III OSK 2657/21

III OSK 2657/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1999/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 708
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1999/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2019 r., nr 961/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1999/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2019 r., nr 961/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r., nr 961/kadr/19, po rozpatrzeniu wniosku M.T. o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm. - dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez 1 rok, 7 miesięcy i 22 dni. Natomiast całkowity okres służby wynosi 25 lat, 3 miesiące i 6 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Komendant Główny Policji przekazał też informację dotyczącą przebiegu służby, z których to dokumentów wynika, że wnioskodawca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wielokrotnie przyznano stronie zwiększony dodatek służbowy do uposażenia i nagrody finansowe. Został również odznaczony Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskodawcy karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, iż brak jest dokumentów potwierdzających wprost udział policjanta w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia.
Dalej organ wskazał, że przesłanki z pkt.1 i 2 art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą występować łącznie. Wyjaśnił też jak rozumie te przesłanki. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, w ocenie organu, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma bowiem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Przechodząc do analizy sprawy wskazano, jaki był stosunek długości służby strony pełnionej na rzecz państwa totalitarnego, do długości całej służby. W ocenie Ministra, okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez stronę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Strona nie pełniła służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jak również nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, co oznacza, że nie została spełniona przez nią przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. (pkt 1) oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (pkt 2). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Następnie podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takich decyzji ma ograniczony zakres i wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Przechodząc do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie podkreślił, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wbrew twierdzeniom organu przepis art.8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej "superprzesłanki" w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt.1 i 2 [Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2 (...)] świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.
Uwaga ta pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19 w myśl którego: "łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".
Niezależnie od powyższego, dekodując normę art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia "superprzesłanki", stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny.
Odkodowując natomiast pojęcie "krótkotrwałości służby", w ocenie Sądu, najtrafniejszym i najbardziej obiektywnym będzie odwołanie się do potocznego, najpowszechniejszego i najprostszego rozumienia tego zwrotu. Stosując więc powyższą metodę porównawczą, i zestawiając ze sobą pojęcie "krótkotrwałości" z pojęciem "długotrwałości", jako uzasadniona wyłania się konkluzja, iż zwroty jakimi posłużył się organ dla wyjaśnienia tego czym jest krótkotrwałość, tj. nietrwałość, chwilowość, przelotność, nie tylko nie stanowią wyczerpującego opisu omawianego pojęcia, ale wręcz stanowią niszową grupę pojęć charakteryzujących "krótkotrwałość". Skoro bowiem pojęcie "długotrwałości", pojmowane jest potocznie jako opisujące stan trwający przez znaczny okres czasu, to nie sposób uznać, aby najtrafniejszym i najpowszechniej stosowanym rozumieniem "krótkotrwałości" była przelotność czy chwilowość. Jako bliższe spełnienia kryterium powszechności i obiektywności można zakwalifikować wskazane przez organ synonimy takie jak: przejściowość, przemijający czas, okres czasowy, trwający krótko, niedługo trwający. Co do zasady, w ocenie Sądu, pojęcie "krótkotrwałości" winno być odczytywane jako opisujące stan, który nie trwa przez zbyt długi czas, czy przez choćby znaczny czas. Nadto, odkodowując zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", który to zwrot wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą co najmniej dwóch okresów, trafnym będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.
Przechodząc do wykładni przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" opisanej w art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to w ocenie Sądu, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Tego typu wtręt stylistyczny jest jedynie podkreśleniem, że jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Wbrew twierdzeniom organu, nie stanowi natomiast ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi. Reasumując, sformułowanie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" o jakim mowa w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.
Omawiając przesłankę "rzetelności", WSA w Warszawie odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, w myśl którego "brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia - jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia".
Przenosząc powyższe wnioski na badaną sprawę, Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał wniosek, że Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej, którą uczynił podstawą rozstrzygnięcia. W świetle dokonanej powyżej wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (wykładni zgodnej z poglądami wyrażonymi przez Sąd kasacyjny przy rozpoznawaniu zbieżnych przedmiotowo spraw – np. I OSK 2114/19, I OSK 1895/19) jako uprawniona jawi się konkluzja, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie przez 1 rok, 7 miesięcy i 22 dni, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła 25 lat, 3 miesiące i 6 dni, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz totalitarnego państwa nie miała znacznej długości, a nawet że wręcz nie była długa. Jeszcze korzystniej dla strony wygląda zaś zestawienie długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r z długością trwania tzw. państwa totalitarnego, czy długością życia skarżącego. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uprawnionym będzie określenie służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej.
