III OSK 2423/21

III OSK 2423/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1114/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-05
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 708
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Pietras po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1114/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr 576/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 717/kadr/18; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. K. kwotę 737 (słownie: siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1114/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 kwietnia 2019 r., nr 576/kadr/19, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 27 kwietnia 2017 r. A. K. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze. zm.; zwaną dalej także ustawą lub ustawą zaopatrzeniową).
W uzasadnieniu wskazała, że służbę w Milicji Obywatelskiej rozpoczęła 16 września 1982 r. Po przyjęciu do służby została skierowana na przeszkolenie podoficerskie do Szkoły Ruchu Drogowego [...]. Z uwagi na brak wolnych etatów milicyjnych, stronie zaproponowano etat sekretarza maszynistki w sekretariacie Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych [...]. Po pozytywnej weryfikacji w roku 1990, wnioskodawczyni podjęła służbę w pionie dochodzeniowym, gdzie swoje zadania realizowała przez 24 lata, do czasu zwolnienia ze służby w Policji.
Decyzją nr 717/kadr/18 z 28 sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec Pani A. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji w dniu 31 maja 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. U skarżącej stwierdzono inwalidztwo związane ze służbą (trzecia grupa inwalidzka w związku ze służbą w Policji). Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanej uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od 16 grudnia 1983 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 6 lat, 7 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby wynosi 32 lata, 5 miesięcy i 12 dni. Zdaniem Ministra z kopii akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby A. K. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z 9 lutego 2018 r., znak Kk-3686/18, wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Strona wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, skarżąca otrzymała także odznaczenia Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant", Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Medal za Długoletnia Służbę. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Decyzją z 4 kwietnia 2019 r., nr 576/kadr/19, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.
W uzasadnieniu organ przeanalizował stosowne przepisy ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że cały okres służby skarżącej wynosił 32 lata, 5 miesięcy i 12 dni, służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat, 7 miesięcy i 16 dni, co stanowi około 20% całości służby. W ocenie Ministra okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wyklucza to możliwość wyłączenia w stosunku skarżącej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez A. K. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto organ wziął również pod uwagę "informację dotyczącą przebiegu służby" oraz "ocenę rzetelności służby" A. K. sporządzoną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku w dniu 10 stycznia 2018 r. Zawarto w nich informacje o otrzymanych przez ww. w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz odznaczeniach (Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant", Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Medal za Długoletnią Służbę). Organ stwierdził, że przebieg służby skarżącej nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ podkreślił, że przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie, aby zaistniała możliwość wyłączenia zastosowania wobec strony przepisów tej ustawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki, tj. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Zwrot "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" wskazuje jedynie jak należy rozumieć i co może wpłynąć na ocenę rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek powoduje niemożność zastosowania wyłączenia wobec danej osoby przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem sądu decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
W ocenie sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia. Dokonał również prawidłowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a następnie prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do odpowiednich przepisów prawa. Zdaniem sądu ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z pisma z 3 kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dotyczącego informacji o przebiegu służby Nr [...], wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 16 grudnia 1983 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 6 lat, 7 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 32 lata, 5 miesięcy i 12 dni. Ustalenia te w ocenie sądu są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Sąd wskazał, że jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem sądu odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Definiując pojęcie krótkotrwałości służby, organ posłużył się słownikiem wyrazów bliskoznacznych, wskazując na synonimy wyrazu "krótkotrwały". Sąd podniósł, że nawet gdyby pomniejszyć okres służby pełnionej przez skarżącą na rzecz totalitarnego państwa o okres przebywania skarżącej na urlopach macierzyńskich w łącznym wymiarze 1 roku, do czego ani organ, ani sąd nie są upoważnieni, ponieważ wiąże ich w tym zakresie ww. informacja z 3 kwietnia 2017 r., to nieuwzględnienie tego jednego roku nie dałoby podstaw do przyjęcia, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa charakteryzowała się krótkotrwałością, ponieważ w dalszym ciągu uzyskany w wyniku tego pomniejszenia okres 5 lat, 7 miesięcy i 16 dni stanowiłby około 18% całkowitego okresu służby pełnionej przez skarżącą.
