzonej między stronami korespondencji. Stąd też, skoro Wójt nie udzielił w terminie wynikającym z u.d.i.p. odpowiedzi poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, skarżąca nie została poinformowana o przyczynie opóźnienia w otrzymaniu informacji i terminie realizacji wniosku, jak też nie wydana została decyzja odmowna, to zdaniem wnioskodawczyni doszło do bezczynności organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostaje rozpoznana w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W analizowanym przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, przeprowadzając kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. To oznacza z kolei, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty określają zakres tak sprawowanej kontroli przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na okoliczność, iż autor skargi kasacyjnej podniósł w jej treści zarzuty zarówno w zakresie naruszenia prawa procesowego, jak też i materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), zasadnym jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prawa procesowego. Skarżąca oba podniesione w tym obrębie zarzuty upatruje jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszy z tak skonstruowanych zarzutów (pkt II ppkt 1) dotyczy braku uznania przez Sąd meriti, że organ dopuścił się bezczynności i to w rażącej jej formie. Drugi natomiast zarzut natury procesowej (pkt II ppkt 2) związany był z brakiem przyznania od organu sumy pieniężnej pomimo oczywistych, zdaniem skarżącej, podstaw do jej przyznania, co miało wynikać z faktu długotrwałego uchylania się od wypełniania obowiązków ustawowych organu.
Oceniając zatem podniesione zarzuty prawa procesowego w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwe ich skonstruowanie. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało ugruntowane już stanowisko, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podobnie jak art. 149 § 1a i § 2, czy też art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia czy to art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czy też art. 149 § 1a i § 2, bądź art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. zobligowany jest do bezpośredniego powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, których jego zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów "wynikowych" jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyrok NSA z 17 maja 2024 r. sygn. III OSK 2425/23 i powołane tam orzecznictwo). W złożonej skardze kasacyjnej brak jest natomiast takiego powiązania, a sama konstrukcja obu analizowanych zarzutów wskazuje, iż wyrażają one subiektywne przekonanie o nieprawidłowości decyzji Sądu meriti, bez przytoczenia na czym nieprawidłowość ta miałaby polegać. Brak tego typu powiązania w obrębie podniesionych zarzutów skutkował zatem ich nieskutecznością. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do interpretowania stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, czy też odczytywania woli autora skargi kasacyjnej, jak też i samodzielnego poszukiwania takiej podstawy kasacyjnej, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do zamysłu strony.
Skoro zatem Sąd a quo doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu, a tym bardziej bezczynności o charakterze rażącym to nie było podstaw do skorzystania z uprawnienia jakie wynika z unormowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny, ale co do zasady wyłącznie w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Dlatego też nie może być mowy o naruszeniu przez Sąd meriti powołanej normy, z tej również przyczyny, że przepis ten w ogóle nie był stosowany przez WSA, podobnie zresztą jak i zarzucany przepis art. 149 § 1a p.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wskutek ograniczenia formy złożonego przez skarżącą wniosku do jednostkowej korespondencji prowadzonej między stronami umowy z 9 czerwca 2022 r. mającej świadczyć o niesprecyzowaniu żądania objętego wnioskiem dostępowym, w powiązaniu z wiedzą organu o przedmiocie tegoż wniosku, również i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. Również i ten zarzut został błędnie skonstruowany, albowiem przepis art. 10 u.d.i.p. zawiera dwie jednostki redakcyjne (ustępy), zaś skarżąca nie wskazała konkretnie o który ustęp (1 czy 2) chodzi. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Mimo jednak wadliwej konstrukcji tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na jego rozpoznanie.
Zgodzić się należy ze skarżącą, że zarówno w doktrynie, jak też i orzecznictwie przyjęto, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony w dowolnej formie. Analizując stanowisko zaprezentowane przez skarżącą dochodzi się do wniosku, że sformułowanie "dowolna forma" nie zostało właściwie zinterpretowane, bowiem w istocie zwrot ten odnosi się do pisemnej, ustnej lub elektronicznej jego formy. To znaczny, że wniosek dostępowy może zostać złożony w obrębie tych trzech form, jak też zresztą miało to miejsce w badanej sprawie, bowiem złożony on został za pośrednictwem drogi elektronicznej.
Sam wniosek powinien zostać natomiast wyraźnie sprecyzowany, z określeniem sposobu otrzymania udostępnianej informacji. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3236/23) wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być na tyle precyzyjny i jasny, by określenie adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (vide: tamże wraz z przywołanym orzecznictwem i doktryną). Prawidłowo tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że korespondencja e-mail z 1 listopada 2023 r. nie mogła zostać zakwalifikowana jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o czym świadczy przede wszystkim brak należytego określenia tematu wiadomości w powiązaniu z brakiem możliwości ustalenia kluczowych kwestii z punktu widzenia przedmiotu objętego jego żądaniem, jak wyjaśnienie o jaką inwestycję chodzi, jaki podmiot jest jednostką finansującą, a jaki instytucją, czy czym jest "cwu".
Ewaluacji tej nie zmienia fakt, że Wójt posiadał wiedzę na temat tego, co stanowi przedmiot wniosku, skoro dotyczył on wyłącznie fragmentu wszelkiej prowadzonej między stronami korespondencji w zakresie związania kontraktem, a sam wniosek dostępowy w swej treści określał czego domaga się wnioskodawczyni, jednakże nie precyzując go na tyle, aby mógł zostać rozpoznany w trybie przepisów u.d.i.p. Skarżąca pomija, że wiedzę tę powinien posiadać również sąd dla zweryfikowania poprawności działania organu. Ocenie zarówno organu jak i sądu podlega bowiem treść konkretnego wniosku z punktu widzenia przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, a nie zaś wniosek abstrakcyjny, którego przedmiot wynika z jeszcze innych powiązanych ze sobą zdarzeń. Organ występuje tutaj w roli podmiotu, który w określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej sposób musi zareagować na wniosek: udostępniając żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej; wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji, że wniosek nie obejmuje informacji publicznej lub że żądana informacja może być udostępniona w innym trybie. W niniejszym przypadku organ zareagował na złożony przez skarżącą wniosek, zachowując termin wynikający z przepisów u.d.i.p., stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając, że do bezczynności nie doszło.
W takim stanie sprawy skarga kasacyjna nie mogła zostać uznana za skuteczną, stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.