Co zaś się tyczy przesłanki opisanej w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ, przywołując zawartość akt osobowych funkcjonariusza oraz informację udzieloną o skarżącym przez jego przełożonego, z których wynika, że strona w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989r. – nie zakwestionował owej rzetelności. Takie działanie organu, równoznaczne jest zaś z przyznaniem faktu, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywał swoje zadania i obowiązki.
Również Sąd, badając całość materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie znalazł powodów dla zakwestionowania rzetelności. Biorąc pod uwagę, że okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust.1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną przez stronę.
WSA w Warszawie dodał ponadto, że nawet hipotetycznie przyjmując istnienie trzeciej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przepadku", to wytknąć należało organowi, iż podnosząc twierdzenie o jej istnieniu, w żaden sposób nie wyjaśnił sposobu swojego rozumowania w tym zakresie. Nie dokonał bowiem wykładni art. 8a omawianej ustawy. Nadto nie przeanalizował służby skarżącego pod kątem istnienia omawianych "szczególnych okoliczności". Nie wykazał nawet minimum staranności bowiem nie odniósł się do argumentacji, jaką strona podniosła we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie. Kwestię ową organ spuentował jedynie zdawkowym stwierdzeniem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie. Tego typu zaniechanie organu, jawi się zaś, w ocenie Sądu, jako naruszające w sposób jaskrawy dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji, odwołując się do rozważań NSA w sprawie I OSK 1895/19, zwrócił uwagę, że: "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalanego ustawowego domniemania (...) Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".
W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, "unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych".
Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta, obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego".
Reasumując, NSA w przywołanej sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19 przesądził, że "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".
Powyższa wykładnia jeszcze bardziej podkreśla, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, tj. uwzględniającą fakt, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 omawianej ustawy.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jednoznaczne przyjęcie, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art.15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazać należy, że w ocenie Ministra, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek";
2. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą fakt, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Sąd dokonał rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.
W związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1090), strony postępowania zostały poinformowane, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Z tych względów zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyśpieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie strony postępowania zostały zawiadomione, iż w przypadku, gdy nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Jednocześnie strony zostały poinformowane, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Pismem procesowym z dnia 26 września 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola takiej decyzji, na co wskazał w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli "osób pełniących służbę, na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w sprawach dotyczących wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podkreślał, że w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek, lecz jedną przesłankę, tj. przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, tj. "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zatem ustawodawca wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Kryteria: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".
Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.
W konkluzji stwierdzić należy, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podniesiono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Mając powyższe na uwadze, podnieść należy, że wykładnia art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego argumentacja została wyżej przedstawiona.
W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi tylko wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch kryteriów wskazanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tym samym przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie była prawidłowa.
Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji, uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprawa niewątpliwie wymaga ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, które to kryteria pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
W konsekwencji uznać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego był niezasadny.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ jest zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą fakt, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań", oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Treść powyższego zarzutu wskazuje, że organ skarżący kasacyjnie w istocie w ramach tego zarzutu kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji będące wynikiem dokonania przez ten Sąd wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym na tle ustalonego przez Sąd stanu faktycznego mogło być zwalczane w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Skoro zarzuty prawa materialnego okazały się nieskuteczne, a zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania będących następstwem dokonanych przez ten Sąd i niezakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, ocen prawnych.
Wskazań co do dalszego postępowania będących wynikiem dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych nie można było skutecznie podważać wyłącznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z:13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13), a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. "przez wskazanie, że ponownie rozpoznając sprawę organ jest zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą fakt, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań", oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi".
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu przyjąć należy, że powyższe wskazanie Sądu pierwszej instancji bezwzględnie pozostaje w granicach rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a warunkiem jego zastosowania jest ocena czy w sprawie wystąpiły określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku przy ustaleniu której pomocniczą rolę pełnią dwa kryteria, tj. "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań".
Skoro zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował poprawność zbadania przez organ przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w postaci "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" i zajął w tym względzie jednoznaczne stanowisko, nie podzielając przy tym stanowiska organu, co do rozumienia tych pojęć, to ewentualna wadliwość wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego, a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. czy art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.
W kwestii naruszenia wskazaniami co do dalszego postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Bez wątpienia zarzut dotyczący wskazań co do dalszego postępowania nie mógł spowodować naruszenia art. 151 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.