Zdaniem sądu służba na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniona jako krótkotrwała. Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie i trafnie w niniejszym przypadku przeprowadził ocenę tej krótkotrwałości uznając, że skarżąca nie spełnia powyższej przesłanki. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy, które muszą być spełnione łącznie, nie można było zastosować w stosunku do niej powyższego przepisu. Sąd zauważył, że Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji wskazał, że była funkcjonariusz rzetelnie wykonywała swoje obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. W ocenie sądu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza natomiast zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby. W ocenie sądu pierwszej instancji, jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, dokonując ustaleń w zakresie długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa oraz rodzaju tej służby zgodnie z treścią art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, organ jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 13a ust. 5 i 6 ustawy zaopatrzeniowej).
Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną jego wykładnię;
2. art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie przez organy art. 81 k.p.a.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym
i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W zarzucie naruszenia prawa materialnego autorka skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorka zarzuca sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.
Wskazać zatem należy, że art. 8a ust. 1 ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.
Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach
i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń
z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy, nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych
i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń
z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Aby ustalić czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia.
Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada sprawiedliwości społecznej jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.
W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art.8a ust. 1 ustawy normą materialnoprawną organ, badając czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony. Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że w sprawie Minister, rozważając czy w przypadku skarżącego norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja.
Wykładnia przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dokonana przez organ jest błędna. Organ uznał bowiem, że wszystkie przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Samo stwierdzenie, iż nie została spełniona przesłanka z punktu 1 ust. 1 art. 8a ustawy oznacza w takim przypadku brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zasadzie podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując że okres służby skarżącej nie może być uznany za krótkotrwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia jest błędna. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego przepisu przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Za dyskusyjny uznać można również pogląd, iż okres służby skarżącej w wymiarze 5 lat, 7 miesięcy i 16 dni, tj. 18% w stosunku do długości całej służby w wymiarze 32 lat, 7 miesięcy i 16 dni nie może zostać uznany za krótkotrwały. Ustalenie krótkotrwałości określonego okresu wymaga porównania takiego okresu z innym okresem - w rozpoznawanym przypadku z okresem całej służby skarżącej. To zestawienie prowadzi do wniosku, iż na tle całej służby okres służby w rozmiarze 18% może zostać uznany krótkotrwały.
Bez względu na powyższe podkreślić także należy, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Zwrócić bowiem należy, iż skarga kasacyjna, choć dotknięta szeregiem niedoskonałości, nadaje się do merytorycznego rozpoznania przy łącznej interpretacji zarzutu naruszenia prawa materialnego i treści uzasadnienia. Z akt sprawy oraz skargi kasacyjnej wyprowadzić można pewne domniemanie, iż służba skarżącej sprowadzała się do wykonywania zadań państwa jako takiego, czyli wykonywaniem standardowych zadań policjanta związanych z prowadzeniem postępowań przygotowawczych, dokonywaniem czynności procesowych i prowadzeniem dokumentacji. Skarżąca uważa zatem, iż nie wykonywała zadań specyficznych dla państwa totalitarnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż organ, oceniając spełnianie przez skarżącą warunków do wydania wobec niej decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby
i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, a za nim sąd pierwszej instancji, w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącej. Z tej przyczyny zarzut ten należało uznać za uzasadniony.
Zarzut naruszenia prawa procesowego jest uzasadniony. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej sporządziła ją niestarannie, a ustalenie jej woli wymaga głębokiej analizy samego uzasadnienia. Z całokształtu rozważań wywieść można, jakie okoliczności faktyczne, udokumentowane przez skarżącą w toku postępowania jurysdykcyjnego nie zostały dostrzeżone, nie stając się tym samym elementem ustaleń faktycznych i wzięte przez organ pod rozwagę przy ocenie realizacji przesłanki materialnoprawnej wskazanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Mimo zatem niedoskonałości zarzutu podzielić należy ocenę skarżącej kasacyjnie, iż poczynione przez organ i zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne są błędne, błędna jest ich ocena, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Z tych względów zarzut ten uznać należało za uzasadniony.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, w pierwszym rzędzie z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego, a wtórnie z uwagi na zarzut naruszenia prawa procesowego, jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić nie tylko okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelności służby. Niezależnie od wyników tych ustaleń, organ zobowiązany będzie do zbadania, czy służba skarżącej kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Podkreślić należy, że informacja IPN ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.
W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącej w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do skarżącej powinno być wykluczone.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych. Koszty te wynoszą 737 zł. Na koszty te składają się wyłącznie koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł), wynagrodzenia dla pełnomocnika strony skarżącej za udział w pierwszej instancji (480 zł) oraz zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżącej kasacyjnie nie przysługuje zwrot kosztów sądowych, gdyż na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. zwolniona jest od ich ponoszenia.